[法律資料]人民監(jiān)督員制度與政協(xié)制度之比較研究.doc

人民監(jiān)督員制度與政協(xié)制度之比較研究楊修庚一 引言中國(guó)共產(chǎn)黨的立黨宗旨是全心全意為人民服務(wù)。黨章第二條中明確指出：中國(guó)共產(chǎn)黨黨員必須全心全意為人民服務(wù)，不惜犧牲個(gè)人的一切，為實(shí)現(xiàn)共產(chǎn)主義奮斗終身。第三條第一款中提出黨員要努力提高為人民服務(wù)的本領(lǐng)。為什么會(huì)有這么一個(gè)立黨宗旨呢?我們可以從中國(guó)共產(chǎn)黨的誕生背景中來(lái)發(fā)現(xiàn)端倪。中國(guó)共產(chǎn)黨產(chǎn)生在20世紀(jì)20年代。當(dāng)時(shí)的中國(guó)可以說(shuō)是風(fēng)雨飄搖，國(guó)運(yùn)衰微。外國(guó)侵略勢(shì)力虎視眈眈，魔爪揮舞。國(guó)內(nèi)軍閥混戰(zhàn)，盜匪橫行。老百姓的生活更是苦不堪言，哀鴻遍地。而且，已經(jīng)沒(méi)有哪個(gè)政治力量能夠一呼百應(yīng)，取得老百姓的信任與追隨。窮則思變，當(dāng)時(shí)一批青年才俊、有志之士師從西方的各種學(xué)說(shuō)，嘗試用各種方法來(lái)救國(guó)救民。共產(chǎn)主義就是對(duì)不少青年志士很有吸引力的一個(gè)方向。誕生于1921年的星星之火終于照亮了一個(gè)五千年古國(guó)的嶄新的道路。在當(dāng)時(shí)的復(fù)雜背景下，各種權(quán)力勢(shì)力互相鉗制，任何尋求私利的政治派別都不可能在當(dāng)時(shí)的兇險(xiǎn)的環(huán)境下脫穎而出。而在工農(nóng)之中尋找立黨基礎(chǔ)的共產(chǎn)黨人別無(wú)選擇，只有擺脫了險(xiǎn)隘的黨派私利，真正為老百姓代言，為窮苦人拼命，才能夠在當(dāng)時(shí)的政治生態(tài)中擠出一片天地。也正是靠著這一個(gè)法寶，共產(chǎn)黨才從勝利走向勝利，一直到奪取政權(quán)，建設(shè)一個(gè)新的社會(huì)主義國(guó)家。正是靠著這一點(diǎn)，中國(guó)共產(chǎn)黨占據(jù)了道德高地，相應(yīng)地，在政府前面加上人民二字的同時(shí)也給自己的政權(quán)加上了無(wú)法推卸的道德責(zé)任。作為一個(gè)優(yōu)秀的理論家，中國(guó)共產(chǎn)黨的早期領(lǐng)導(dǎo)人毛澤東對(duì)這一法寶一直是重視有加，一直體現(xiàn)在他的所有思想體系中，包括建國(guó)理論。政治協(xié)商和民主監(jiān)督會(huì)議開始不過(guò)是一個(gè)臨時(shí)性的建國(guó)籌備會(huì)議，也正是在毛澤東的極力支持下，才作為一個(gè)特有的組織長(zhǎng)期保存下來(lái)，發(fā)展至今，政協(xié)已經(jīng)成為一個(gè)從上至下體系完備的一個(gè)組織。我們論及政協(xié)，是因?yàn)槿嗣癖O(jiān)督員制度和政協(xié)制度有著很強(qiáng)的相似性。對(duì)二者的比較研究，也許對(duì)人民監(jiān)督員制度的發(fā)展有所裨益。二 人民政協(xié)制度人民政協(xié)是中國(guó)具體國(guó)情和時(shí)代發(fā)展進(jìn)程的產(chǎn)物。它在二十世紀(jì)中葉誕生于中國(guó)并在這塊土地上發(fā)展起來(lái)，決不是一種偶然的現(xiàn)象。它是中國(guó)人民一百多年來(lái)犧牲奮斗的必然結(jié)果，是新民主主義革命運(yùn)動(dòng)的一次總結(jié)。就其近因而言，它的理論根據(jù)主要是毛澤東的新民主主義學(xué)說(shuō)，特別是毛澤東關(guān)于新民主主義歷史階段各革命階級(jí)聯(lián)合專政的思想。而政協(xié)作為一個(gè)組織長(zhǎng)期存在，其理論根據(jù)則主要是毛澤東在中共七屆二中全會(huì)上提出的同黨外民主人士長(zhǎng)期合作的思想;它的實(shí)踐準(zhǔn)備是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的爭(zhēng)取民主的斗爭(zhēng)和抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的建立，特別的毛澤東在中共七大作論聯(lián)合政府的報(bào)告后，中國(guó)共產(chǎn)黨進(jìn)行的各種努力，包括重慶談判和舊政協(xié)的召開;它的前提是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的人民軍隊(duì)在戰(zhàn)場(chǎng)上取得對(duì)國(guó)民黨軍隊(duì)作戰(zhàn)的決定性勝利，人民革命的全面勝利已成為不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì);它的國(guó)際背景是協(xié)商解決重大政治問(wèn)題成為第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束前后的一種潮流，如蘇美英三國(guó)先后舉行德黑蘭會(huì)議、雅爾塔會(huì)議和波茨坦會(huì)議，聯(lián)合國(guó)的建立以及法國(guó)等國(guó)家各派反法西斯力量的協(xié)商聯(lián)合。人民政協(xié)建立的具體過(guò)程是，從1946年6月開始，在接連粉碎國(guó)民黨軍隊(duì)發(fā)動(dòng)的進(jìn)攻之后，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的人民革命戰(zhàn)爭(zhēng)到1947年10月已經(jīng)轉(zhuǎn)入戰(zhàn)略反攻。同年10月10日發(fā)布的中國(guó)人民解放軍宣言中提出了“組成民族統(tǒng)一戰(zhàn)線，打倒蔣介石獨(dú)裁政府，成立民主聯(lián)合政府”的主張。1948年4月30日，在中國(guó)人民解放戰(zhàn)爭(zhēng)即將取得全面勝利的前夕，中共中央發(fā)出“紀(jì)念五一國(guó)際勞動(dòng)節(jié)”的口號(hào)，號(hào)召“全國(guó)勞動(dòng)人民團(tuán)結(jié)起來(lái)，聯(lián)合全國(guó)知識(shí)分子、自由資產(chǎn)階級(jí)、各民主黨派、社會(huì)賢達(dá)和其他愛(ài)國(guó)分子，鞏固與擴(kuò)大反對(duì)帝國(guó)主義、反對(duì)封建主義、反對(duì)官僚資本主義的統(tǒng)一戰(zhàn)線，為著打倒蔣介石建立新中國(guó)而奮斗”，正式提出“各民主黨派、各人民團(tuán)體、各社會(huì)賢達(dá)迅速召開政治協(xié)商會(huì)議，討論并實(shí)現(xiàn)召集人民代表大會(huì)，成立民主聯(lián)合政府”的號(hào)召。中共中央的號(hào)召，很快得到各民主黨派、各人民團(tuán)體、各界民主人士、國(guó)內(nèi)少數(shù)民族和海外華僑的擁護(hù)與響應(yīng)。此后，各方面人士陸續(xù)來(lái)到解放區(qū)，就民主建國(guó)和召開新政協(xié)的一系列重大問(wèn)題進(jìn)行了充分的協(xié)商。在籌備新政協(xié)的過(guò)程中，各民主黨派和黨外民主人士在許多重大原則問(wèn)題上同中國(guó)共產(chǎn)黨是一致的。但在要不要將革命進(jìn)行到底、新中國(guó)將實(shí)行新民主主義還是舊民主主義的制度以及民主黨派和民主人士的前途等問(wèn)題上，不少人還有疑慮或持不同看法。為統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，中共中央作了大量深入細(xì)致的的思想工作，毛澤東在此期間發(fā)表了一系列重要文章，如將革命進(jìn)行到底、關(guān)于時(shí)局的聲明、在中國(guó)共產(chǎn)黨第七屆中央委員會(huì)第二次會(huì)議上的報(bào)告、論人民民主專政等，為統(tǒng)一認(rèn)識(shí)和新政治協(xié)商會(huì)議的召開提供了理論基礎(chǔ)和政策依據(jù)。在此期間，人民解放軍又取得了遼沈戰(zhàn)役和淮海戰(zhàn)役的偉大勝利，使各方面民主人士更加明確了前途，堅(jiān)定了信心。1949年1月底，北平和平解放，應(yīng)邀參加新政協(xié)的各界代表陸續(xù)到達(dá)北平。同年6月，新政協(xié)籌備會(huì)成立，為中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議的召開拉開了序幕。1949年9月21日，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議在北平中南海懷仁堂隆重開幕，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議正式建立。這次會(huì)議從21日開始到30日閉幕一共舉行了十天。會(huì)議通過(guò)了具有臨時(shí)憲法性質(zhì)的中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)，通過(guò)了中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議組織法和中華人民共和國(guó)中央人民政府組織法;選舉產(chǎn)生了中央人民政府委員會(huì)和中央人民政府主席、副主席;決定了中華人民共和國(guó)的國(guó)都、紀(jì)年、國(guó)歌和國(guó)旗;莊嚴(yán)宣告了中華人民共和國(guó)的成立。會(huì)議還于9月30日選出了以毛澤東為主席的中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全國(guó)委員會(huì)。從此，人民政協(xié)與新生的人民共和國(guó)一起登上了歷史舞臺(tái)。政協(xié)章程規(guī)定：“中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議是中國(guó)人民愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織，是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的重要機(jī)構(gòu)。”人民政協(xié)組織的這種性質(zhì)，是由我國(guó)的國(guó)體、政體及自身的宗旨所決定的。除政協(xié)第一屆全體會(huì)議曾執(zhí)行全國(guó)人民代表大會(huì)的職權(quán)外，政協(xié)全國(guó)委員會(huì)和各級(jí)地方委員會(huì)從一開始就具有這種性質(zhì)。雖然不同歷史時(shí)期對(duì)人民政協(xié)性質(zhì)的具體表述有所差別，但人民政協(xié)的這種性質(zhì)始終沒(méi)有變。人民政協(xié)的這種性質(zhì)，決定了它具有其他組織所不具有的以下特點(diǎn)：一是組織上的廣泛代表性和政治上的巨大包容性。在“大團(tuán)結(jié)，大統(tǒng)一，囊括一切代表人物”方針下，盡最大可能地把一切可以團(tuán)結(jié)、聯(lián)合力量的代表人物吸收進(jìn)來(lái)，并在共同政治基礎(chǔ)之上求同存異。二是黨派合作性。人民政協(xié)以黨派團(tuán)體為基礎(chǔ)組成，各民主黨派可以政黨名義在政協(xié)發(fā)表意見(jiàn)，提出提案，開展參政議政的各種活動(dòng)。人民政協(xié)在共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，銀據(jù)“長(zhǎng)期共存、互相監(jiān)督、肝膽相照、榮辱與共”的方針，履行各項(xiàng)職能，積極促進(jìn)中國(guó)各黨派間的團(tuán)結(jié)合作。三是民主協(xié)商性。人民政協(xié)是我國(guó)發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主的重要形式，組織參加政協(xié)的各黨派、團(tuán)體和各族各界人士協(xié)商國(guó)家大事，對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的工作提出意見(jiàn)和批評(píng)，這是中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治的重要組成部分，其作用是不可替代的。三 人民監(jiān)督員制度人民監(jiān)督員制度歷史不長(zhǎng)。加強(qiáng)對(duì)職務(wù)犯罪偵查工作的監(jiān)督制約尤其是外部監(jiān)督，是社會(huì)各界包括檢察機(jī)關(guān)自身一直十分關(guān)注并致力解決的重要問(wèn)題?！氨O(jiān)督僅僅出自于內(nèi)部是不夠的，如果缺乏來(lái)自外部的、直接針對(duì)個(gè)案的監(jiān)督將不足以保障當(dāng)事人所享有的權(quán)利?！苯⑷嗣癖O(jiān)督員制度，正是加強(qiáng)對(duì)檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查工作的外部監(jiān)督，并且是針對(duì)個(gè)案進(jìn)行監(jiān)督的一個(gè)重要途徑。為此，最高人民檢察院自2003年10月起在天津、河北等10省(市、區(qū))開展了人民監(jiān)督員制度試點(diǎn)工作，取得了初步成效。后經(jīng)中央批準(zhǔn)，又決定于2004年10月起在全國(guó)試點(diǎn)。到2005年底試點(diǎn)院占全國(guó)各級(jí)檢察院總數(shù)的80%以上。人民監(jiān)督員制度的目的和內(nèi)容表明，它同人民法院陪審員制度一樣，是公民參與司法工作的有效形式，體現(xiàn)了訴訟民主的要求，是繼人民陪審員制度后我國(guó)司法民主化的又一大進(jìn)步。陪審制度起源于古代雅典和羅馬，是一種為了防止法官專斷、試圖反映民主觀念的制度。陪審制度的確立，對(duì)于彌補(bǔ)職業(yè)法官難以保證司法獨(dú)立這一不足，非常重要。 人民監(jiān)督員制度的產(chǎn)生，同樣也是為了防止檢察官專斷，在檢察工作中盡可能體現(xiàn)司法民主，保證檢察官免受法律以外因素影響，從而實(shí)現(xiàn)辦理案件的獨(dú)立性、公正性。人民監(jiān)督員制度的試點(diǎn)證明，這一制度具有多方面的積極意義：一是有利于檢察機(jī)關(guān)偵查工作更好地與群眾路線相結(jié)合，體現(xiàn)了民主監(jiān)督的程序化、規(guī)范化，有利于保障訴訟民主和人權(quán);二是有利于排除檢察機(jī)關(guān)辦案中的干擾和阻力，起到保障檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使檢察權(quán)的作用，也為防止檢察機(jī)關(guān)辦人情案、金錢案和“下臺(tái)階案”提供了有效的制度保障;三是有利于增加檢察工作的透明度，增進(jìn)了社會(huì)各界對(duì)檢察工作的理解和支持，也促進(jìn)了檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法觀念、執(zhí)法作風(fēng)的轉(zhuǎn)變，有助于提高檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查工作的社會(huì)公信力。一、監(jiān)督主體人民監(jiān)督員制度的監(jiān)督主體，是由機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位和基層組織民主推薦、征得本人同意并經(jīng)考察后確認(rèn)的人民監(jiān)督員。截至2005年底全國(guó)共選任人民監(jiān)督員20209名，其中各級(jí)人大代表和政協(xié)委員、民主黨派和無(wú)黨派人士、機(jī)關(guān)干部和企業(yè)職工，工人、農(nóng)民、少數(shù)民族和婦女均占一定比例，具有廣泛的代表性和社會(huì)公信力。二、監(jiān)督范圍人民監(jiān)督員主要監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪工作，對(duì)人民檢察院辦理直接受理偵查案件的下列工作實(shí)施監(jiān)督：(一)被逮捕的犯罪嫌疑人不服逮捕決定的;(二)擬撤銷案件的;(三)擬不起訴的。人民監(jiān)督員依照規(guī)定還監(jiān)督五種情形：應(yīng)當(dāng)立案而不立案或者不應(yīng)當(dāng)立案而立案的，超期羈押的，違法搜查、扣押、凍結(jié)的，應(yīng)當(dāng)給予刑事賠償而不依法予以確認(rèn)或者不執(zhí)行刑事賠償決定的，檢察人員在辦案中徇私舞弊、貪贓枉法、刑訊逼供、暴力取證等違法違紀(jì)的。三、監(jiān)督程序規(guī)定采用排序或抽簽的方式確定三名以上、總?cè)藬?shù)為單數(shù)的人民監(jiān)督員參加個(gè)案監(jiān)督，并推舉一人主持監(jiān)督。主要程序?yàn)椋?案件承辦人向人民監(jiān)督員全面、客觀地介紹案情和出示主要證據(jù)，并說(shuō)明相關(guān)的法律適用情況;2人民監(jiān)督員向案件承辦人提問(wèn)，必要時(shí)經(jīng)檢察長(zhǎng)批準(zhǔn)可以旁聽訊問(wèn)犯罪嫌疑人和詢問(wèn)證人、聽取有關(guān)人員陳述和本案律師的意見(jiàn);3人民監(jiān)督員獨(dú)立進(jìn)行評(píng)議后，采用無(wú)記名投票方式按少數(shù)服從多數(shù)的原則形成表決意見(jiàn)。四、監(jiān)督保障人民監(jiān)督員制度規(guī)定：檢察機(jī)關(guān)不得擴(kuò)大或縮小監(jiān)督范圍;不得誘導(dǎo)、控制、規(guī)避監(jiān)督;不得干擾監(jiān)督、泄露監(jiān)督評(píng)議和表決情況。對(duì)打擊報(bào)復(fù)或者阻礙人民監(jiān)督員履行職責(zé)的，應(yīng)當(dāng)依法依紀(jì)處理，構(gòu)成犯罪的依法追究刑事責(zé)任。試行人民監(jiān)督員制度直接促進(jìn)了司法民主和司法公正，得到了廣大人民群眾和社會(huì)各界人士的贊同。2004年中國(guó)人權(quán)事業(yè)的進(jìn)展白皮書指出：人民監(jiān)督員制度“有效地防范了違法辦案，保證了辦案質(zhì)量?！?005年我國(guó)首次發(fā)表中國(guó)的民主政治建設(shè)白皮書指出：“實(shí)行人民監(jiān)督員制度，將檢察工作置于人民群眾的有效監(jiān)督之下，體現(xiàn)了訴訟民主的要求?！彼?政協(xié)和人民監(jiān)督員制度的比較研究人民政協(xié)在履行職能的法律依據(jù)和保障措施等方面長(zhǎng)期存在法律缺位問(wèn)題。雖然人民政協(xié)在政治上享有很高的地位，但在法律制度和法律依據(jù)上卻存在著嚴(yán)重的不足，至今沒(méi)有較為完善的實(shí)體法律支撐。國(guó)務(wù)院辦公廳1997年2月14日關(guān)于認(rèn)真辦理人大代表建議和政協(xié)委員提案的通知指出：人大代表提出建議、批評(píng)和意見(jiàn)(以下簡(jiǎn)稱建議)，是憲法和法律賦予代表的一項(xiàng)重要權(quán)利;政協(xié)委員提出提案，是人民政協(xié)發(fā)揮政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的一個(gè)重要形式?？偟膩?lái)看，國(guó)務(wù)院各部門和地方各級(jí)人民政府對(duì)辦理人大代表建議和政協(xié)委員提案是重視的。但是，也有少數(shù)承辦單位的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)這項(xiàng)工作重視不夠，對(duì)辦理建議和提案不夠認(rèn)真，甚至存在敷衍塞責(zé)的現(xiàn)象;對(duì)一些建議和提案的辦理，抓得不緊，答復(fù)不及時(shí);對(duì)一些確實(shí)沒(méi)有條件解決的問(wèn)題，沒(méi)有實(shí)事求是地解釋清楚。在這里，通知一方面把人大代表建議和政協(xié)委員提案相提并論，同時(shí)又把二者之間作了嚴(yán)格的區(qū)別。前者是憲法和法律賦予代表的一項(xiàng)重要權(quán)利，后者則只是人民政協(xié)發(fā)揮政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的一個(gè)重要形式。人民政協(xié)職能作用的發(fā)揮，存在先天性不足。從該表述可以看出，人民政協(xié)尚缺乏與其政治地位相適應(yīng)的法律地位，政協(xié)委員的“提案”也缺乏具體的法律規(guī)范和依據(jù)，提案權(quán)(以及視察權(quán)、監(jiān)督權(quán)等等)還不是一種法定的權(quán)利。人民政協(xié)的許多活動(dòng)盡管在實(shí)踐中得到了一定的重視或首肯，但幾乎都還是無(wú)法可依。這種狀況對(duì)人民政協(xié)的政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政職能的充分、有效發(fā)揮，對(duì)真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義政治文明、實(shí)行依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，都極為不利。人民政協(xié)制度呼換實(shí)體法的支撐。人民監(jiān)督員制度同樣面臨這個(gè)問(wèn)題的困擾。人民監(jiān)督員實(shí)行監(jiān)督的法律依據(jù)主要是中華人民共和國(guó)憲法第二十七條第二款的規(guī)定，即“一切國(guó)家和國(guó)家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見(jiàn)和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)”。同時(shí)憲法為了促進(jìn)社會(huì)主義民主，規(guī)定人民有權(quán)依法“通過(guò)各種途徑和形式管理國(guó)家事務(wù)”。實(shí)行人民監(jiān)督員監(jiān)督查辦職務(wù)犯罪工作的改革，是一項(xiàng)實(shí)踐“民主監(jiān)督”的有力舉措，具有憲法上的正當(dāng)性。在現(xiàn)代法治國(guó)家中，國(guó)家公權(quán)力的界限是明定的，不能在法律授權(quán)之外恣意擴(kuò)張;而在法律授權(quán)之內(nèi)，則可出于合目的性的考慮采取相應(yīng)的措施。檢察機(jī)關(guān)在辦理職務(wù)犯罪案件中推行的人民監(jiān)督員制度，并未逸出其權(quán)力范圍，而是在檢察權(quán)的具體行使方式上主動(dòng)引入外部監(jiān)督，對(duì)權(quán)力的運(yùn)作進(jìn)行合理限制，可以說(shuō)，這是檢察機(jī)關(guān)在落實(shí)憲法對(duì)人民管理國(guó)家事務(wù)、監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)工作的諸項(xiàng)權(quán)利的一個(gè)創(chuàng)新，這種做法符合憲法規(guī)定，也符合現(xiàn)代法治的基本要求。人民檢察院組織法第七條規(guī)定：“人民檢察院在工作中必須堅(jiān)持實(shí)事求是，貫徹執(zhí)行群眾路線，傾聽群眾意見(jiàn)，接受群眾監(jiān)督。”以此觀之，人民監(jiān)督員制度就是把憲法和人民檢察院組織法規(guī)定的人民群眾的法定監(jiān)督權(quán)利具體化、經(jīng)?；?。盡管人民監(jiān)督員制度既不違反憲法和法律，也不違背社會(huì)主義檢察制度的本質(zhì)要求，但是我們也要清醒地認(rèn)識(shí)到，人民監(jiān)督員制度畢竟是一項(xiàng)改革探索，還存在一些值得商榷的地方。最高人民檢察院關(guān)于人民監(jiān)督員制度的安排和試點(diǎn)部署，都是在人民監(jiān)督員沒(méi)有法律規(guī)定的情況下作出的。在未來(lái)的立法中，特別是在有關(guān)人民監(jiān)督員的遴選程序、監(jiān)督的性質(zhì)、范圍和效力等方面的制度安排上，將會(huì)對(duì)現(xiàn)行立法有所突破，以便充分地發(fā)揮人民監(jiān)督員制度的功能。當(dāng)前，人民監(jiān)督員制度尚處于初創(chuàng)階段，有關(guān)制度安排有待于實(shí)踐的檢驗(yàn)，需要在實(shí)踐中加以發(fā)展。我們要本著實(shí)事求是的精神，既要勇于實(shí)踐，在實(shí)踐中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，提高認(rèn)識(shí)，豐富和發(fā)展人民監(jiān)督員制度，又要按照法治原則的要求，積極地、及時(shí)地進(jìn)行有關(guān)立法研究，抓住人民檢察院組織法和刑事訴訟法再修訂的時(shí)機(jī)，在充分研究和論證的基礎(chǔ)上，提出切實(shí)可行并能保證取得實(shí)效的立法方案，使人民監(jiān)督員制度在未來(lái)的有關(guān)立法中得到規(guī)范和發(fā)展。人民政協(xié)制度和人民監(jiān)督員制度都是在為了取得道德上的合法性背景下產(chǎn)生的，所以二者也面臨共同的困境，如何面對(duì)這種道德性。是堅(jiān)守還是放棄?堅(jiān)守道德性就意味著要和法制化保持一定距離，畢竟法律和道德不是一個(gè)范疇。放棄道德性也就意味著失去了其產(chǎn)生時(shí)期的道德根基，對(duì)其存在和發(fā)展具有一種創(chuàng)新性的挑戰(zhàn)。五 人民監(jiān)督員制度存在的問(wèn)題人民監(jiān)督員制度在運(yùn)作了一段時(shí)間后除了起到積極作用外，也暴露了一些問(wèn)題。就目前的監(jiān)督范圍而言是否合適學(xué)術(shù)界存在著爭(zhēng)議。有的學(xué)者主張擴(kuò)大監(jiān)督范圍，他們認(rèn)為，目前人民監(jiān)督員可以監(jiān)督的案件范圍比較小，監(jiān)督對(duì)象局限于檢察機(jī)關(guān)查辦的職務(wù)犯罪案件中的立案、撤案、逮捕和不起訴決定等。其實(shí)，公安機(jī)關(guān)和其他偵查機(jī)關(guān)偵查的案件提請(qǐng)逮捕和移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴的案件也可考慮納入人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍。最高檢院制定人民監(jiān)督員制度是加強(qiáng)對(duì)檢察機(jī)關(guān)直接受理偵查案件的監(jiān)督，但同時(shí)帶來(lái)的一個(gè)問(wèn)題就是不同的犯罪嫌疑人、受害人在刑事訴訟中受到了不同的待遇，這似乎于法律面前人人平等不相一致，出現(xiàn)程序不公的問(wèn)題。檢察機(jī)關(guān)直接受理偵查案件決定逮捕的犯罪嫌疑人在不服時(shí)，可以有人民監(jiān)督員出面監(jiān)督，而其他被檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)逮捕的犯罪嫌疑人卻沒(méi)有此救濟(jì)渠道，這種因?yàn)榉覆煌淖锒鴧^(qū)別看待，不一事同仁的做法對(duì)犯罪嫌疑人而言，是不公平的。或者說(shuō)，檢察機(jī)關(guān)在決定是否逮捕上，有內(nèi)松外緊的問(wèn)題，但不可忽視的是，被檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)逮捕的犯罪嫌疑人，也需要救濟(jì)，這是程序公正的要求。對(duì)檢察機(jī)關(guān)直接受理案件擬做不起訴處分或撤案的，同樣存在這一問(wèn)題。由于檢察機(jī)關(guān)對(duì)自己直接受理偵查案件實(shí)行人民監(jiān)督制度，使不同的犯罪嫌疑人在訴訟中的權(quán)利和義務(wù)出現(xiàn)不平等，違反程序公正的要求，或許是在建立該制度之初沒(méi)有考慮到的問(wèn)題，或許只是檢察機(jī)關(guān)自己創(chuàng)立的制度，在效力上不足以改變現(xiàn)行訴訟體制，對(duì)所有犯罪嫌疑人平等看待。這應(yīng)該是實(shí)行人民監(jiān)督員制度的硬傷。檢察機(jī)關(guān)通過(guò)建立人民監(jiān)督員制度，讓公民參與或監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)司法決定的思路是正確的，但這一思路不應(yīng)該只局限在自己直接受理偵查的案件上，隨著試點(diǎn)工作的開展，在取得經(jīng)驗(yàn)和實(shí)效的基礎(chǔ)上，最高人民檢察院應(yīng)該積極向國(guó)家立法機(jī)關(guān)提出立法建議，制定人民監(jiān)督員法，將人民監(jiān)督員監(jiān)督案件范圍擴(kuò)大到普通案件上，體現(xiàn)程序公正的要求。就監(jiān)督的方式與時(shí)間是否適當(dāng)也存在一定的爭(zhēng)論。人民監(jiān)督員對(duì)批準(zhǔn)逮捕案件的監(jiān)督屬于事后監(jiān)督，但對(duì)不起訴和撤消案件為事中參與，同步監(jiān)督。這帶來(lái)兩個(gè)問(wèn)題：一是是否與檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使檢察權(quán)發(fā)生沖突，人民監(jiān)督員進(jìn)入檢察機(jī)關(guān)做出司法決定的過(guò)程，必然會(huì)侵害檢察機(jī)關(guān)檢察權(quán)的獨(dú)立行使，在現(xiàn)行法律體制下，也沒(méi)有合法的法