財(cái)政研究論文-關(guān)于財(cái)政支出“越位”與“缺位”的思考.doc

財(cái)政研究論文-關(guān)于財(cái)政支出“越位”與“缺位”的思考摘要：文章從財(cái)政支出“越位”、“缺位”的具體表現(xiàn)及其影響分析出發(fā)，認(rèn)為要矯正財(cái)政支出“越位”、“缺位”，國(guó)家必須進(jìn)一步深化改革，從體制轉(zhuǎn)軌、政府職能界定、事權(quán)劃分、預(yù)算約束的加強(qiáng)等方面入手。關(guān)鍵詞：財(cái)政支出：“越位”：“缺位”多年來(lái)，財(cái)政支出的“越位”和“缺位”，一直是財(cái)政理論界關(guān)注的話題，但至今仍未能得到有效解決。本文試從“越位”、“缺位”的表現(xiàn)、影響及矯正思路等方面作如下分析與探討。一、財(cái)政支出“越位”與“缺位”的具體表現(xiàn)目前，我國(guó)財(cái)政支出“越位”和“缺位”大致有如下四種表現(xiàn)：（一）由政府職能“越位”、“缺位”引起的財(cái)政支出的“越位”、“缺位”按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)在配置資源方面起基礎(chǔ)性作用，凡是市場(chǎng)發(fā)揮作用的地方，政府就不應(yīng)介入；但市場(chǎng)不是萬(wàn)能的，其“缺陷”則應(yīng)該由政府來(lái)彌補(bǔ)。因此，要求政府和社會(huì)必須明確各自的職能分工，各司其職。從構(gòu)建社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制以來(lái)，由于長(zhǎng)期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的慣性，未能迅速有效界定政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的職能，使政府仍然在許多方面繼續(xù)延用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的做法。政府行政干預(yù)多，充分發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)節(jié)少，對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中出現(xiàn)的問(wèn)題，未能嫻熟駕馭，甚至不得不借助于行政命令。這反映在目前財(cái)政資源配置上，由于財(cái)政資源的相對(duì)稀缺性，又由于政府掌握著配置主動(dòng)權(quán)，財(cái)政資源往往首先被用來(lái)保證滿足政府職能需要（具體地說(shuō)是各級(jí)政府一定時(shí)期的中心工作和任務(wù)）。反映在國(guó)家預(yù)算計(jì)劃上，首先是重點(diǎn)保證安排國(guó)家機(jī)器正常運(yùn)轉(zhuǎn)的國(guó)防、行政、外交方面的正常支出，其次是保證文教、科學(xué)、衛(wèi)生、體育等事業(yè)支出，三是其他方面的支出（包括各級(jí)政府的競(jìng)爭(zhēng)性支出，主要是國(guó)有企業(yè)以及新建的控股企業(yè)等），政府大包大攬的局面仍然未得到根本改變，這從政府財(cái)政預(yù)算支出內(nèi)容仍然看得出。對(duì)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下出現(xiàn)的新問(wèn)題，如社保、環(huán)境、義務(wù)教育、社會(huì)救助和公共福利等方面，政府則投入嚴(yán)重不足，是目前財(cái)政支出“越位”或“缺位”的最主要表現(xiàn)。這是我們通常所說(shuō)的財(cái)政支出“越位”或“缺位”。（二）違法違規(guī)引起的財(cái)政支出上的“越位”或“缺位”由于種種種原因，違法違規(guī)行為引起財(cái)政支出的“越位”或“缺位”有增加的趨勢(shì)，無(wú)論從其規(guī)模、范圍還是造成的影響等，比以前都有新的變化，有些方面還比較嚴(yán)重。它的主要表現(xiàn)就是預(yù)算資金被挪用、轉(zhuǎn)移、擠占、虛領(lǐng)，從近年來(lái)審計(jì)部門審計(jì)的情況看，僅2004年，中央38個(gè)部門被查出違規(guī)資金90億元；2005年9月，中央32個(gè)部門再次被查出巨額違法違規(guī)資金，當(dāng)然，各級(jí)地方政府部門也同樣存在此類問(wèn)題，造成預(yù)算法案形同虛設(shè)。另外，財(cái)政支出還存在為滿足一些領(lǐng)導(dǎo)、首長(zhǎng)需要，而無(wú)視社會(huì)需要、政府需要和法律規(guī)定需要的現(xiàn)象，如有些領(lǐng)導(dǎo)喜歡搞個(gè)人政績(jī)工程、面子工程，往往不惜重金，國(guó)庫(kù)掏錢，勞民傷財(cái)，造成極大的浪費(fèi)，產(chǎn)生胡子工程、豆腐渣工程等，這些支出，浪費(fèi)了大量有限的財(cái)政資源，往往引起財(cái)政資金供應(yīng)更加緊張，這是產(chǎn)生“三亂”問(wèn)題的重要原因。還有大大小小的人情支出、專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支出等，這些都是引起財(cái)政支出“越位”、“缺位”的典型。（三）管理技術(shù)因素引起的財(cái)政支出“越位”或“缺位”這里講的技術(shù)因素，主要是指編制和執(zhí)行預(yù)算計(jì)劃時(shí)，因?qū)嶋H情況變化或財(cái)政本身有關(guān)要求以及在計(jì)算、測(cè)算等方面的原因引起財(cái)政資金“越位”或“缺位”。由于我國(guó)預(yù)算管理的不完善，預(yù)算編制不夠細(xì)化，預(yù)算科目設(shè)置過(guò)于粗糙，“類、款”級(jí)科目以下則難于確定預(yù)算內(nèi)容，有些干脆不列入預(yù)算中，所謂靈活使用，隨到隨批。行政事業(yè)單位的定員定額管理制度不完善，造成虛報(bào)多領(lǐng)財(cái)政資金現(xiàn)象；此外，財(cái)政依法設(shè)置的各種后備資金的管理與使用存在不規(guī)范的問(wèn)題等。這種因管理技術(shù)因素引起的“越位”或“缺位”，反映出財(cái)政資金分配上的制度缺陷和不足。（四）行政區(qū)劃級(jí)次引起的財(cái)政支出“越位”或“缺位”我國(guó)預(yù)算管理的原則是“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)管理”，按照政權(quán)的組織形式，從中央到省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級(jí)政權(quán)組織，相應(yīng)設(shè)置五級(jí)財(cái)政，以保證各級(jí)政府對(duì)財(cái)力的需要，并按事權(quán)劃分各自的支出范圍。行政區(qū)劃級(jí)次容易產(chǎn)生“越位”或“缺位”問(wèn)題，一是中央與地方、地方各級(jí)政府之間事權(quán)交叉部分，如跨大區(qū)的大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，國(guó)家安全，社會(huì)環(huán)境保護(hù)、公共福利、困難救濟(jì)等支出；二是由于政權(quán)劃分的層次性，上級(jí)政府比下級(jí)政府擁有較大的行政權(quán)，在財(cái)政收入分配上占有主動(dòng)權(quán)，國(guó)家財(cái)政收入主要集中在中央和省、市三級(jí)政府中，而占全國(guó)人口、土地面積和社會(huì)管理與服務(wù)的大部分的縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府可支配的財(cái)力有限。特別在經(jīng)濟(jì)困難地區(qū)，政府財(cái)政拮據(jù)，只能保吃飯，保最低行政教育經(jīng)費(fèi)，或寅吃卯糧，或靠向上級(jí)借錢“度日”，更有甚者，財(cái)政部門為平衡預(yù)算，不得不砍掉一些預(yù)算項(xiàng)目支出，財(cái)政“缺位”現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重。筆者曾了解到某省一山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，有8個(gè)行政村，4萬(wàn)多人口，核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制近40人，含縣政府的各派出機(jī)構(gòu)（主要是“七站八所”）人員，一年的全部財(cái)政經(jīng)費(fèi)不足30萬(wàn)元，人均約0、75萬(wàn)元，相當(dāng)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)公務(wù)員一個(gè)多月的工資。而該鄉(xiāng)鎮(zhèn)無(wú)本級(jí)財(cái)政收入（原有的農(nóng)村稅費(fèi)取消、鎮(zhèn)辦企業(yè)關(guān)閉、停產(chǎn)），全靠爭(zhēng)取上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付維持，或自己想“辦法”解決。但政府承擔(dān)的各項(xiàng)任務(wù)卻有增無(wú)減，財(cái)政缺口難以估算。這樣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)在我國(guó)恐怕不是少數(shù)。按我國(guó)目前的體制，財(cái)政支出的“越位”或“缺位”在各級(jí)政府之間顯然是普遍存在的，地方各級(jí)更多的是“缺位”問(wèn)題。二、財(cái)政支出“越位”或“缺位”的影響（一）不能有效地滿足政府、社會(huì)對(duì)財(cái)政資金的需要財(cái)政支出資金的“越位”或“缺位”，必然使一部分政府職能或社會(huì)公共需要不能得到有效的滿足，政府財(cái)政負(fù)擔(dān)了不該負(fù)擔(dān)的支出，而所需的支出又無(wú)力滿足，進(jìn)而影響政府的有關(guān)工作和社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，不利于建設(shè)和諧社會(huì)，進(jìn)一步推動(dòng)政府的各項(xiàng)改革；另一方面，政府多負(fù)擔(dān)了不該負(fù)擔(dān)的支出，實(shí)際上是政府在資金分配方面的隱性不公平，助長(zhǎng)一些部門、單位對(duì)政府財(cái)政的依賴，對(duì)改革與發(fā)展并無(wú)好處，同時(shí)，也易造成部門、單位之間分配不公，造成人為的不平衡和分配的差距，這方面，特別體現(xiàn)在政府辦的企業(yè)和一些部門、行業(yè)過(guò)多的財(cái)政資金分配，如審計(jì)部門對(duì)2004年中央45個(gè)部門的財(cái)政決算抽查顯示，部門之間人均基本支出差距很大，相差10倍以上。財(cái)政分配講究公平，既有收入劃分上的公平，更有收入分配上的公平。而經(jīng)濟(jì)貧困地區(qū)，政府因財(cái)力有限，許多職能都實(shí)現(xiàn)不了，影響了黨和政府的執(zhí)政能力，這一點(diǎn)應(yīng)引起足夠的重視。（二）整體上降低了財(cái)政資金的使用效益我們對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期財(cái)政不計(jì)效益、重收入、輕支出有諸多看法，并且已意識(shí)到了財(cái)政支出效益的重要性，如注意投資前的效益分析，現(xiàn)在還要求進(jìn)行財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)等等，這在一定程度上抑制了不計(jì)成本與效益的“奢侈”勢(shì)頭，但從總的來(lái)說(shuō)，財(cái)政支出效益仍然不高，浪費(fèi)、挪用、擠占、公款私存、揮霍財(cái)政資金的現(xiàn)象依然存在，財(cái)政用于非正常的“人、車、會(huì)、話、吃、游”方面的支出已經(jīng)無(wú)法統(tǒng)計(jì)。這些財(cái)政支出的“越位”或“缺位”，是財(cái)政資源的一種低效配置，盡管不排除個(gè)別高效率。由于一定時(shí)期（如一個(gè)財(cái)政年度）的收入總量是一定的，“越位”或“缺位”項(xiàng)目越多，數(shù)額規(guī)模越大，說(shuō)明效益越低，反之則反。（三）不利于加快建立公共財(cái)政的進(jìn)程建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，其中就包含了建立公共財(cái)政內(nèi)容，這方面除了要盡快轉(zhuǎn)變政府職能、充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用之外，還要合理界定政府與市場(chǎng)的職能。在發(fā)揮政府職能作用方面，就必須有一個(gè)成熟的公共財(cái)政框架來(lái)支持，而財(cái)政卻經(jīng)常因政府職能而“越位”或“缺位”，甚至仍在沿