財(cái)政研究論文-市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制與公共財(cái)政框架.doc

財(cái)政研究論文-市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制與公共財(cái)政框架中國(guó)財(cái)政收支實(shí)踐面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)對(duì)于財(cái)政收支的困難，最初我們是把它作為改革的成本來(lái)看待的幾乎從改革開放的那一天起，中國(guó)的財(cái)政收支便一直處于困難境地。在經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)時(shí)期如此，進(jìn)入經(jīng)濟(jì)低迷階段亦是這樣。不僅中央財(cái)政的日子難過(guò)，地方財(cái)政的收支安排也不同程度地捉襟見肘。而且，往前看，如果不在財(cái)政收支格局上做出大的調(diào)整，這種困難狀況恐怕會(huì)有增無(wú)減，甚至延續(xù)至21世紀(jì)。由此提出的問(wèn)題是：究竟什么原因造成了中國(guó)財(cái)政收支的困難境地？我們還能否找到一條走出財(cái)政困境的通道？對(duì)于財(cái)政收支的困難，最初我們是把它作為改革的成本來(lái)看待的，以為隨著改革舉措的逐步到位，財(cái)政收支的壓力將自動(dòng)趨于減輕。后來(lái)，又將其同市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制聯(lián)系起來(lái)，以為搞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，就會(huì)與財(cái)政困難相伴。但是，隨著時(shí)間的推移，研究視界的放寬，我們發(fā)現(xiàn)：改革舉措的出臺(tái)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，同財(cái)政收支的困難并不具有必然的聯(lián)系。問(wèn)題的真正原因，還得從財(cái)政運(yùn)行機(jī)制同整體經(jīng)濟(jì)環(huán)境的關(guān)系中去尋找?？雌饋?lái)，站在宏觀的層次上，回過(guò)頭來(lái)看一下這些年來(lái)我們?cè)谪?cái)政運(yùn)行機(jī)制上所走過(guò)的歷程，是十分必要的。我們將計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的財(cái)政稱之為“生產(chǎn)建設(shè)財(cái)政”在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的體制環(huán)境中，政府是資源配置的主體?！按蠖鴮挕钡恼毮芊秶?，決定了作為政府活動(dòng)綜合反映的財(cái)政職能范圍也是“大而寬”的。國(guó)家財(cái)政不僅要負(fù)責(zé)滿足從國(guó)防安全、行政管理、公安司法到環(huán)境保護(hù)、文化教育、基礎(chǔ)科研、衛(wèi)生保健等方面的社會(huì)公共需要，負(fù)責(zé)進(jìn)行能源、交通、通訊和江河治理等一系列社會(huì)公共基礎(chǔ)設(shè)施和非競(jìng)爭(zhēng)性基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的投資，而且，還要承擔(dān)為國(guó)有企業(yè)提供經(jīng)營(yíng)性資金、擴(kuò)大再生產(chǎn)資金，以及彌補(bǔ)虧損的責(zé)任，甚至要為國(guó)有企業(yè)所擔(dān)負(fù)的諸如職工住房、醫(yī)療服務(wù)、子弟學(xué)校、幼兒園和其他屬于集體福利設(shè)施的投資提供補(bǔ)貼，等等。正是由于財(cái)政職能范圍所帶有的事無(wú)巨細(xì)、包攬一切的特征，我們將計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的財(cái)政稱之為“生產(chǎn)建設(shè)財(cái)政”。財(cái)政職能范圍的“大而寬”在財(cái)政支出上的反映，便是規(guī)模的“超?！薄Ｘ?cái)政支出規(guī)模的“超?！?，反過(guò)來(lái)又要求和規(guī)定著政府把幾乎所有的社會(huì)資源集中到自己手里，形成“超常”水平的財(cái)政收入。這在那個(gè)時(shí)候，并不難辦到。那一時(shí)期的特殊的財(cái)政收入機(jī)制，恰好提供了這樣一種前提。按照馬克思曾在哥達(dá)綱領(lǐng)批判中勾畫的社會(huì)主義社會(huì)的產(chǎn)品分配模式構(gòu)建起來(lái)，并與那個(gè)時(shí)期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制環(huán)境相適應(yīng)，以“先扣后分”為特點(diǎn)的財(cái)政收入機(jī)制，可大致概括如下：1953年頒布的關(guān)于實(shí)行糧食的計(jì)劃統(tǒng)購(gòu)和計(jì)劃供應(yīng)的命令，賦予了政府按相對(duì)偏低的壟斷價(jià)格統(tǒng)一收購(gòu)和銷售農(nóng)副產(chǎn)品的權(quán)力。在對(duì)農(nóng)副產(chǎn)品實(shí)行統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷的條件下，農(nóng)民剩余的農(nóng)副產(chǎn)品，只能按照國(guó)家規(guī)定的相對(duì)偏低的價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一賣給國(guó)有商業(yè)部門。國(guó)有商業(yè)部門所執(zhí)行的統(tǒng)購(gòu)價(jià)格同市場(chǎng)價(jià)格（影子價(jià)格）之間的差額，事實(shí)上是對(duì)農(nóng)民所創(chuàng)造的社會(huì)產(chǎn)品進(jìn)行的必要扣除。通過(guò)這一渠道，政府不僅掌握了貨幣流向農(nóng)民“口袋”的閘門，而且，隨著低價(jià)的農(nóng)副產(chǎn)品銷往城市，工業(yè)的原材料投入成本因此直接降低，城市居民亦因此獲得實(shí)物福利（生活費(fèi)用降低），并間接降低了工業(yè)的勞動(dòng)投入成本。1956年出臺(tái)的國(guó)營(yíng)企業(yè)、事業(yè)和機(jī)關(guān)工資等級(jí)制度，亦即八級(jí)工資制，賦予了政府統(tǒng)一掌管城市職工工資標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一組織城市職工工資調(diào)配的權(quán)力。在八級(jí)工資制度下，政府通過(guò)壓低工資標(biāo)準(zhǔn)，減少升級(jí)頻率的辦法，將城市職工的工資水平控制在偏低狀態(tài)。偏低的城市職工工資水平同正常的工資水平（與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相匹配或市場(chǎng)工資水平）之間的差額，事實(shí)上是對(duì)城市職工所創(chuàng)造的社會(huì)產(chǎn)品進(jìn)行的扣除。通過(guò)這一渠道，政府不僅掌握了貨幣流向城市職工“口袋”的閘門，而且，隨著城市職工工資水平的人為降低，工業(yè)的勞動(dòng)投入成本又一次被降低了。在工業(yè)的原材料投入成本和勞動(dòng)投入成本被人為降低了的同時(shí)，那一時(shí)期的工業(yè)品實(shí)行計(jì)劃價(jià)格制度。工業(yè)品的計(jì)劃價(jià)格又長(zhǎng)期偏高于農(nóng)副產(chǎn)品的統(tǒng)購(gòu)價(jià)格（即所謂工農(nóng)產(chǎn)品“剪刀差”）。于是，在低成本和高售價(jià)的基礎(chǔ)上，工業(yè)部門獲得了高的利潤(rùn)。在始自建國(guó)初期且?guī)资晡醋兊呢?cái)政統(tǒng)收統(tǒng)支管理體制下，國(guó)有經(jīng)濟(jì)單位（其中主要是國(guó)有工業(yè)企業(yè)）的純收入基本上都交由財(cái)政集中支配，其本身能夠自主支配的財(cái)力極其有限。通過(guò)財(cái)政上的統(tǒng)收，“匯集”在國(guó)有經(jīng)濟(jì)單位中的高利潤(rùn)便轉(zhuǎn)移到政府手中，形成了財(cái)政收入的主要來(lái)源。再加上不占大頭兒的來(lái)源于稅收的那一部分收入，其結(jié)果，整個(gè)財(cái)政收入水平達(dá)到了“超?！睜顟B(tài)。也正是在這樣一種特殊的財(cái)政收入機(jī)制背景下，當(dāng)時(shí)我國(guó)的財(cái)政收入結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)兩大特征：一是稅利并存，以利為主；二是來(lái)自國(guó)有經(jīng)濟(jì)單位的繳款占大頭兒。如在1978年，以全國(guó)財(cái)政收入總額為100，來(lái)源于國(guó)有經(jīng)濟(jì)單位上繳的利潤(rùn)和稅收分別為51和35.8，兩者合計(jì)86.8。走出現(xiàn)實(shí)財(cái)政收支困難境地的希望，在于重構(gòu)財(cái)政運(yùn)行機(jī)制市場(chǎng)化的改革進(jìn)程，帶來(lái)了財(cái)政收入機(jī)制的極大變化。一方面，先后幾次較大幅度地提高農(nóng)副產(chǎn)品收購(gòu)價(jià)格直至基本取消對(duì)農(nóng)副產(chǎn)品的統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷，在削弱了政府對(duì)流向農(nóng)民“口袋”的貨幣的控制力的同時(shí)，亦增加了工業(yè)的原材料投入成本，并因此加大了城市居民的生活費(fèi)用開支，從而增加了工業(yè)的勞動(dòng)投入成本。另一方面，政府放寬城市職工的工資管理和擴(kuò)大企業(yè)財(cái)權(quán)，在削弱了政府對(duì)流向城市職工“口袋”貨幣的控制力的同時(shí)，城市職工的工資收入相應(yīng)提高并逐步向市場(chǎng)化的工資標(biāo)準(zhǔn)靠攏，進(jìn)一步加大了工業(yè)的勞動(dòng)投入成本。隨著工業(yè)部門利潤(rùn)水平的下降，原有的財(cái)政收入機(jī)制逐漸被打破甚至不復(fù)存在了。財(cái)政收入（不包括債務(wù)收入）占GDP的比重大幅度下降。財(cái)政收入機(jī)制的變化，客觀上要求財(cái)政支出規(guī)模隨之削減。這當(dāng)然要以相應(yīng)壓縮財(cái)政的職能范圍為條件。然而，在既得利益格局難以觸動(dòng)和財(cái)政支出本身剛性的制約下，壓縮財(cái)政職能范圍未能引起應(yīng)有的重視，反而被極力加以維持。加之經(jīng)濟(jì)體制改革的各項(xiàng)舉措又需要財(cái)政增加支出給予支持，加快經(jīng)濟(jì)的發(fā)展亦需要靠增加支出來(lái)?yè)Q取，財(cái)政職能范圍事實(shí)上又有所擴(kuò)大，其結(jié)果，又導(dǎo)致了財(cái)政支出規(guī)模的急劇膨脹。問(wèn)題不止于此。在各方面的政府支出需求迅猛、規(guī)范化的稅收渠道不暢、財(cái)政部門所能提供的資金存在較大缺口的情況下，多年習(xí)慣于以行政命令的辦法、非稅的方式組織收入的各級(jí)政府部門，轉(zhuǎn)而操用非規(guī)范性的行政手段去另外找錢。于是，在“創(chuàng)收”的旗號(hào)下，各級(jí)政府部門開始自立收費(fèi)項(xiàng)目，介入財(cái)政性分配。以收費(fèi)形式取得的收入，既然被視作非規(guī)范性的創(chuàng)收范疇，自然要由各個(gè)部門自收自支，放到預(yù)算之外。事情一旦走到這一步，國(guó)家機(jī)器的運(yùn)轉(zhuǎn)，政府職能的履行，也就越來(lái)越離不開非規(guī)范性政府收入的支撐，進(jìn)而成為一件積重難返的事情。如果上述認(rèn)識(shí)基本不錯(cuò)，那么，中國(guó)財(cái)政收支困難的全部癥結(jié)可能在于：財(cái)政運(yùn)行機(jī)制的調(diào)整，未能與整體經(jīng)濟(jì)體制的變革銜接、配套。進(jìn)一步的推論也就在于：走出現(xiàn)時(shí)財(cái)政收支困難境地的希望，在于重構(gòu)財(cái)政運(yùn)行機(jī)制。搞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，就要搞公共財(cái)政重構(gòu)中國(guó)的財(cái)政運(yùn)行機(jī)制，首先要確立一個(gè)恰當(dāng)?shù)哪繕?biāo)。那么，中國(guó)財(cái)政運(yùn)行機(jī)制的重構(gòu)目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)是什么？計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的財(cái)政運(yùn)行機(jī)制，我們是按照“生產(chǎn)建設(shè)財(cái)政”的模式來(lái)構(gòu)建的。由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)走向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，經(jīng)濟(jì)體制環(huán)境變化了，財(cái)政