財政研究論文-積極運(yùn)用財政政策加強(qiáng)供給管理.doc

財政研究論文-積極運(yùn)用財政政策加強(qiáng)供給管理近年來，我國經(jīng)濟(jì)中的短缺現(xiàn)象在大多數(shù)領(lǐng)域已告結(jié)束，“買方市場”悄然登場。宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化勢必對我國經(jīng)濟(jì)增長與宏觀調(diào)控的政策選擇提出新的課題。一、1998年財政政策的簡要回顧1998年我國國內(nèi)國際面臨的形勢都比較嚴(yán)峻。東南亞金融危機(jī)的影響迭加到我國經(jīng)濟(jì)周期的低谷階段上，外貿(mào)增長無力，又適值多年市場化改革終于引出“過剩經(jīng)濟(jì)”局面，國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性改組帶來了大量“下崗”人員和失業(yè)壓力，經(jīng)濟(jì)增長明顯放慢，并出現(xiàn)了通貨緊縮跡象。為此，我國政府果斷決策，力求實(shí)行擴(kuò)大內(nèi)需、刺激經(jīng)濟(jì)的政策。對此，中央銀行陸續(xù)采取了取消貸款規(guī)模限制、加大信貸投放力度、多次下調(diào)存貸款利率、改革存款準(zhǔn)備金制度、發(fā)展公開市場操作等一系列貨幣政策措施，但并未取得預(yù)期成效。在這一情況下，財政部報請全國人大對預(yù)算安排作出重大調(diào)整，運(yùn)用積極的財政政策手段調(diào)控經(jīng)濟(jì)，實(shí)施反周期安排，啟動經(jīng)濟(jì)增長。從總體來看，這次反周期的財政政策具有以下三個明顯的特點(diǎn)：（一）從政策目標(biāo)來看，1998年所采取的財政政策體現(xiàn)了組合政策目標(biāo)，即以爭取經(jīng)濟(jì)增長速度達(dá)8為重點(diǎn)，同時兼顧其它目標(biāo)。1998年財政為解決國內(nèi)需求不足，拉動經(jīng)濟(jì)增長，增發(fā)了1000億專項(xiàng)國債用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資；為縮小地區(qū)差距，保持社會安定，中央財政調(diào)增了180億元的支出，專門用于國有企業(yè)下崗職工基本生活費(fèi)保障和離退休人員養(yǎng)老金的按時足額發(fā)放以及抗洪救災(zāi)等；為應(yīng)對亞洲金融危機(jī)，防范和化解金融風(fēng)險，發(fā)行了2700億特種國債，所籌資金全部用于補(bǔ)充國有獨(dú)資商業(yè)銀行的資本金，使其資本充足率達(dá)到巴塞爾協(xié)議和我國商業(yè)銀行法要求的8的水平；為改善出口競爭力，繼續(xù)開拓國外市場和吸引外資，進(jìn)一步保持國際收支的良好狀態(tài)，我國政府分批提高了紡織品、煤炭、水泥、鋼材和部分機(jī)電產(chǎn)品的出口退稅率，并調(diào)整了進(jìn)口設(shè)備稅收政策，降低了關(guān)稅稅率，對國家鼓勵發(fā)展的外商投資項(xiàng)目和國內(nèi)投資項(xiàng)目，在規(guī)定范圍內(nèi)免征關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅。這些財政政策的實(shí)施，除了可以直接增加投資和消費(fèi)、刺激國內(nèi)需求外，還能通過補(bǔ)充和增加建設(shè)項(xiàng)目資本金，為銀行擴(kuò)大貸款創(chuàng)造條件。經(jīng)測算，僅1000億元專項(xiàng)國債資金的使用就可使銀行增加配套貸款1000億元，使總的投資數(shù)額達(dá)2000億元，如將投資的乘數(shù)效應(yīng)計(jì)算在內(nèi)，預(yù)計(jì)1998、1999兩年可以相應(yīng)拉動經(jīng)濟(jì)增長2.53個百分點(diǎn)。（注：樓繼偉：中國應(yīng)對危機(jī)的財政政策，載1998年10月21日中國財經(jīng)報。）（二）從政策調(diào)控的內(nèi)容看，1998年財政政策既注意了總量調(diào)控，用以刺激經(jīng)濟(jì)總量回升、啟動經(jīng)濟(jì)增長，同時也注意結(jié)構(gòu)調(diào)整，兼顧經(jīng)濟(jì)增長的內(nèi)在“質(zhì)量”。這次向商業(yè)銀行增發(fā)的1000億專項(xiàng)國債，全部用于基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，特別是農(nóng)田水利、鐵路交通、郵電通信、城市基礎(chǔ)設(shè)施、城鄉(xiāng)電網(wǎng)、國家儲備糧庫的建設(shè)與改造、長江黃河中上游植樹造林以及水土保持等方面的建設(shè)，而沒有安排任何一個加工工業(yè)項(xiàng)目，從項(xiàng)目的選擇上盡可能避免走重復(fù)建設(shè)那種“高增長、低效益”的老路。（三）從政策調(diào)控的方式來考察，財政政策正在實(shí)現(xiàn)由被動應(yīng)付向積極、主動地實(shí)施宏觀調(diào)控的轉(zhuǎn)變。1979年以來，由于推行向地方放權(quán)、向企業(yè)讓利等政策措施，國家財力削弱，兩個比重不斷下降，財政調(diào)控經(jīng)濟(jì)的職能弱化，財政政策表現(xiàn)相當(dāng)被動，“低調(diào)”已久。其實(shí)，財政政策是國家在市場經(jīng)濟(jì)中實(shí)施宏觀調(diào)控的重要手段，政府可以通過采取相機(jī)抉擇的政策措施，調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，熨平經(jīng)濟(jì)周期波動，彌補(bǔ)市場缺陷，引導(dǎo)資源有效配置，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。在1998年的調(diào)控過程中，財政政策明顯地改變了“低調(diào)”姿態(tài)，財政部項(xiàng)懷誠部長針對當(dāng)年我國面臨的嚴(yán)峻形勢，先后兩次在人民日報發(fā)表重要文章，詳細(xì)闡明了財政啟動經(jīng)濟(jì)增長的必要性、可能性、基本思路、基本原則以及具體措施。這標(biāo)志著財政政策在宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控上已實(shí)現(xiàn)了由被動到主動的轉(zhuǎn)變。1998年的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控措施極大地豐富了社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的實(shí)踐，為我國今后的宏觀調(diào)控積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)：（一）財政政策和貨幣政策在經(jīng)濟(jì)周期的不同階段各自具有其發(fā)揮作用的“特長方面”。在經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張或高峰階段，擴(kuò)大或收縮的貨幣政策對經(jīng)濟(jì)總量的影響比較明顯，可以比較有效地調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度；而當(dāng)宏觀經(jīng)濟(jì)處于相對收縮的階段時，擴(kuò)張的財政政策能起到更直接的刺激作用，較快速地帶動經(jīng)濟(jì)增長，促使經(jīng)濟(jì)回升。西方許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，貨幣政策在啟動經(jīng)濟(jì)時有時是低效的甚至是無效的（所謂“流動性陷井”），我國這次啟動經(jīng)濟(jì)增長的實(shí)踐也在某種程度上說明了這個問題。人們過去通常認(rèn)為，“貨幣調(diào)總量，財政調(diào)結(jié)構(gòu)”，其實(shí)，貨幣政策在經(jīng)濟(jì)周期的所有階段并非對總量的調(diào)節(jié)全都有效，相反，財政政策在特定情況下也能有效地調(diào)節(jié)總量。（二）在買方市場情況下，財政政策需要發(fā)揮更重要的作用。買方市場是指供過于求的市場，其形成原因固然與總需求不足直接相聯(lián)，但其深層的根源仍離不開結(jié)構(gòu)問題，特別是在我國這樣的發(fā)展中大國和在經(jīng)濟(jì)起飛的階段上。因此，財政政策作為調(diào)整結(jié)構(gòu)最為重要的政策手段，需積極推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，改善供給結(jié)構(gòu)和供給質(zhì)量，從而縮小供需缺口。（三）財政政策的起點(diǎn)和歸宿應(yīng)永遠(yuǎn)是整個國民經(jīng)濟(jì)。目前，國家財政仍然十分困難，振興財政任重而道遠(yuǎn)。在這種情況下，更要求財政工作放眼全國和全球，胸懷宏觀，從整個國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況和世界經(jīng)濟(jì)動態(tài)出發(fā)，考慮政策設(shè)計(jì)與抉擇，以有限的資金重點(diǎn)解決一些帶有全局性的、戰(zhàn)略性的問題。1998年財政政策之所以取得如此大的成效，關(guān)鍵就在這里。二、今后財政政策調(diào)節(jié)中長期供求關(guān)系的基本思路買方市場的出現(xiàn)，是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，標(biāo)志著中國經(jīng)濟(jì)到了一個重要的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。我國經(jīng)過近20年改革開放，正在走出短缺經(jīng)濟(jì)，向?qū)崿F(xiàn)小康邁出了一大步。但是，我們同時必須十分清醒地認(rèn)識到我國目前買方市場存在的三大問題：（1）我國買方市場是低收入水平的買方市場。從國際經(jīng)驗(yàn)看，大多數(shù)國家是在進(jìn)入中等收入水平后才形成買方市場的，而當(dāng)前我國的買方市場是在人均GDP尚未超過1000美元，仍屬于世界上低收入國家的情況下出現(xiàn)的。這就決定我國需要采取適當(dāng)?shù)暮暧^經(jīng)濟(jì)調(diào)控措施，保證國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康發(fā)展。（2）我國買方市場僅僅是一般商品供給初步走出短缺的局部買方市場。雖然有關(guān)部門納入抽樣統(tǒng)計(jì)的若干種一般商品均供求平衡與供大于求，但國計(jì)民生的“衣食住行”四大要素中后兩項(xiàng)的代表品普通民用住宅和城鄉(xiāng)交通仍都處于短缺和嚴(yán)重的低水平供給狀況。因此，在目前，我們并沒有條件輕言“告別短缺”。（3）我國買方市場是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)矛盾十分突出的買方市場。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)看，以前的盲目投資、重復(fù)建設(shè)導(dǎo)致目前的地區(qū)結(jié)構(gòu)趨同，造成生產(chǎn)方面的某些惡性競爭和資源的嚴(yán)重浪費(fèi)，直接影響了整個國民經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展；從所有制結(jié)構(gòu)看，國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)線過長，布局太散，有限的國有資本難以支撐過于龐大的國有經(jīng)濟(jì)的盤子；從區(qū)域發(fā)展結(jié)構(gòu)看，東、中、西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距不斷擴(kuò)大，必將影響我國經(jīng)濟(jì)和社會的穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展；從技術(shù)結(jié)構(gòu)看，企業(yè)設(shè)備老化，技術(shù)水平低，缺乏國際競爭力。我國經(jīng)濟(jì)存在十分突出的結(jié)構(gòu)性矛盾，這也就要求宏觀經(jīng)濟(jì)政策始終要把調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)作為一項(xiàng)長期的任務(wù)。買方市場往往在發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)下成為市場供求關(guān)系的一種常態(tài)。從發(fā)展看，建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的中國確實(shí)可能越來越接近這種狀態(tài)。宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控政策當(dāng)然必須兼顧總量和結(jié)構(gòu)的調(diào)節(jié)，但一般總是要在經(jīng)濟(jì)總量或經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)（換言之，調(diào)節(jié)總需求或調(diào)節(jié)總供給）兩者之間選擇其中一項(xiàng)作為調(diào)控重點(diǎn)。毫無疑問，在“魚與熊掌不可兼得”的情況下，調(diào)控重點(diǎn)的選擇與各階段宏觀經(jīng)濟(jì)形勢休戚相關(guān)。一般而言，當(dāng)宏觀經(jīng)濟(jì)處于經(jīng)濟(jì)周期的衰退階段或低谷階段運(yùn)行時，宏觀調(diào)控政策應(yīng)以總量調(diào)控為主、同時兼顧結(jié)構(gòu)調(diào)整，采取各項(xiàng)措施恢復(fù)或啟動經(jīng)濟(jì)增長；而當(dāng)宏觀經(jīng)濟(jì)開始脫開經(jīng)濟(jì)周期的谷底進(jìn)入擴(kuò)張階段時，宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控政策須作出相應(yīng)的調(diào)整，政策的側(cè)重點(diǎn)應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)構(gòu)調(diào)整為主、總量調(diào)控為輔。當(dāng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行進(jìn)入經(jīng)濟(jì)周期中的峰頂階段時，又需要更多地注重調(diào)節(jié)總量。簡言之，除谷底和峰頂這樣的特殊階段特別需要需求管理去“熨平波動”外，結(jié)構(gòu)調(diào)節(jié)的“供給管理”其實(shí)具有比總量調(diào)節(jié)的“需求管理”更值得