財(cái)政研究論文-論從“放權(quán)讓利”到“公共財(cái)政”.doc

財(cái)政研究論文-論從“放權(quán)讓利”到“公共財(cái)政”論文關(guān)鍵詞財(cái)稅體制改革；放權(quán)讓利；公共財(cái)政論文摘要持續(xù)30年的中國(guó)財(cái)稅體制改革，經(jīng)歷了四個(gè)既彼此獨(dú)立又互為關(guān)聯(lián)的階段。中國(guó)財(cái)稅體制改革的主線，是由“非公共性”的財(cái)稅運(yùn)行格局及其體制機(jī)制不斷向“公共性”的財(cái)稅運(yùn)行格局及其體制機(jī)制靠攏和逼近；中國(guó)財(cái)稅體制改革的基本取向，是構(gòu)建并實(shí)行既與完善的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，又與財(cái)政的本質(zhì)屬性相貫通的公共財(cái)政制度體系。發(fā)端于1978年并與整體經(jīng)濟(jì)改革如影隨形、亦步亦趨，已經(jīng)持續(xù)30年的中國(guó)財(cái)稅體制改革歷程，大致可以歸為如下四個(gè)既彼此獨(dú)立又互為關(guān)聯(lián)的階段：第一階段：19781994年中國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革是從分配領(lǐng)域入手的。最初確定的主調(diào)，便是“放權(quán)讓利”。通過“放權(quán)讓利”激發(fā)各方面的改革積極性，提高被傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)體制幾乎窒息掉了的國(guó)民經(jīng)濟(jì)活力。而在改革初期，政府能夠且真正放出的“權(quán)”，主要是財(cái)政上的管理權(quán)。政府能夠且真正讓出的“利”，主要是財(cái)政在國(guó)民收入分配格局中的所占份額。這一整體改革思路與財(cái)稅體制自身的改革任務(wù)由下放財(cái)權(quán)和財(cái)力入手，打破或改變“財(cái)權(quán)集中過度、分配統(tǒng)收統(tǒng)支，稅種過于單一”的傳統(tǒng)體制格局相對(duì)接，便有了如下的若干改革舉措：在中央與地方之間的財(cái)政分配關(guān)系上，實(shí)行“分灶吃飯”。從1980年起，先后推出了“劃分收支、分級(jí)包干”、“劃分稅種、核定收支、分級(jí)包干”以及“收入遞增包干、總額分成、總額分成加增長(zhǎng)分成、上解遞增包干、定額包干、定額補(bǔ)助”等多種不同的體制模式。在國(guó)家與企業(yè)之間的分配關(guān)系上，實(shí)行“減稅讓利”。從1978年起，先后推出了企業(yè)基金制、利潤(rùn)留成制、第一步利改稅、第二步利改稅、各種形式的盈虧包干制和多種形式的承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制等制度。在稅收建設(shè)制度上，著眼于實(shí)行“復(fù)稅制”。從1980年起，通過建立涉外稅制、建立內(nèi)資企業(yè)所得稅體系、全面調(diào)整工商稅制、建立個(gè)人所得稅制、恢復(fù)和改進(jìn)關(guān)稅制度、完善農(nóng)業(yè)稅等方面的改革，改變了原相對(duì)單一化的稅制格局，建立起了一套以流轉(zhuǎn)稅、所得稅為主體，其他稅種相互配合的多稅種、多環(huán)節(jié)、多層次征收的復(fù)稅制體系。在與其他領(lǐng)域改革的配合上，給予“財(cái)力保障”。以大量的財(cái)政支出鋪路，配合并支撐了價(jià)格、工資、科技、教育等相關(guān)領(lǐng)域的改革舉措的出臺(tái)。上述的這些改革舉措，對(duì)于換取各項(xiàng)改革舉措的順利出臺(tái)和整體改革的平穩(wěn)推進(jìn)所發(fā)揮的作用，可說是奠基性的。然而，無(wú)論放權(quán)，還是讓利，事實(shí)上，都是以財(cái)政上的減收、增支為代價(jià)的。主要由財(cái)稅擔(dān)綱的以“放權(quán)讓利”為主調(diào)的改革，卻使財(cái)政收支運(yùn)行自身陷入了不平衡的困難境地。一方面，伴隨著各種“放權(quán)”、“讓利”舉措的實(shí)施，財(cái)政收入占GDP的比重?cái)?shù)字和中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重?cái)?shù)字迅速下滑：前者由1978年的31.1%，相繼減少到1980年的25.5%，1985年的22.2%，1990年的15.7%和1993年的12.3%。后者則先升后降，1978年為15.5%，1980年為24.5%，1985年為38.4%，1990年下降為33.8%，1993年進(jìn)一步下降至22.0%。另一方面，財(cái)政支出并未隨之下降，反而因“放權(quán)”、“讓利”舉措的實(shí)施而出現(xiàn)了急劇增加（如農(nóng)副產(chǎn)品購(gòu)銷價(jià)格倒掛所帶來(lái)的價(jià)格補(bǔ)貼以及為增加行政事業(yè)單位職工工資而增撥的?？畹龋?978年至1993年，財(cái)政支出由1122.09億元一路增加至4642.20億元，15年間增加了2.1倍，年均增加21%。與此同時(shí)，在財(cái)政運(yùn)行機(jī)制上也出現(xiàn)了頗多的紊亂現(xiàn)象。諸如擅自減免稅、截留挪用財(cái)政收入、花錢大手大腳、搞財(cái)政資金體外循環(huán)、非財(cái)政部門介入財(cái)政分配等問題，相當(dāng)普遍，隨處可見。作為“兩個(gè)比重”數(shù)字迅速下降并持續(xù)偏低、財(cái)政支出迅速增長(zhǎng)以及財(cái)政運(yùn)行機(jī)制陷于紊亂狀態(tài)的一個(gè)重要結(jié)果，不僅財(cái)政赤字逐年加大，債務(wù)規(guī)模日益膨脹，而且，中央財(cái)政面臨的困難，已經(jīng)達(dá)到了難以擔(dān)負(fù)宏觀調(diào)控之責(zé)的空前水平。從1979年至1993年，除了1985年財(cái)政收支略有結(jié)余之外，其余年份均出現(xiàn)財(cái)政赤字，且呈逐年加大之勢(shì)：1981年為68.9億元，1990年上升至146.9億元，到1993年則擴(kuò)大至293.35億元。若按國(guó)際通行做法，將當(dāng)年的債務(wù)收入納入赤字口徑，則1993年的財(cái)政赤字水平實(shí)為978.58億元。從1979年起，政府恢復(fù)了中斷長(zhǎng)達(dá)20年之久的外債舉借。1981年，又開始以發(fā)行國(guó)庫(kù)券的形式舉借內(nèi)債。后來(lái)，又先后發(fā)行了重點(diǎn)建設(shè)債券、財(cái)政債券、國(guó)家建設(shè)債券、特別國(guó)債和保值公債。1993年，國(guó)家財(cái)政的債務(wù)發(fā)行收入規(guī)模已經(jīng)達(dá)到739.22億元。以中央財(cái)政債務(wù)依存度（債務(wù)收入中央財(cái)政本級(jí)支出中央財(cái)政債務(wù)支出)而論，到1993年，已經(jīng)達(dá)到59.63%的國(guó)際罕見水平。這意味著，當(dāng)年中央財(cái)政本級(jí)支出中的一半以上，要依賴于舉債或借款收入來(lái)解決。第二階段：19941998年如此的困難境況，很快讓人們從改革最初成果的喜悅中冷靜下來(lái)。意識(shí)到“放權(quán)讓利”的改革不可持續(xù)，在這一思路上持續(xù)了十幾年之久的財(cái)稅改革自然要進(jìn)行重大調(diào)整：由側(cè)重于利益格局的調(diào)整轉(zhuǎn)向新型體制的建立。恰好，1992年10月中共十四大正式確立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)，1993年11月召開的中共十四屆三中全會(huì)又通過了中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定。于是，以建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的財(cái)稅體制為著眼點(diǎn)，從1994年起，中國(guó)的財(cái)稅體制改革踏上了制度創(chuàng)新之路。1994年元旦的鐘聲剛剛敲過，政府便在財(cái)稅改革方面推出了一系列重大舉措：按照“統(tǒng)一稅法、公平稅負(fù)、簡(jiǎn)化稅制和合理分權(quán)”的原則，通過建立以增值稅為主體、消費(fèi)稅和營(yíng)業(yè)稅為補(bǔ)充的流轉(zhuǎn)稅制，統(tǒng)一內(nèi)資企業(yè)所得稅，建立統(tǒng)一的個(gè)人所得稅制，擴(kuò)大資源稅的征收范圍，開征土地增值稅以及確立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要的稅收基本規(guī)范等一系列的行動(dòng)，全面改革稅收制度，搭建了一個(gè)新型的稅收制度體系。在根據(jù)中央和地方事權(quán)合理確定各級(jí)財(cái)政支出范圍的基礎(chǔ)上，按照稅種統(tǒng)一劃分中央稅、地方稅和中央地方共享稅，建立中央稅收和地方稅收體系，分設(shè)中央稅務(wù)機(jī)構(gòu)和地方稅務(wù)機(jī)構(gòu)，實(shí)行中央對(duì)地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度，建立了分稅制財(cái)政管理體制基本框架。根據(jù)建立現(xiàn)代企業(yè)制度的基本要求，在降低國(guó)有企業(yè)所得稅稅率、取消能源交通重點(diǎn)建設(shè)基金和預(yù)算調(diào)節(jié)基金的同時(shí)，實(shí)行國(guó)有企業(yè)統(tǒng)一按國(guó)家規(guī)定的33%稅率依法納稅，全面改革國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)分配制度。徹底取消向中央銀行的透支或借款，財(cái)政上的赤字全部以舉借國(guó)債方式彌補(bǔ)，從制度上斬?cái)嘭?cái)政赤字與通貨膨脹之間的必然聯(lián)系。這是一個(gè)很重要的轉(zhuǎn)折。在此之前所推出的財(cái)稅體制改革舉措，多是圍繞利益格局的調(diào)整而展開的。而且，也是在整體改革目標(biāo)定位尚待明晰的背景下而謀劃的。這次改革的顯著不同之處，就在于它突破了以往“放權(quán)讓利”思路的束縛，走上了轉(zhuǎn)換機(jī)制、制度創(chuàng)新之路。從重構(gòu)適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的財(cái)政體制及其運(yùn)行機(jī)制入手，在改革內(nèi)容與范圍的取舍上，既包含有利益格局的適當(dāng)調(diào)整，更注重于新型財(cái)稅體制的建立，著重財(cái)稅運(yùn)行機(jī)制的轉(zhuǎn)換，正是1994年財(cái)稅改革的重心所在。迄今為止，我們所頗為看重并為之自豪的發(fā)生在中國(guó)財(cái)稅領(lǐng)域的一系列積極變化，比如財(cái)政收入步入持續(xù)快速增長(zhǎng)的軌道、“兩個(gè)比重”持續(xù)下滑的局面得以根本扭轉(zhuǎn)、財(cái)政的宏觀調(diào)控功能得以改進(jìn)和加強(qiáng)、國(guó)家與國(guó)有企業(yè)之間的利潤(rùn)分配關(guān)系有了基本的規(guī)范等等，正是那一次財(cái)稅改革所收獲的成果?？梢哉f，通過那次財(cái)稅改革，已經(jīng)為我們初步搭建起了適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的財(cái)稅體制及其運(yùn)行機(jī)制