財政研究論文-論公共經(jīng)濟活動范圍的合理界定.doc

財政研究論文-論公共經(jīng)濟活動范圍的合理界定摘要：公共經(jīng)濟與民間經(jīng)濟活動范圍的科學界定無論對財政、經(jīng)濟、政治體制理論研究和改革實踐都具有重要意義。中國目前既不能按照所謂“小政府”論辦事，也不能不顧經(jīng)濟承受能力按照某種事實上的“大政府”論辦事，而應(yīng)當既考慮需要又兼顧可能，按照市場經(jīng)濟條件下的分工規(guī)律，將公共經(jīng)濟活動范圍界定于八個方面，而且每一方面都要既明確質(zhì)的規(guī)定性，把握好量的界限。關(guān)鍵詞：公共經(jīng)濟；民間經(jīng)濟；范圍公共經(jīng)濟與民間經(jīng)濟活動范圍的科學界定，在直接意義上就是對政府職能作用的界定，決定著整個社會經(jīng)濟資源在政府配置與市場配置之間的劃分，進而決定整個國家經(jīng)濟資源的配置效率，因而被西方經(jīng)濟學界稱為整個公共經(jīng)濟學的核心內(nèi)容之一。從公共經(jīng)濟體制研究角度來看，公共經(jīng)濟與民間經(jīng)濟活動范圍的科學界定則是整個公共經(jīng)濟體制研究的邏輯起點，在構(gòu)建中國新型公共經(jīng)濟體制的系統(tǒng)工程中處于基礎(chǔ)性地位。對于這個問題，雖經(jīng)多年的討論，人們既取得了許多共識，但仍存有不少歧見，尚需通過理論探討和實踐探索統(tǒng)一認識。由于公共經(jīng)濟與民間經(jīng)濟是國民經(jīng)濟這一矛盾統(tǒng)一體中既相互依存、相互促進又相互制約、相互對立的兩個方面，對其活動范圍，只要明確界定了其中任何一方，那么，另一方也就相應(yīng)地被界定了。此文以公共經(jīng)濟活動范圍的界定為主線來討論這個問題。一、界定公共經(jīng)濟活動范圍可供借鑒的主要標準（一）現(xiàn)代西方國家界定公共經(jīng)濟活動范圍的主要標準西方國家對公共經(jīng)濟活動（或者說政府職能）范圍的劃分標準，在自由資本主義時代和壟斷資本主義、特別是國家壟斷資本主義時代有著很大差異，即使在國家壟斷資本主義時代的不同階段也有所變化。處于自由資本主義時代的斯密，把國家職能限制在私有經(jīng)濟“守夜人”的狹小范圍內(nèi)。但即使在那時，英法等國也在郵政、煙草、鐵路等部門相繼建立了國有經(jīng)濟。其后，19世紀末20世紀初向壟斷資本主義過渡時期，德、英、法等國相繼制定了養(yǎng)老、工傷、醫(yī)療、失業(yè)一類最低標準的社會保障措施，以1890年美國謝爾曼法為代表的反壟斷措施先后出臺，一戰(zhàn)時期有的國家（如德國）對國民經(jīng)濟實行了較嚴格的政府管制，同時國營經(jīng)濟范圍有所擴大。再后，以20世紀30年代世界性經(jīng)濟大危機時期美國羅斯福新政為典型實踐和“凱恩斯革命”為理論轉(zhuǎn)折，國家壟斷取代一般壟斷，國家職能得到空前擴展，公共經(jīng)濟活動范圍逐步擴大到提供公共物品（大到維護國家主權(quán)和法律秩序，小到路燈、航標和住戶門牌）、克服經(jīng)濟壟斷與自然壟斷、解決經(jīng)濟外部性（包括保護生態(tài)環(huán)境）、調(diào)節(jié)收入分配、通過需求管理實現(xiàn)經(jīng)濟穩(wěn)定增長與充分就業(yè)、拓展國際市場和保持國際收支平衡等十分廣泛的領(lǐng)域；與此同時，國有經(jīng)濟規(guī)模多次大幅度擴展，其領(lǐng)域擴大到能源、航空、基礎(chǔ)原材料乃至船舶、汽車制造等民間經(jīng)濟部門，其銷售額和投資額在國有化程度最高的法國曾占全國總數(shù)的29.4%和51.9%（1981）1，此后西方主要國家通過私有化較大幅度地收縮了國有經(jīng)濟范圍。通觀現(xiàn)代西方國家的理論與實踐，他們界定公共經(jīng)濟活動范圍的主要標準可以概括為五個：其一、彌補市場缺陷，克服市場失靈。依此標準，把屬于資源配置類的公共物品供給（包括促進科技教育發(fā)展）、克服經(jīng)濟外部性（包括環(huán)境保護）、通過需求管理抑制經(jīng)濟波幅和增加就業(yè)、促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展等事務(wù)納入公共經(jīng)濟范圍。其二、維護市場秩序，保證市場活力。依此標準，把保護廣義產(chǎn)權(quán)、制定和執(zhí)行公平競爭規(guī)則、克服經(jīng)濟壟斷和自然壟斷、防止商業(yè)欺詐、維護消費者權(quán)益等事務(wù)納入公共經(jīng)濟范圍。其三、拓展國際市場，平衡國際收支。依此標準，積極開展推進經(jīng)濟全球化的外經(jīng)、外交活動，運用關(guān)稅和非關(guān)稅措施保護國內(nèi)產(chǎn)業(yè)、增強本國產(chǎn)品在國際市場的競爭力。其四、保障公民權(quán)利，維護社會尊嚴。依此標準，實行家庭最低收入保障、住房補貼等濟貧政策，建立養(yǎng)老、失業(yè)、工傷、生育、醫(yī)療等社會保障制度，以及免費義務(wù)教育制度和旨在使不同地區(qū)公共服務(wù)水平均等化的轉(zhuǎn)移支付制度等。其五、緩解社會矛盾，維持制度存續(xù)。依此標準，實行累進所得稅、負所得稅、遺產(chǎn)稅、財產(chǎn)稅和支出方面的收入調(diào)節(jié)政策，建立勞資關(guān)系調(diào)節(jié)制度和工人參與管理制度，也包括實行反經(jīng)濟周期的財政金融政策等。上述標準在西方經(jīng)濟學中體現(xiàn)為公共物品國家觀、宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定國家觀、社會權(quán)利國家觀、市場重構(gòu)國家觀等關(guān)于國家作用理論依次遞進的發(fā)展過程，而且時至今日在國家作用問題上西方經(jīng)濟學界仍存在自由主義與擴張主義兩種理論傾向的激烈爭論。2在實踐上，西方國家對于上述標準運用程度是有較大差別的，例如歐洲、特別是北歐國家在早期福利經(jīng)濟學的影響下對旨在保障公民社會權(quán)利的國家干預(yù)程度就遠高于美國。而美國的公共經(jīng)濟活動范圍（或政府職能），按照其著名經(jīng)濟學家薩繆爾森的概括則包括四個方面，即：建立一個公正而有效率的法律體制；運用最優(yōu)的宏觀經(jīng)濟政策來穩(wěn)定產(chǎn)量、失業(yè)，以及通貨膨脹；調(diào)節(jié)工業(yè)以克服市場失靈；把收入再分配到最應(yīng)當?shù)娜耸种?。將其歸結(jié)為一點，即“A林肯的檢驗標準：政府合法的目標是，為人民做他們所需要的事，而這些事靠個人的努力是完全做不到的或無法做得那樣好的。”3（P1174，1197）其量化標準則是，公共經(jīng)濟的邊際效率與私人經(jīng)濟的邊際效率相等。4（P312）（二）東亞新興工業(yè)國發(fā)展實踐中形成的公共經(jīng)濟活動范圍二戰(zhàn)后隨著舊殖民主義的解體，在冷戰(zhàn)背景下，東亞地區(qū)迅速成長起來一批新興工業(yè)國家，特別是韓國、新加坡和中國臺灣、香港地區(qū)以其較為持續(xù)迅速的經(jīng)濟社會發(fā)展成就被稱為“亞洲四小龍”，其成就被稱為“東亞奇跡”。根據(jù)國內(nèi)外不少學者的研究，“東亞奇跡”的產(chǎn)生與這些國家和地區(qū)實行政府主導(dǎo)型的市場經(jīng)濟體制密切相關(guān)。盡管20世紀90年代以來日本經(jīng)濟持續(xù)走低、“四小龍”1997年后不同程度地受到起源于泰國的金融風暴的沖擊，有些人對東亞經(jīng)濟模式的有效性產(chǎn)生了歧議，但是，東亞諸國畢竟在戰(zhàn)后較長時期內(nèi)通過政府干預(yù)與市場經(jīng)濟的結(jié)合實現(xiàn)了國民經(jīng)濟的持續(xù)高速發(fā)展，成功地取得了“后發(fā)性利益”，并且從80年代初就根據(jù)新形勢的要求對政府主導(dǎo)型經(jīng)濟體制進行了及時調(diào)整和改革，從而在經(jīng)受金融風暴短暫沖擊之后便較快地恢復(fù)了經(jīng)濟增長。因此，它們的經(jīng)驗對處于工業(yè)化過程和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期的中國而言更具有很高的研究借鑒價值。坦迪克姆坎達威爾在比較了發(fā)展中國家經(jīng)濟歷程后指出：“很明顯，東南亞經(jīng)濟的國家干預(yù)作用非常重要，然而對于一個成功的干預(yù)，本質(zhì)上在于自我調(diào)節(jié)方式如何，在于特定國家的市場功效的特定的結(jié)合。”4（P390）1.二戰(zhàn)后至20世紀70年代實行政府主導(dǎo)型經(jīng)濟條件下的公共經(jīng)濟范圍。二戰(zhàn)后東亞國家（包括日本）經(jīng)濟較長時期持續(xù)快速增長的原因，除了美國出于冷戰(zhàn)的需要對這些國家在資金、技術(shù)、出口等多方面給與特殊支持以外，最重要的是這些國家大多實行了政府主導(dǎo)型市場經(jīng)濟體制。在這種體制下，公共經(jīng)濟活動范圍是比較寬的（香港除外）。其主要表現(xiàn)：一是這些國家和地區(qū)在許多領(lǐng)域發(fā)展國有經(jīng)濟，使其在國民經(jīng)濟中發(fā)揮帶動作用；二是政府實行相對集權(quán)的宏觀經(jīng)濟管理（日本和韓國還實行了中長期計劃調(diào)節(jié)），保證人力、物力、財力向進口替代部門和重點產(chǎn)業(yè)、大企業(yè)相對集中；三是對進口替代部門實行保護主義政策。但是，這些國家在實行的政府干預(yù)也有許多失誤和副作用，政府過度保護助長了企業(yè)盲目擴大規(guī)模、忽視自主技術(shù)開發(fā)，引致官商勾結(jié)、銀行超貸，損害了市場功能的正常發(fā)揮；對金融和“泡沫經(jīng)濟”監(jiān)管不力等。2.20世紀80年代起經(jīng)濟轉(zhuǎn)型以后的公共經(jīng)濟范圍。鑒于形勢的變化，東南亞國家從80年代初開始進行經(jīng)濟管理體制改革。其主要措施：一是通過國營企業(yè)民營化，放寬市場準入規(guī)則，削弱大型私人企業(yè)的壟斷地位，扶植私人中小企業(yè)發(fā)展，以促進企業(yè)間的公平競爭；二是通過對國外直接投資的開放程度，以活躍國內(nèi)資本市場和企業(yè)創(chuàng)建活動；三是逐步推進貿(mào)易自由化和金融自由化。到目前為止，這些國家和地區(qū)已基本做到：凡是市場能夠發(fā)揮作用的領(lǐng)域，就讓市場自行運轉(zhuǎn)；