社會其它相關論文-結構變遷、財政轉型與中國社會保障體系的改革路徑.doc

社會其它相關論文-結構變遷、財政轉型與中國社會保障體系的改革路徑摘要：“城鄉(xiāng)三元結構”是我國社會保障體系改革的特有約束，財政體制向公共財政的轉型則規(guī)定了我國社會保障體系改革的基本方向?；诮Y構變遷和財政轉型的雙重約束，當前我國社會保障體系的核心問題在于保障提供方式和財政支撐方式的不合理以及由此衍生出來的四大矛盾。借鑒發(fā)達國家在保障提供方式和財政支撐方式兩個領域的相關經驗，并結合模型的構建與分析，得出我國社會保障體系改革的最優(yōu)路徑是：通過社會保障財政支撐能力培育、城鎮(zhèn)部門社會保障并軌、一元制社會保障體系構建三個階段的主次結合、逐步推進，解決財政功能弱化和城鄉(xiāng)三元結構分割兩個核心問題，最終實現社會保障體系公平與效率的雙贏。關鍵詞：城鄉(xiāng)三元結構財政轉型社會保障體系一、引言自20世紀50年代我國開始社會保障制度的構建工作以來，通過創(chuàng)建、發(fā)展、癱瘓及改革四個階段的曲折前進，我國已初步建立以“三條保障線”和養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、工傷保險為主要內容的城鎮(zhèn)社會保障體系；農村社會保障事業(yè)也已取得較大進展，救災救濟制度、農村五保供養(yǎng)、農村最低生活保障制度、新型農村合作醫(yī)療和農村醫(yī)療救助制度等初步展開，我國社會保障體系改革已經取得顯著的成績。但是，與社會保障事業(yè)的發(fā)展同步，我國社會保障體系的內在矛盾也日益突出，并主要呈現出以下四大矛盾：第一，社會保障體系的普遍性要求與覆蓋結構不合理之間的矛盾。社會保障本質上要求全面覆蓋社會整體，而在我國，社會保障的覆蓋面很窄，目前老年人中僅有1/5能領取退休金或養(yǎng)老金，雖然有1.6億人參加養(yǎng)老保險，但扣除4100多萬離退休人員，在職人員參保的僅有1.2億，即使相對2.7億城鎮(zhèn)從業(yè)人員而言，這一覆蓋比例也是偏低的；城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度也只覆蓋了城鎮(zhèn)從業(yè)人員的1/3左右；而農村養(yǎng)老保險的覆蓋范圍甚至還由1999年的9.75%下降到2003年的7.06%，呈現逐年降低的趨勢。與覆蓋率偏低并存的是覆蓋方式的不合理，以養(yǎng)老保險為例，享有養(yǎng)老保障的那部分職工領取的實際養(yǎng)老金占了工資水平的80%至90%，因此其總體處于低覆蓋、高替代的狀況。從這一角度看，我國的社會保障體系總體上還不是嚴格意義下覆蓋全社會的社會保障，顯然與社會保障體系的普遍性要求不相適應。第二，社會保障體系的一致性要求與三元條塊分割之間的矛盾。社會保障要求實現對所有社會成員的一致對待，而在我國，社會保障的條塊分割特征明顯。在傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)居民和農村居民之外，進城務工人員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工和被征地農民構成了新的遷移人口，這三個群體的社會保障程度呈現出顯著差異。根據北京大學和中國社會科學院等單位對北京、長春等六城市的調查，工作單位為遷移勞動力提供養(yǎng)老保險的比例僅為14%，而城市本地職工中這一比例卻高達88%；提供醫(yī)療保險的比例僅為20%，而城市本地職工這一比例為50%；在全國范圍內，只有上海等極個別的地區(qū)采取“量體裁衣”的方式，為進城務工人員等特定群體做出有別于社會保險的制度安排。而在農村，擁有的土地使用權仍然被認為是理論上的保障基礎，廣大農村地區(qū)僅有北京、廣東、浙江等少數幾個省份試行農村低保，農民的養(yǎng)老、醫(yī)療費用基本上仍由他們個人全額負擔。城鄉(xiāng)三元結構之間的條塊分割顯然違背了社會保障體系的一致性要求。第三，社會保障體系的有效性要求和保障力度不充足之間的矛盾。社會保障體系的基本目標在于實現對需求者的有效保障，而在我國，社會保障水平過低制約了這一目標的達成。以最低生活保障制度為例，雖然2002年底城鎮(zhèn)居民受助人口由1999年的266萬人增加到2065萬人，但因保障水平低，部分相對貧困的城鎮(zhèn)居民實際上需要幫助而得不到充分的幫助；而在農村養(yǎng)老保險方面，對于1995年40歲的人來說，按人均每年150元的交費水平，且按當時復利12%累計計息，至60歲退休后每月只能領取養(yǎng)老金額15元，這一保障力度顯然過低。除此之外，由于方案制訂過程中濃厚的治理通貨膨脹色彩，我國還對遠期的社會保障力度進行了限制，按計劃，養(yǎng)老金目標替代率將從80%左右最終降至58.8%，醫(yī)療保險待遇從90%左右降至60%左右。這顯然不利于達到社會保障體系的有效性要求。第四，社會保障體系的公共性要求與財政功能不健全之間的矛盾。鑒于社會保障的公共或半公共性質，加大財政對社會保障的資金投入成為建立公共財政體制的重要內容。但是我國財政對社會保障事業(yè)的投入力度顯然不夠。近年來，我國社會保障支出占財政支出的比重基本保持在10-11%之間，但在現代公共財政體制下，社會保障和福利支出一般應占到財政支出的仍以上，北歐國家甚至占到了一半左右。與財政投入不足并存的是社會保險基金高繳費率與低收繳率并存、各級政府社會保障財政責任模糊、社會保障資金預算軟約束、社會保險基金保值增值不理想四大突出難題。財政功能的不健全引發(fā)了巨大的財政風險，2002年我國養(yǎng)老保險基金收支缺口擴大到500多億元，預計到2010年將達到1000多億元，而在2001年全國有8個省份失業(yè)保險金當年收不抵支，這顯然違背了社會保障體系的公共性要求。總體而言，以上四個矛盾主要涉及保障提供方式和財政支撐方式兩大領域，城鄉(xiāng)三元結構和財政功能弱化是其中的關鍵因素，這兩個因素不僅直接導致了社會保障資金征收和支付的不公平，還顯著影響到相應群體的經濟激勵，由此帶來公平和效率的雙重缺失。針對這一問題，有學者主張以社會保障稅的開征作為主要著力點，有學者認為應當以社會保障體系的并軌作為改革的核心。本文認為，系統(tǒng)化的問題必須依賴于系統(tǒng)化的解決思路，應當把問題的解決放在結構變遷和財政轉型的統(tǒng)一框架內加以考慮，并制定相應的漸進式改革策略。二、社會保障體系改革基本方向的國際經驗及其借鑒因為我國社會保障體系的四大突出矛盾主要涉及到社會保障提供方式和公共財政支撐方式兩個領域，而城鄉(xiāng)三元結構和財政功能弱化構成了兩個最關鍵的影響因素，因此參考和借鑒發(fā)達國家在這兩個領域的相關經驗對于問題的解決具有非常重要的現實意義。(一)社會保障提供方式的國際經驗及其借鑒社會保障的提供方式主要包含保障范圍、保障結構和保障力度三個方面的基本內容。首先，在社會保障的范圍方面，戰(zhàn)后西方發(fā)達國家的社會保障體系以“公民權利、普遍性和統(tǒng)一性”三個原則為指針，提供了內涵豐富、覆蓋廣泛的保障服務。內涵上，芬蘭的社會保障體系實現了對預防性安全和健康政策、社會和衛(wèi)生服務、社會保險等內容的全方位覆蓋。瑞典的社會保障體系包括了養(yǎng)老保險(年金制度)、失業(yè)保險、醫(yī)療保險、工傷保險、社會福利津貼和其他社會補貼等多項內容；日本的社會保障制度也涵蓋醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)保險等多個方面。而在覆蓋范圍上，各國都以全民的社會保障為目標，以美國養(yǎng)老保險為例，經過由工業(yè)和商業(yè)企業(yè)工薪勞動者，到農業(yè)工人、小商販和個體經營者，再到聯邦政府公務員退休制度納入這一逐步推進的過程后，已基本形成全國統(tǒng)一的社會養(yǎng)老保險體系，目前美國共有1.2億人參加了退休養(yǎng)老保險，約占全部在業(yè)人員的95%，幾乎所有的社會勞動者都已納入保險范圍。由此可見，全面性和統(tǒng)一性是發(fā)達國家社會保障范圍的基本特征。其次，在保障結構方面，發(fā)達國家社會保障的多元化趨勢日益明顯，英國通過鼓勵私人保險、與私人醫(yī)院簽訂合同、承包服務機構等方式推動社會保障制度的“私人化”和“資本化”；日本除強制性的國民養(yǎng)老金外，還設置了國民養(yǎng)老金基金、農民養(yǎng)老金，以及種類多、針對性強的個人養(yǎng)老保險，用于滿足不同層次國民的養(yǎng)老保險需求；即使是福利制度最為普遍的北歐國家，其社會保障的“