《公共管理學(xué)概論》PPT課件.ppt

公共管理學(xué)概論,第一講 主講人:韓艷麗,公共管理學(xué)概論,第一講,主講教師:韓艷麗,學(xué)時(shí): 48,公共管理學(xué)的學(xué)習(xí)意義,1從公共管理學(xué)本身的學(xué)科屬性來看 一門實(shí)踐性很強(qiáng)的應(yīng)用學(xué)科 2從當(dāng)前我國公共管理的實(shí)踐背景來看 政府改革與創(chuàng)新 公共領(lǐng)域的問題與危機(jī) 3從我國公共管理學(xué)的未來發(fā)展趨勢來看 自身需要不斷的理論創(chuàng)新 良好的外部環(huán)境,知識框架,緒論 公共管理主體 公共管理客體 公共管理中的公共權(quán)力 公共物品的供給 公共管理的環(huán)境 公共部門戰(zhàn)略管理 公共資源管理 公共財(cái)政管理 公共政策 公共部門績效管理 公共管理倫理 公共管理改革與創(chuàng)新發(fā)展,公共管理學(xué)概論,第一講 主講人:韓艷麗,公共管理學(xué)概論,第二講,主講教師:韓艷麗,學(xué)時(shí): 48,第一章 緒 論,一、公共管理的一般理論概述 1. 公共管理的內(nèi)涵 公共管理與公共行政 相關(guān)概念的比較: 公共管理與行政管理 公共管理的概念：是以政府為核心的公共組織和其他會(huì)組織及公民為推進(jìn)社會(huì)整體 協(xié)調(diào)發(fā)展、增進(jìn)社會(huì)的公共利益，通過觀念和手段的不斷創(chuàng)新， 對日益復(fù)雜的公共事務(wù)及組織自身進(jìn)行管理和優(yōu)化的活動(dòng)。 2公共管理的特征 公共性 效能性 回應(yīng)性 公共管理手段的多樣性和創(chuàng)新性 法治性,二、公共管理學(xué)發(fā)展的歷史進(jìn)程 1西方公共管理學(xué)的產(chǎn)生和發(fā)展 （1）傳統(tǒng)公共行政學(xué)時(shí)期 （2）作為一個(gè)新范式的公共管理學(xué)的出現(xiàn) 2公共管理學(xué)在我國的興起 （1）我國公共管理學(xué)興起的背景 （2）建設(shè)中國特色的公共管理學(xué),緒 論,1.西方國家公共管理學(xué)的產(chǎn)生和發(fā)展 (1)傳統(tǒng)公共行政學(xué)時(shí)期 傳統(tǒng)公共行政學(xué)誕生的背景 從社會(huì)背景來看，資本主義壟斷經(jīng)濟(jì)的形成以及“政黨分肥制” 弊病的蔓延，是傳統(tǒng)公共行政學(xué)誕生的社會(huì)依據(jù)。 從理論背景來看，科學(xué)管理理論的形成和發(fā)展，是公共行政學(xué) 誕生的理論依據(jù)，為公共管理學(xué)理論的形成奠定了重要基礎(chǔ)。 傳統(tǒng)公共行政學(xué)的范式 主要代表人物及其理論 傳統(tǒng)公共行政(學(xué))范式的主要特點(diǎn),我認(rèn)為任何一門實(shí)用學(xué)科，在沒有必要了解它時(shí)，不會(huì)有人去研究。 威爾遜行政學(xué)研究,緒 論,傳統(tǒng)公共行政學(xué)的合法性危機(jī) 對理性的過度推崇導(dǎo)致對人性的忽視 將政治與行政絕對分離，這與現(xiàn)實(shí)情況不符合 將組織形態(tài)設(shè)計(jì)成封閉的等級組織，也與現(xiàn)實(shí)管理需要矛盾 傳統(tǒng)公共行政學(xué)的深入發(fā)展（新公共行政學(xué)時(shí)期） 達(dá)爾和西蒙對傳統(tǒng)公共行政學(xué)的批判 新公共行政學(xué)對于傳統(tǒng)公共行政學(xué)的超越：拓寬了研究領(lǐng)域，更新了研究方法，實(shí)現(xiàn)了多學(xué)科的交叉和交流，其研究趨勢呈現(xiàn)出更符合實(shí)際的特點(diǎn)，即由政治與行政分離的研究，到政治與行政配合的研究；由靜態(tài)的研究到動(dòng)態(tài)的研究；由以事為中心的研究，到以人為中心的研究；由法規(guī)的研究到行為的研究；由機(jī)械的效率觀到社會(huì)的效率觀；由單科的研究到科際的研究等。,緒 論,公共管理學(xué)概論,第一講 主講人:韓艷麗,公共管理學(xué)概論,第三講,主講教師:韓艷麗,學(xué)時(shí): 48,(2)作為一個(gè)新范式的公共管理學(xué)的出現(xiàn) 公共管理學(xué)興起的歷史背景 現(xiàn)實(shí)發(fā)展的需要：“政府失敗”的消極影響是公共管理學(xué)產(chǎn)生的現(xiàn)實(shí)依 據(jù) 時(shí)代趨勢的影響：經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)展的影響 公民社會(huì)日益成熟的推動(dòng)作用 科學(xué)技術(shù)高速發(fā)展的有力契機(jī) 相關(guān)理論的勃興與引入：社會(huì)科學(xué)跨學(xué)科研究、交叉綜合研究的加強(qiáng) 公共管理學(xué)研究范式的興起及其特點(diǎn) 兩種途徑：P途徑 B途徑 公共管理（學(xué)）范式的特點(diǎn)概括：從理論基礎(chǔ)來看 從內(nèi)容上看,緒 論,公共管理學(xué)概論,第一講 主講人:韓艷麗,公共管理學(xué)概論,第四講,主講教師:韓艷麗,學(xué)時(shí): 48,2 .公共管理學(xué)在我國的興起 (1)我國公共管理學(xué)興起的背景 學(xué)科背景 ：20世紀(jì)80年代我國公共行政學(xué)的復(fù)興和發(fā)展 社會(huì)背景： 社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展 政府改革的深入 國際背景 ：全球化時(shí)代的來臨對我國政府管理的挑戰(zhàn) (2)建設(shè)中國特色的公共管理學(xué) 研究方式和途徑的創(chuàng)新 研究內(nèi)容的創(chuàng)新 研究取向的創(chuàng)新,緒 論,三、公共管理學(xué)的研究對象和研究方法 1公共管理學(xué)的研究對象 作為公共管理主體的公共組織 公共管理活動(dòng)的過程及其環(huán)節(jié) 公共管理的方法和藝術(shù) 公共管理的價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制 2.公共管理學(xué)的學(xué)科特征 研究對象和范圍 學(xué)科理論基礎(chǔ) 學(xué)科研究焦點(diǎn) 學(xué)科內(nèi)容體系 研究方法,緒 論,3.公共管理學(xué)的研究方法 歷史分析法 比較分析法 系統(tǒng)分析法 案例分析法,緒 論,公共管理學(xué)概論,第一講 主講人:韓艷麗,公共管理學(xué)概論,第五講,主講教師:韓艷麗,學(xué)時(shí): 48,第二章 公共管理的主體,一、公共管理的主體：呈多元互動(dòng)的發(fā)展趨勢 1. 公共管理主體多元化形成的背景 （1）政府管理的合法性危機(jī) 20世紀(jì)30年代以前,在自由放任主義經(jīng)濟(jì)理論的主導(dǎo)下,政府只相當(dāng)于“守夜人”的角色，它的作用僅限于保護(hù)社會(huì)免受侵犯；保護(hù)每一個(gè)社會(huì)成員免受其他成員的強(qiáng)制，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正；建設(shè)和保護(hù)公共設(shè)施。 19291933年出現(xiàn)的出現(xiàn)的世界性經(jīng)濟(jì)危機(jī) ，市場失靈逐漸引起人們的認(rèn)識，在凱恩斯主義的影響 下，國家開始進(jìn)入全面干預(yù)階段。 20世紀(jì)70年代，西方國家先后出現(xiàn)嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)“滯脹”，政府一 元化管理的弊端逐漸暴露。政府改革進(jìn)入了一個(gè)新的階段。,（2）非政府組織的崛起 延伸閱讀:西方非政府組織崛起的原因 萊斯特薩拉蒙在美國的第三域一書中，將原因歸納為以下幾個(gè)方面 ： 歷史的原因，人們習(xí)慣于在志愿組織中與別人一起行 事，愿意自己解決問題； 市場缺陷； 政府缺陷； 非政府組織推進(jìn)了社會(huì)多元化和自由的價(jià)值； 非政府組織反映了一種凝聚情感的機(jī)制，這在崇尚個(gè) 人主義的社會(huì)中顯得特別重要。,在法國，單在1990年就建立了60000多個(gè)社團(tuán)，而在1961年卻不到60000多個(gè)。類似的，在德國，每100000人口的社團(tuán)數(shù)量從1960年的160個(gè)增加到1990年的475個(gè)，翻了近三倍。即使是在匈牙利，在共產(chǎn)主義統(tǒng)治之后的兩年內(nèi)，他們也吹噓達(dá)到了13000多個(gè)社團(tuán)。而且，在經(jīng)常被認(rèn)為是典型福利國家的瑞典，其公民社會(huì)的參與率是世界上最高的：瑞典有近200000個(gè)有成員資格要求的社團(tuán)，大多數(shù)瑞典人都參加了一個(gè)或一個(gè)人以上的社團(tuán)，創(chuàng)建了一個(gè)1000000人口就有2300個(gè)社團(tuán)的稠密的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)。 -美萊斯特薩拉蒙：公民社會(huì)部門,2 .公共管理主體多元化的主要特點(diǎn) （1）在主體結(jié)構(gòu)上，政府不再是公共管理的唯一主體，除此 之外，還包括非政府組織、企業(yè)組織甚至公民個(gè)人等政 府體制外的力量在內(nèi)。 （2）在管理方式上，公共管理多元主體之間通過互動(dòng)合作開 展活動(dòng)。 （3）在主體地位上，政府的核心作用是不可替代的。,公共管理學(xué)概論,第一講 主講人:韓艷麗,公共管理學(xué)概論,第六講,主講教師:韓艷麗,學(xué)時(shí): 48,二、政府是公共管理的核心主體 1.政府在公共管理中的角色定位 政府角色：指政府所具有的功能作用，它“與政府的性質(zhì)、地位、 權(quán)力、職能、任務(wù)等緊密相關(guān)，涉及政府的權(quán)力界定、功能、范圍、 行為方式等” 。,公共管理的主體,2.政府在公共管理中的主要職能 調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì) 提供公共物品 完善法律和制度框架 治理外部效應(yīng) 調(diào)節(jié)和再分配社會(huì)收入,政府需要通過制定國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，確定經(jīng)濟(jì)中長期發(fā)展目標(biāo)，以及通過各種必要的公共政策，如財(cái)政政策（例如預(yù)算政策、稅收政策、財(cái)政收支監(jiān)管政策）、貨幣政策（例如法定準(zhǔn)備金、公開市場業(yè)務(wù)、再貼現(xiàn)等）、金融政策（例如利率、匯率等）、就業(yè)政策和產(chǎn)業(yè)政策等，對經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行有效干預(yù)，使社會(huì)總供給和總需求趨于基本平衡。,公共性程度高的公共物品 不宜或不應(yīng)由市場力量和社會(huì)力量供應(yīng)的公共物品 市場力量和社會(huì)力量不愿意提供的公共物品 市場力量和社會(huì)力量沒有能力提供或者雖有能力提供但非競爭性程度高的公共物品,第一，建立并逐漸完善保證市場機(jī)制正常運(yùn)轉(zhuǎn)所需要的法律制度。這一法律體系主要由三個(gè)層次的內(nèi)容構(gòu)成，即確認(rèn)和保護(hù)產(chǎn)權(quán)關(guān)系的法律，如民法、專利法、知識產(chǎn)權(quán)法、商標(biāo)法等；規(guī)范進(jìn)行某種類型經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的法律，如商法、破產(chǎn)法、不動(dòng)產(chǎn)交易法等；對一般經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都需要進(jìn)行調(diào)節(jié)、規(guī)制和監(jiān)督的法律，如稅法、勞動(dòng)法、環(huán)境保護(hù)法、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法等。 第二，完善法律法規(guī)防止壟斷的發(fā)生，保證市場機(jī)制正常發(fā)揮作用。,政府可以通過補(bǔ)貼或直接的公共部門的生產(chǎn)來推進(jìn)外部正效應(yīng)的產(chǎn)出；通過直接的管制來限制或遏制外部負(fù)效應(yīng)的產(chǎn)出，如政府可以通過行政命令的方式硬性規(guī)定特定的污染排放量，企業(yè)或個(gè)人必須將污染量控制在這一法定水平之下，或者政府征收排污稅等方式來治理企業(yè)或個(gè)人的環(huán)境污染問題。,政府有責(zé)任以公共權(quán)力的力量，通過調(diào)節(jié)生產(chǎn)要素相對價(jià)格、稅收和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、完善社會(huì)保障制度等手段，將不公平的程度限定在社會(huì)可以接受和允許的范圍內(nèi)，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平目標(biāo)，保持社會(huì)穩(wěn)定。,三、非政府組織是公共管理的新興主體 1.非政府組織(NGO)的概念、特征及其類型 （1）概念 當(dāng)前國際上對于非政府組織比較流行的定義 本教材對于非政府組織概念的界定:是在政府組織和經(jīng)濟(jì)組織之外的以公共利益為目標(biāo)取向，組織成員志愿參與的不以營利為目的的自治性社會(huì)組織的總和。 （2）特征：組織性、民間性、非營利性、自治性、志愿性,公共管理的主體,獨(dú)立部門（independent sector）、非營利組織（non-profit organization）、第三部門（the third sector）、慈善組織（charitable organization）、志愿者組織（voluntary organization）、免稅組織（tax-exempt organization）、公民社會(huì)組織（civil society organization）等。,（3）類型 當(dāng)前比較有影響力的分類：聯(lián)合國國際標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)分類體系（ISIC） 歐共體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)產(chǎn)業(yè)分類體系（NACE） 非營利組織國際分類體系（ICNPO） 我國對于非政府組織的分類:我國政府主管部門的分類 社會(huì)團(tuán)體 民辦非企業(yè)單位 各類公益性基金會(huì) 理論界對于非政府組織的分類 中國社團(tuán)組織分類識別體系 (人民團(tuán)體社會(huì)團(tuán)體宗教團(tuán)體其他社團(tuán)組織 民間組織分類 (針對學(xué)術(shù)研究 (針對行政管理的目的:群眾團(tuán)體或人民團(tuán)體 自治團(tuán)體行業(yè)團(tuán)體 學(xué)術(shù)團(tuán)體社區(qū)團(tuán)體 社會(huì)團(tuán)體公益性基金會(huì),一是從事自然科學(xué)、社會(huì)科學(xué)以及交叉科學(xué)研究的學(xué)術(shù)性團(tuán)體，如中國骨科學(xué)會(huì)； 二是由同行業(yè)的企業(yè)組成的行業(yè)性團(tuán)體，中國棉紡織行業(yè)協(xié)會(huì)； 三是由專業(yè)人員組成或依靠專業(yè)技術(shù)、專門資金從事某項(xiàng)事業(yè)而成立的專業(yè)性團(tuán)體，中國包裝技術(shù)協(xié)會(huì)； 四是人群的聯(lián)合體或團(tuán)體的聯(lián)合體，如中國工業(yè)經(jīng)濟(jì)聯(lián)合會(huì)。,目的和功能角度的定義,“結(jié)構(gòu)-運(yùn)作”角度的定義,法律角度的定義,世界上許多國家都在法律上對非政府組織作出了相應(yīng)地界定，如美國稅法第501條就規(guī)定，免稅組織必須要滿足三個(gè)條件：該組織的運(yùn)作目標(biāo)完全是為了從事慈善性、教育性、宗教性和科學(xué)性的事業(yè)，或者是為達(dá)到該稅法明文規(guī)定的其他目的；該組織的凈收入不能用于使私人受惠；該組織所從事的主要活動(dòng)不是為了影響立法，也不干預(yù)公開選舉。,資金來源角度的定義,聯(lián)合國的國家收入統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)采用的就是這種定義。該系統(tǒng)認(rèn)為非政府組織與其他組織（金融組織、非金融組織、政府和家庭）的區(qū)別在于，它的收入不是來自于以市場價(jià)格出售的相關(guān)的商品和服務(wù)，而是來自其成員繳納的會(huì)費(fèi)和支持者的捐贈(zèng)。,即凡是為了促進(jìn)“公共利益”或者“團(tuán)體利益”而形成與發(fā)展的社會(huì)組織，皆可成為非營利組織。例如，沃爾夫（Wolf）認(rèn)為非政府組織具有如下五個(gè)特征：服務(wù)大眾的宗旨；不以營利為目的的組織結(jié)構(gòu)；有一個(gè)不致令任何個(gè)人利己營私的管理制度；本身具有合法免稅地位；具有可提供捐贈(zèng)人減免稅的合法地位。,這一定義是由美國約翰霍普金斯大學(xué)非營利組織比較研究中心提出的，它著眼于組織的基本結(jié)構(gòu)和運(yùn)作方式，認(rèn)為凡是具備組織性、民間性、非營利性、自治性和志愿性這些條件的組織都可以稱之為非政府組織。,公共管理學(xué)概論,第一講 主講人:韓艷麗,公共管理學(xué)概論,第七講,主講教師:韓艷麗,學(xué)時(shí): 48,2.非政府組織在公共管理中的優(yōu)勢 (1)貼近民眾的優(yōu)勢 (2)行動(dòng)靈活的優(yōu)勢 (3)敢于創(chuàng)新優(yōu)勢 (4)專業(yè)性優(yōu)勢 (5)廣泛性優(yōu)勢 3.非政府組織在公共管理中的職能 (1)能夠?yàn)樯鐣?huì)提供廣泛的公共物品和公共服務(wù) (2)能夠推動(dòng)社會(huì)就業(yè)和社會(huì)發(fā)展 (3)有利于激發(fā)承擔(dān)責(zé)任和積極奉獻(xiàn)的公民精神，并促進(jìn)自律性社會(huì)秩序的 形成 (4)能夠培育民主價(jià)值觀，提高民主化水平 (5)能夠制約政府的公共權(quán)力,公共管理的主體,從1990年的數(shù)據(jù)來看，法國30%以上的兒童日常護(hù)理和55%的居民護(hù)理是由非政府組織提供的；美國50%以上的醫(yī)院床位和50%的大學(xué)、日本75%以上的大學(xué)是由非政府組織舉辦的；意大利40%以上的居民護(hù)理設(shè)施以及瑞典40%以上的新建或翻建的居民房屋由非政府組織提供。,從就業(yè)方面來看，在美國、英國、法國、德國、意大利、瑞典、匈牙利和日本8個(gè)國家中，非政府組織1990年雇用的人數(shù)相當(dāng)于1490萬領(lǐng)薪的全日制工人。這意味著每20個(gè)工作中就有一個(gè)是非政府組織提供的，在快速增長的服務(wù)部門中這個(gè)比例更高，達(dá)到了每8個(gè)中就有一個(gè)。除此之外，這些國家的非政府組織雇用的志愿人員相當(dāng)于480萬個(gè)全日制雇員。將這些人數(shù)加入到總?cè)丝谥?，將使非政府組織就業(yè)再提高40%。非政府組織就業(yè)占所有非農(nóng)就業(yè)的5%，占所有服務(wù)行業(yè)就業(yè)的10%，占所有公共部門就業(yè)的27%。,四、全球治理下的國際組織是公共管理的重要主體 1.國際組織的概念、特征與分類 （1）概念：由多國成員組成、活躍于世界舞臺(tái)上、具有獨(dú)立 地位、以解決公 共問題和處理公共事務(wù)為目標(biāo)導(dǎo)向的國家間組織實(shí)體。 （2）特征：跨國性、組織性、獨(dú)立性、非營利性 （3）類型 按照成員的性質(zhì)來劃分：政府間國際組織和非政府間國際組織 按照組織的功能來劃分：一般性國際組織和專門性國家組織 按照組織成員的地理范圍來劃分：全球性國際組織和區(qū)域性國際組織,公共管理的主體,2.國際組織在全球治理中的角色和功能 （1）全球性法律法規(guī)的創(chuàng)制者 （2）國際合作的促進(jìn)者 （3）國際和平的維護(hù)者,公共管理的主體,1995年建立的世界貿(mào)易組織(WTO) 多邊貿(mào)易體系，實(shí)際上就是一套比較完善的調(diào)節(jié)國際經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易關(guān)系的法律規(guī)則體系。WTO規(guī)則體系包括了關(guān)貿(mào)總協(xié)定在內(nèi)的20多個(gè)具體領(lǐng)域的協(xié)定、議定書、決議、諒解等，它調(diào)整的領(lǐng)域從傳統(tǒng)的貨物貿(mào)易發(fā)展到服務(wù)貿(mào)易，從關(guān)稅減讓發(fā)展到非關(guān)稅壁壘的限制和拆除，從與貿(mào)易有關(guān)的投資領(lǐng)域到知識產(chǎn)權(quán)貿(mào)易領(lǐng)域，從傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)領(lǐng)域到高新技術(shù)產(chǎn)品和電子商務(wù)，幾乎均將納入其權(quán)力范圍。,當(dāng)國際沖突將要發(fā)生時(shí)，國際組織能夠及時(shí)使?fàn)幎水?dāng)事國之間進(jìn)行溝通，從而它們盡早化解敵意；當(dāng)國際沖突發(fā)生后，國際組織能夠以“局外人”的身份適時(shí)介入，以避免爭端當(dāng)事國之間的沖突再升級；當(dāng)國際沖突結(jié)束時(shí)，國際組織還能夠?yàn)殡p方的沖突所造成的損失進(jìn)行適當(dāng)?shù)膹浹a(bǔ)，并為它們重建各項(xiàng)事業(yè)的提供幫助。,公共管理學(xué)概論,第一講 主講人:韓艷麗,公共管理學(xué)概論,第八講,主講教師:韓艷麗,學(xué)時(shí): 48,第三章 公共管理的客體,一、公共管理的客體：一切公共事務(wù) 1.何謂公共事務(wù) 是指那些在社會(huì)發(fā)展過程中所出現(xiàn)的與國家、集體、個(gè)人共同利益相關(guān)的社會(huì)性事務(wù)，主要表現(xiàn)為向國家、集體及個(gè)人提供相應(yīng)的公共物品和公共服務(wù)。 分類: 國家公共事務(wù) 政府公共事務(wù) 社會(huì)公共事務(wù),公共管理是對公共事務(wù)的管理，沒有公共事務(wù)，就沒有公共管理。 王惠巖 公共管理基本問題初探,據(jù)英國大眾百科全書對國家作出如下定義:“由政治單位在其管轄的范圍內(nèi)制定規(guī)則和進(jìn)行資源分配的機(jī)構(gòu)。政府的功能: 立法；司法；執(zhí)行、行政管理。”,美國百科全書指出:“政府詞適應(yīng)于管理團(tuán)體和國家的機(jī)構(gòu)及其活動(dòng)。通常它指的是諸如英國或日本這些民族國家或其分支如省、市地方政府的組織機(jī)構(gòu)及法定程序，就這一方面而言，政府對已經(jīng)確認(rèn)為某一民族國家中成員的事務(wù)進(jìn)行管理。由此可見，政府就是一個(gè)國家或社會(huì)的治理機(jī)構(gòu)。,國家公共事務(wù),政府公共事務(wù),社會(huì)公共事務(wù),(立法司法)事務(wù),行政事務(wù) (包括帶有政治色彩的行政性事務(wù)宏觀性的公共事務(wù)政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部的相關(guān)公共事務(wù)),社會(huì)事務(wù) (與人類日常生活密切相關(guān)的),公共事務(wù)的類型,2.何謂公共利益 (1)利益的界定 德國公法學(xué)界強(qiáng)調(diào)，利益不外是一個(gè)主體對一個(gè)客體的享有，或是主體及客體間的關(guān)系中，存有價(jià)值判斷或價(jià)值評判。價(jià)值是利益的中心要素，價(jià)值的產(chǎn)生要經(jīng)由評價(jià)的過程，當(dāng)任何人(評價(jià)主體) 根據(jù)某一評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對某客體為評估，就評估主體而言，該客體所獲得的特定價(jià)值就是利益。 在我國，人們一般認(rèn)為，利益與需要有著內(nèi)在的關(guān)聯(lián)，離開了需要就無所謂利益。 (2)公共利益的界定 不同的研究視角 從公共利益和個(gè)人利益的角度 從受益者的人數(shù)多寡的角度 從地域范圍的角度 本教材對于公共利益的界定：公共利益是符合社會(huì)全體或大多數(shù)成員需要，體 現(xiàn)他們的共同意愿，讓他們共享的那類利益。,德國學(xué)者洛厚德認(rèn)為，“公益是一個(gè)相關(guān)空間關(guān)系人數(shù)的大多數(shù)人的利益，換言之，這個(gè)地域空間就是以地區(qū)為劃分，且多以國家之（政治、行政）組織為單位。所以，地區(qū)內(nèi)的大多數(shù)人的利益，就足以形成公益?！?英國學(xué)者邊沁認(rèn)為，公共利益是“組成共同體的若干成員的利益的總和；不理解什么是個(gè)人利益，談共同體的利益便毫無意義?！?美國思想家潘恩也認(rèn)為“公共利益不是一個(gè)與個(gè)人利益相對立的術(shù)語；相反，公共利益是每個(gè)個(gè)人利益的總和。它是所有人的利益，因?yàn)樗敲總€(gè)人的利益；因?yàn)檎缟鐣?huì)是每個(gè)人的總和，公共利益也是這些個(gè)人利益的總和。”,德國學(xué)者羅門斯科諾（Roman Schnur）認(rèn)為，公共利益是不確定多數(shù)人的利益，這個(gè)不確定的多數(shù)受益人就是公共的內(nèi)涵。也就是說，根據(jù)受益人的多寡的方法決定，只要存在大多數(shù)的不確定數(shù)目之受益人，即屬公共利益。,(3)公共利益的特征 公共利益的開放性或非排他性 公共利益的內(nèi)容廣泛性 公共利益的層次性,二、社會(huì)公共事務(wù)的特征 1.公共性 從社會(huì)公共事務(wù)的承擔(dān)者來看，這些事務(wù)主要是由公共管理主體(公共組 織及其成員)來提供和管理的。 從社會(huì)公共事務(wù)的存在價(jià)值來看，這些事務(wù)集中了全體社會(huì)成員的共同 利益。 2.社會(huì)性 3.層次性 全球性社會(huì)公共事務(wù) 全國性社會(huì)公共事務(wù) 地方性社會(huì)公共事務(wù) 社區(qū)性社會(huì)公共事務(wù) 4.發(fā)展變化性,公共管理的客體,全球性社會(huì)公共事務(wù)指得是那些關(guān)系和影響著全人類的生活質(zhì)量和整體命運(yùn)的事務(wù)，它需要解決的是人類社會(huì)普遍關(guān)心的那些公共問題，如人口問題、資源問題、生態(tài)與環(huán)境問題，等等,全國性社會(huì)公共事務(wù)指得是那些涉及一個(gè)國家范圍內(nèi)全體社會(huì)成員公共利益的事務(wù)，如科技、教育、醫(yī)藥衛(wèi)生、社會(huì)保障等,地方性社會(huì)公共事務(wù)指得是那些使國家范圍內(nèi)一定地區(qū)居民受益的事務(wù)，如治安整治、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、扶貧開發(fā)等,社區(qū)性社會(huì)公共事務(wù)指得是那些只針對和影響一個(gè)社區(qū)范圍內(nèi)全體居民日常生活質(zhì)量的事務(wù)，如社區(qū)衛(wèi)生、園林綠化、安全保障等,公共管理學(xué)概論,第一講 主講人:韓艷麗,公共管理學(xué)概論,第九講,主講教師:韓艷麗,學(xué)時(shí): 48,三、基于公共管理客體的管理思想的演變 1.西方基于公共管理客體的管理思想的演變 （1）物本管理 建立在“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)的基礎(chǔ)之上 “經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)的含義主要包括三個(gè)方面： 理性，也就是說人都是理性的動(dòng)物，他們的行動(dòng)總是會(huì)經(jīng)過慎重考慮，而考慮 的焦點(diǎn)問題就在于行動(dòng)能否帶來自身利益的滿足。只有符合自身的利益的時(shí) 候，他們才會(huì)主動(dòng)采取相應(yīng)的行動(dòng)。 自利，也就是說人都是自私的，他們在社會(huì)活動(dòng)中總是在追求著自身的利益， 可以說，自身利益的滿足是刺激人積極性的唯一動(dòng)力； 追求利益最大化，也就是說人總會(huì)根據(jù)自身利益的實(shí)現(xiàn)程度而付出不同的努 力，付出的努力都是為了獲得自身的最大利益。 物本管理的主要思想 重物輕人，把物的因素看作是具有決定性作用的因素，忽視人在管理中的作用； 把人當(dāng)作機(jī)器的附屬物，要求人去適應(yīng)機(jī)器而不是要求機(jī)器去適應(yīng)人； 把人看作機(jī)器和勞動(dòng)工具來管理，用人所創(chuàng)造的實(shí)際效益來判斷和衡量人的價(jià)值，而忽視人本身所具有的價(jià)值； 對人主要實(shí)行物質(zhì)刺激和金錢鼓勵(lì)，缺少應(yīng)有的人文關(guān)懷。,公共管理的客體,（2）人本管理 建立在“社會(huì)人”假設(shè)的基礎(chǔ)之上的 “社會(huì)人”假設(shè)的主要包括以下幾個(gè)方面： 從根本上說，人是由社會(huì)需求而引起工作動(dòng)機(jī)的，并且通過與同事的關(guān)系 中獲得認(rèn)同感； 工業(yè)革命與工作合理化的結(jié)果，使工作本身失去了意義，因此人更多地從 工作上的社會(huì)關(guān)系去尋求意義； 人對同事們的社會(huì)影響力，更比對管理者所給予的經(jīng)濟(jì)誘因更為重視； 人的工作效率隨著管理者能滿足他們社會(huì)需求的程度而改變。 人本管理的基本內(nèi)涵 堅(jiān)持以人為中心，把人放在組織的核心地位，將人看作是組織最重要的 資源，注重人的行為和心理對于管理效果的影響； 注重滿足人的心理和社會(huì)需求以及人的全面發(fā)展，充分發(fā)揮人在管理中 的主動(dòng)性和能動(dòng)性； 對人實(shí)行物質(zhì)刺激和金錢激勵(lì)的同時(shí)，同時(shí)也把對人的精神激勵(lì)放在同 等重要的位置； 注重人的綜合素質(zhì)的開發(fā)，注重組織文化的培養(yǎng)。,公共管理學(xué)概論,第一講 主講人:韓艷麗,公共管理學(xué)概論,第十講,主講教師:韓艷麗,學(xué)時(shí): 48,2.中國基于公共管理客體的管理思想的演變 （1）傳統(tǒng)管理思想 我國這一時(shí)期公共事務(wù)管理的特點(diǎn)主要表現(xiàn)為對民生問題的關(guān)注 我國“組織人本主義”的主要體現(xiàn)： 關(guān)于人的行為規(guī)律的研究 關(guān)于發(fā)揮人的主觀能動(dòng)性的研究 關(guān)于“人的本性”問題的研究 關(guān)于人的欲望和需要問題的研究 關(guān)于獎(jiǎng)懲和懲罰問題的研究 關(guān)于群體行為和組織行為的研究 關(guān)于用人問題的研究 （2）現(xiàn)代管理思想,荀況在荀子非相中提出：“人之所 以為人者，何已也？曰：以其有辨也?！?孫武在孫子兵法中提出：“人情之 理，不可不察”。 韓非在韓非子南面中提出：“任理 去欲，舉事有道。”,荀況在荀子天論中指出：“從天而頌之，孰與制天命而用之？” “天有其時(shí)，地有其財(cái)，人有其治，夫是之謂能參。舍其所以參，而愿其所參，則惑矣?！?荀況在荀子性惡中指出：“人之性惡，其善者偽也。”“今人之性，饑而欲飽，寒而欲暖，勞而欲休，此人之情性也?！彼€進(jìn)一步指出：“若夫目好色、耳好聲、口好味、心好利，骨體膚理好愉佚，是皆生于人之情性者也?！?孟軻在孟子告子上中說：“人之善也，如水之下也?！薄盁o隱之心，非人也；無善惡之心，非人也；無辭讓之心，非人也；無是非之心，非人也。惻隱之心，仁之端也；羞惡之心，義之端也；辭讓之心，禮之端也；是非之心，智之端也。人之有四端也，猶其有四體也?！?荀子禮論中提出：“人生而有欲，欲而不得，則不能不求；求而無度量分界，則不能不爭；爭則亂，亂則窮?！?荀子接著在禮論篇中又提出要“養(yǎng)人之欲，給人以求。使欲必不窮乎物，物必不屈于欲，兩者相持而長?！?荀子富國中指出：“賞不行，則賢者可不得而進(jìn)也；罰不行，則不肖者不可得而退也。賢者不可得而近，不肖者不可得而退，則能不能不可得而官也。若是，則萬物失宜，事變失應(yīng)” 諸葛亮在諸葛武侯文集中指出：“賞以興功，罰以禁奸，賞不可不平，罰不可不均。賞賜知其所施，則勇士知其所死，刑罰知其所加，則邪惡知其所畏”。,荀子富國中指出：“離居不相待則窮，群而無分則爭。”“人之生不能無群，群而無分則爭，爭則亂，亂則窮矣。”,荀子王制中還提出：“王者之論，無德不貴，無能不官，無功不賞，無罪不罰。朝無幸位，民無幸生，尚賢使能，而等位不遺。”,四、能本管理是時(shí)代的召喚 1.能本管理理念 （1）什么是“能力人”假設(shè) 人以能力的充分發(fā)揮和不斷提高為自己的首要價(jià)值追求；在其他價(jià)值追求與其發(fā)生沖突時(shí)，個(gè)人愿意犧牲其他利益來促進(jìn)提高能力這一首要價(jià)值追求的實(shí)現(xiàn)。 個(gè)人把為組織和為社會(huì)發(fā)揮能力作為其基本道德，個(gè)人有著為組織和社會(huì)貢獻(xiàn)能力的強(qiáng)烈意愿，并在發(fā)揮自身能力為組織和社會(huì)做貢獻(xiàn)中獲得滿足。 為個(gè)人提高能力和充分發(fā)揮能力創(chuàng)造條件，是對個(gè)人最主要的激勵(lì)手段，這一激勵(lì)手段對個(gè)人最具有激勵(lì)作用。 （2）能本管理的含義 把組織成員所具有的能力作為管理的首要對象，這改變了“人本管理”籠統(tǒng)地把抽象的“人”作為管理對象的傳統(tǒng)，使管理對象更加明確具體。 把以能力為本位作為管理理念，即把人的能力作為管理工作的根本出發(fā)點(diǎn)，把人的能力看作是管理內(nèi)容中起決定性作用的因素。 把提高和發(fā)揮人的能力作為管理工作的首要追求目標(biāo)，并把人的能力的提高和發(fā)揮程度作為評價(jià)組織績效的首要標(biāo)準(zhǔn)。 把提高和發(fā)揮能力作為主要激勵(lì)手段，改變傳統(tǒng)管理的激勵(lì)方式。,公共管理的客體,（3）能本管理理念的外在表現(xiàn) 就組織的文化價(jià)值觀而言 就組織和成員之間的關(guān)系而言 就組織的特征、形態(tài)和目標(biāo)而言 2.能本管理的制度安排 (1)建立“按能選才”的錄用制度 (2)建立“能者有其崗”的任用制度 (3)建立完善的績效考核制度 (4)建立有效的激勵(lì)制度 (5)建立良好的培訓(xùn)制度,公共管理的客體,一方面，組織在錄用考核之前，要根據(jù)自身的實(shí)際需要和特點(diǎn)對組織各層次、各崗位的人員所具備的知識結(jié)構(gòu)、勞動(dòng)技能、創(chuàng)造能力、心理素質(zhì)、行為規(guī)范等進(jìn)行認(rèn)真細(xì)致的調(diào)查、研究和統(tǒng)計(jì)，制定出相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)和考核測試辦法，以此作為遴選適合本組織需要人才的依據(jù)。另一方面，組織在錄用考核時(shí)，應(yīng)當(dāng)把眼光放到鑒別被考核人員的現(xiàn)實(shí)能力水平上。,一是要建立起完善的績效考核體系，明確績效考核的標(biāo)準(zhǔn)，盡量做到考核指標(biāo)準(zhǔn)確、周全，能夠客觀地考核和反映出組織每個(gè)成員的能力水平；二是要在績效考核的過程中，做到公開和公正，接受各方的監(jiān)督。更重要的是，在考核過程中，要嚴(yán)格按照考核的程序和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，盡力避免考核和評價(jià)的主觀性，避免憑個(gè)人主觀印象、感情遠(yuǎn)近和好惡進(jìn)行考核； 三是要及時(shí)公布考核的結(jié)果，并將結(jié)果作為懲罰和獎(jiǎng)勵(lì)的主要依據(jù)。,一是要使能力與薪資進(jìn)行配置，使“能者有其資”。 二是要使能力與福利待遇進(jìn)行配置，使“能者有其享”。 三是要使能力與獎(jiǎng)勵(lì)進(jìn)行配置，使“能者有其得”。,第一，要提高對人力資源培訓(xùn)重要性的認(rèn)識，要加大對員工教育培訓(xùn)的投資力度，提高教育培訓(xùn)的經(jīng)費(fèi)支出比例；第二，要根據(jù)組織發(fā)展的需要和崗位的要求，并結(jié)合各崗位人員現(xiàn)有的綜合素質(zhì)水平，制定有針對性的培訓(xùn)計(jì)劃，從而有選擇的、有重點(diǎn)的對相應(yīng)的人員的知識、技能、能力和態(tài)度進(jìn)行必要的培訓(xùn)。第三，在開展培訓(xùn)活動(dòng)時(shí)，要注重以最佳的培訓(xùn)方法培養(yǎng)人才。,3.提升執(zhí)行力:能本管理的目標(biāo)追求 (1)執(zhí)行力的內(nèi)涵及其特征 內(nèi)涵 是指執(zhí)行主體在準(zhǔn)確理解執(zhí)行目標(biāo)及方向的基礎(chǔ)上，能夠精心設(shè)計(jì)執(zhí)行的方案和計(jì)劃，并通過對各種組織資源包括人財(cái)物、信息、法例、制度等的使用、調(diào)度和控制，有效地執(zhí)行各項(xiàng)公共事務(wù)以達(dá)致既定目標(biāo)的內(nèi)在能力和力量。 特征 執(zhí)行力是一種關(guān)于”執(zhí)行”的“能力”。 它是指執(zhí)行主體運(yùn)用各種執(zhí)行方法、策略、手段、技術(shù)去完成執(zhí)行任務(wù)方面的能力，包括領(lǐng)悟能力、計(jì)劃能力、指揮能力、控制能力、協(xié)調(diào)能力、判斷能力、創(chuàng)新能力，等等。 執(zhí)行力是一種“合力”。 它是執(zhí)行主體所具備的各種能力如“理解力”、“實(shí)施力”、“激勵(lì)力”、“實(shí)施力”、“計(jì)劃力”、“決斷力”、“協(xié)調(diào)力”的綜合體，以及執(zhí)行力的影響因素（包括執(zhí)行人員、執(zhí)行環(huán)境、執(zhí)行流程、執(zhí)行資源等）綜合發(fā)生效應(yīng)時(shí)所產(chǎn)生的力量。 執(zhí)行力是一種“成效力”或者“效應(yīng)力”。 它是指執(zhí)行主體本身所存在的能夠促使事物產(chǎn)生良性效應(yīng)的力量，或者指執(zhí)行主體通過有效執(zhí)行后已經(jīng)在事物身上發(fā)生的富有成效的正面效果。,公共管理的客體,公共管理學(xué)概論,第一講 主講人:韓艷麗,公共管理學(xué)概論,第十一講,主講教師:韓艷麗,學(xué)時(shí): 48,（2） 執(zhí)行力提升在當(dāng)前公共管理中的必要性 公共問題的增多和復(fù)雜化 公共需求的多樣化和高級化發(fā)展 （3） 能本管理與執(zhí)行力提升的相關(guān)性 執(zhí)行主體因素對于執(zhí)行力的影響 執(zhí)行力的影響因素分析 結(jié)論:執(zhí)行主體是最具能動(dòng)性的影響因素 執(zhí)行主體的能力與執(zhí)行力的相關(guān)性 執(zhí)行主體的能力是其執(zhí)行力的重要要素和前提條件。執(zhí)行主體只有在具備一定的能力的基礎(chǔ)上通過對相關(guān)資源及工具的綜合運(yùn)用，科學(xué)地安排執(zhí)行活動(dòng)，較好地處理執(zhí)行過程中的各種問題，才有可能達(dá)到較好的執(zhí)政效果，有效實(shí)現(xiàn)執(zhí)行力 。 總結(jié)：執(zhí)行主體的能力建設(shè)對于執(zhí)行力的提升是異常重要的。 通過能本管理不斷加強(qiáng)能力建設(shè)，以實(shí)現(xiàn)組織及其成員能力的提高，這對于執(zhí)行力提升的價(jià)值是不言而喻的。也是因?yàn)槿绱?，?zhí)行力的提升也就成為了能本管理的主要目標(biāo)追求。,公共管理的客體,附: 執(zhí)行力的影響因素,公共管理的客體,公共管理學(xué)概論,第一講 主講人:韓艷麗,公共管理學(xué)概論,第十二講,主講教師:韓艷麗,學(xué)時(shí): 48,第四章 公共管理中的公共權(quán)力,一、公共權(quán)力合理運(yùn)用：公共管理水平高低的重要尺度 1公共權(quán)力的基本內(nèi)涵 (1) 什么是權(quán)力？ 從詞源上考察，英語中權(quán)力（power）一詞來自拉丁語potere，意指能夠做某事或具有做某事的能力。 在漢語中，“權(quán)”是衡量、揣度、平衡的意思 不同學(xué)者對于“權(quán)力”的不同界定 權(quán)威辭書的相關(guān)解釋 本書的定義：權(quán)力是一種力量，是一種可以使其擁有者按照自己的意志行事，亦可以使 其他人按照他的意志行事的力量。 （2）權(quán)力的特征 社會(huì)性 目的性,“謹(jǐn)權(quán)量，審法度，修廢官，四方之政行焉” 論語 “權(quán)，然后知輕重” 孟子,布萊克維爾政治學(xué)百科全書認(rèn)為，權(quán)力基本上是指一個(gè)行為者或機(jī)構(gòu)影響其他行為者或機(jī)構(gòu)的態(tài)度和行為的能力。 中國大百科全書指出，權(quán)力一般被認(rèn)為是 根據(jù)自己的目的去影響他人行為的能力。,馬克斯韋伯認(rèn)為，權(quán)力就是一個(gè)或若干人在社會(huì)生活中即使遇到參與活動(dòng)的其他人的反對，仍然有機(jī)會(huì)實(shí)現(xiàn)他們自己的意愿。 彼德布勞認(rèn)為，權(quán)力是指一個(gè)人（或一群人）按照他所愿意的方式去改變其他人或群體的行為以防止他自己的行為按照一種他不愿意的方式被改變的能力。 達(dá)爾認(rèn)為，影響力或權(quán)力是A影響B(tài)在某些方面改變自己的行為或傾向的能力。 我國學(xué)者李景鵬先生認(rèn)為，權(quán)力就是根據(jù)自己的目的去影響他人行為的能力，這就是說，權(quán)力是一種力量，依靠這種力量可以造成多種特定的局面或結(jié)果，即是使他人的行為符合自己的目的性。,不同學(xué)者對于權(quán)力的不同理解,公共管理中的公共權(quán)力,2.社會(huì)秩序的追求：公共權(quán)力的形成原理 (1)基于人的本性角度的思考：人是自利的 (2)基于人的社會(huì)(群體)生活的思考：人的社會(huì)生活中存在諸多矛盾和沖突 公共權(quán)力的概念：公共權(quán)力是基于某一社會(huì)共同體成員的同意或認(rèn)可，并為 管理其中的公共事務(wù)，維護(hù)社會(huì)秩序而形成的一種支配、 影響和調(diào)控該共同體各種關(guān)系的特殊權(quán)威力量。 公共權(quán)力包括三個(gè)方面的含義： 公共權(quán)力的主體應(yīng)屬于全體社會(huì)共同體成員，而非單獨(dú)的某個(gè)人或某些人； 公共權(quán)力的客體指向是社會(huì)公共事務(wù)； 公共權(quán)力是服務(wù)于社會(huì)公共利益的。,公共管理中的公共權(quán)力,公共管理學(xué)概論,第一講 主講人:韓艷麗,公共管理學(xué)概論,第十三講,主講教師:韓艷麗,學(xué)時(shí): 48,3.公共權(quán)力是公共管理的基礎(chǔ) 4.公共權(quán)力的社會(huì)本質(zhì) 二、公共責(zé)任：公共權(quán)力運(yùn)行的基本要求 公共權(quán)力運(yùn)行必須要伴隨相應(yīng)公共責(zé)任的認(rèn)定 公共責(zé)任的表現(xiàn): 1.客觀責(zé)任 崗位責(zé)任、法律責(zé)任、政治責(zé)任 2.主觀責(zé)任 3.消極責(zé)任,公共管理中的公共權(quán)力,三、公共權(quán)力異化的治理 1公共權(quán)力的內(nèi)在矛盾:公共權(quán)力異化的根本原因 具體表現(xiàn): (1)公共性與階級性 (2)公共性與私人性 2公共權(quán)力制約的基本方式 (1)以權(quán)力制約權(quán)力 (2)以道德制約權(quán)力 (3)以社會(huì)制約權(quán)力,公共管理中的公共權(quán)力,3.制度與德性的融合是公共權(quán)力異化治理的基本模式 (1) 制度與德性在公共權(quán)力異化治理中的作用解析 制度取向的公共權(quán)力制約方式的優(yōu)勢： 明確性 制度（法律）明確規(guī)定了公共權(quán)力的運(yùn)行范圍、行使方式、各權(quán)力主體的相互關(guān)系等，為公共權(quán)力異化的治理提供了依據(jù)。 強(qiáng)制性 任何法律、制度等都具有明顯的剛性特征，均以某種形式的強(qiáng)制力來保證其實(shí)施。如果違反了法律、制度的規(guī)定，就會(huì)受到相應(yīng)的懲罰。這種懲罰及懲罰的威脅有效的扼止了公共權(quán)力的異化。 制度取向的公共權(quán)力制約方式的局限： 制度再完備也不可能規(guī)定到公共權(quán)力運(yùn)行的所有方面，制度再詳細(xì)也總會(huì)留有一定的自由裁量的空間，制度再有預(yù)見性也難以預(yù)知所有未來的發(fā)展變化，也就是說必然會(huì)存在著大量的“制度之外”與“制度空白”，而正是在這些領(lǐng)域制度無法有效的發(fā)揮作用； 制度約束具有一定的滯后性。雖然法律、制度等具有著重要的預(yù)警與威懾作用，但更多的是以事后懲戒的方式來保障公共權(quán)力的良好運(yùn)行。 制度約束及相應(yīng)的懲罰是一種消極的制約權(quán)力的方式，它雖然能最大限度的禁止人們?nèi)プ鰤氖?，但卻不能保證人們積極努力的去做好事。,公共管理中的公共權(quán)力,德性取向的公共權(quán)力制約方式的優(yōu)勢： 德性取向的權(quán)力制約方式具有明顯的前瞻性。提高行政人員的道德水平對公共權(quán)力的異化具有預(yù)防作用，我們很難想像一個(gè)具有高尚道德品質(zhì)的人會(huì)以權(quán)謀私、貪贓枉法； 提高行政人員的道德水平將有助于約束人的私人性。公共權(quán)力內(nèi)蘊(yùn)著公共性與私人性的矛盾，而通過道德修養(yǎng)的方式，提高官員們的道德水平，使其自覺地約束自己的私人性，而發(fā)揚(yáng)公共性的一面，這是公共權(quán)力規(guī)范運(yùn)行的內(nèi)在保障； 德性取向的權(quán)力制約方式是治理公共權(quán)力異化最根本的途徑。無論法律、制度如何完善，只有人們具備了自覺自愿地服從法律、制度的信念與道德品質(zhì)，才能從根本上保障公共權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)從法律、制度懲罰威脅下的“不敢為”，到積極主動(dòng)的“不能為”的轉(zhuǎn)變。,公共管理中的公共權(quán)力,（2）制度與德性在公共權(quán)力治理中的統(tǒng)一與融合 制度與德性在公共權(quán)力異化治理過程中并不是截然對立，而是相輔相成，互 相促進(jìn)的統(tǒng)一與融合關(guān)系。 行政人員的德性是制度效用的基礎(chǔ) 合理的制度是促進(jìn)行政人員德性的有力方法,公共管理中的公共權(quán)力,亞里士多德在他的著作政治學(xué)中最先提出國家政體的職能應(yīng)分為議事職能、行政職能和審判職能。 孟德斯鳩從為法國資產(chǎn)階級革命提供政治綱領(lǐng)和政權(quán)結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)方案的目的出發(fā)，將國家權(quán)力分為立法、行政和司法三個(gè)方面，分屬于不同的部門并相互制約。因?yàn)椤皬氖挛锏男再|(zhì)來說，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力”,唯其如此政治自由才能夠存在。 麥迪遜指出，“立法、行政和司法權(quán)置于同一人手中，不論是一個(gè)人、少數(shù)人或許多人，均可公正地?cái)喽ㄊ桥罢薄?漢密爾頓則更為簡潔地指出，“把所有權(quán)力賦予多數(shù)人，他們就將壓迫少數(shù)人。把所有權(quán)力賦予少數(shù)人，他們將壓迫多數(shù)人”,公共管理中的公共權(quán)力,柏拉圖在闡述理想國家的基本原理時(shí)指出，國家的善是由三種基本的美德構(gòu)成的，即生產(chǎn)者的節(jié)制、護(hù)衛(wèi)者的勇敢及統(tǒng)治者的智慧，而只有當(dāng)三者和諧有序的時(shí)候,也就構(gòu)成了城邦的德性正義。 亞里士多德也認(rèn)為城邦的統(tǒng)治者必須具備至善的品德，“以統(tǒng)治者來說，其品德就相同于善人的品德，好公民和善人的品德雖不是所有的公民全然相同,在（作為統(tǒng)治者）這一部分特殊的公民，就的確相同?！?孔子說：“為政以德,譬如北辰,居其所而眾星拱之?！?東漢時(shí)期的哲學(xué)家王充也說：“治國之道,當(dāng)任德也?！?公共管理中的公共權(quán)力,孟德斯鳩曾強(qiáng)調(diào)一個(gè)存在有貴族階層的社會(huì)對于維護(hù)自由的重要性。 伯克則堅(jiān)持認(rèn)為，自由的問題是與一種權(quán)威三角即個(gè)人，國家以及介于這兩種實(shí)體之間的各種群體分不開的。如果沒有這種所謂的個(gè)人與國家之間的中間結(jié)構(gòu)，個(gè)人的自由是無法保障的。因而伯克極力主張國家的權(quán)力和能力應(yīng)該受到限制，尤其受到法律的限制和市民社會(huì)中各種自愿結(jié)社的限制。 托克維爾認(rèn)為民主體制與多元的社會(huì)具有某種親和性。在他看來，促成美國自由民主的重大因素在于美國是一個(gè)由各種獨(dú)立的、自主的社團(tuán)組成的多元的社會(huì)，有著特殊的民情和自治傳統(tǒng)，它們對權(quán)力構(gòu)成了一種有力的社會(huì)制衡。 達(dá)爾認(rèn)為，一個(gè)由民選的民主政府和多重利益集團(tuán)（以中介性社會(huì)團(tuán)體為主體）構(gòu)成的基本結(jié)構(gòu)，是民主制度的特征，并把這種政治體制稱為“多元民主政體”。在他看來，“獨(dú)立的社會(huì)組織在一個(gè)民主制中是非常值得需要的東西，至少在大型的民主制中是如此。每當(dāng)民主的過程在象民族國家那樣大規(guī)模的水平上運(yùn)用時(shí)，自治的組織一定會(huì)產(chǎn)生。但是這些組織更多地是民族國家政府民主化的直接結(jié)果。它們對民主過程本身的運(yùn)轉(zhuǎn)、對減緩政府的高壓政治、對政治自由以及對人類福利也是必要的?！?公共管理中的公共權(quán)力,公共管理學(xué)概論,第十四講,主講教師：閆宏偉 學(xué)時(shí)：48,第五章 公共物品的供給,一、公共物品的供給：公共管理的邏輯起點(diǎn) 二、公共物品的政府供給 三、公共物品的市場供給 四、公共物品的非政府組織供給,一、公共物品的供給：公共管理的邏輯起點(diǎn),（一）公共物品的含義與特征 1、私人物品 所謂私人物品是指能夠在消費(fèi)者之間進(jìn)行分割并具有消費(fèi)的完全排他性和完全競爭性的物品或服務(wù)。 私人物品的特性： 第一，可分割性。所謂可分割性是指私人物品一般都有一定的計(jì)量單位，私人物品的總消費(fèi)量等于全部消費(fèi)者對私人物品消費(fèi)的總和。,第二，競爭性。所謂競爭性是指某個(gè)消費(fèi)者消費(fèi)了某一私人物品，就排除了其他消費(fèi)者消費(fèi)該物品的可能，或至少是影響其他消費(fèi)者消費(fèi)該物品的數(shù)量和質(zhì)量。 第三，排他性。所謂排他性是指對私人物品來講，可以將拒絕付款的人排除在消費(fèi)范圍之外。,2、公共物品 1954年，薩繆爾森在公共支出的純理論一文中，對公共物品和私人物品進(jìn)行了細(xì)致的區(qū)分，并給出公共物品的經(jīng)典定義，他把公共物品界定為這樣一種產(chǎn)品：每個(gè)人對這種產(chǎn)品的消費(fèi)都不會(huì)導(dǎo)致其他人對該產(chǎn)品消費(fèi)的減少。,根據(jù)這一概念，公共物品與私人物品相比具有以下特性： 第一，不可分割性。所謂不可分割性是指公共物品通常是作為一個(gè)整體向社會(huì)提供的，具有共同受益和聯(lián)合消費(fèi)的特點(diǎn)，它通常沒有一定的計(jì)量單位。 第二，非競爭性。所謂非競爭性是指一個(gè)消費(fèi)者消費(fèi)公共物品并不影響其他消費(fèi)者消費(fèi)的數(shù)量和質(zhì)量。 第三，非排他性。所謂非排他性是指任何消費(fèi)者都可以不付任何代價(jià)消費(fèi)該物品，對公共物品的提供者而言，其無法將拒絕付款者排除在消費(fèi)范圍之外，或者雖然可以排他，但由于排他成本過高以至在經(jīng)濟(jì)上不可行。,3、準(zhǔn)公共物品,同時(shí)具有不可分割性、非競爭性和非排他性三個(gè)特征的物品，我們稱之為純公共物品。 準(zhǔn)公共物品既帶有公共物品的特性又帶有私人物品的特性，但并不具有它們特性的全部，而是居于兩者之間。我們將這種介于純公共物品和純私人物品之間的物品稱為準(zhǔn)公共物品或混合物品。 具有非排他性但具有競爭性的準(zhǔn)公共物品被稱為公共資源性物品，具有非競爭性但具有排他性的準(zhǔn)公共物品被稱為俱樂部產(chǎn)品,用排他性、競爭性這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來衡量，所有物品可以分為以下四種類型：,（二）公共物品的類型,根據(jù)公共物品的性質(zhì)分類，把公共物品劃分為純公共物品和準(zhǔn)公共物品。 根據(jù)公共物品的表現(xiàn)形式，將公共物品劃分為有形的公共物品（物質(zhì)公共物品）和無形的公共物品（精神公共物品）。 根據(jù)公共物品存在的空間界域，將公共物品分為全國性公共物品和地方性公共物品。 根據(jù)公共物品供給者的數(shù)量，將公共物品分為壟斷性公共物品和非壟斷性公共物品。,（三）公共物品有以下幾種供給方式,一是政府供給 二是市場供給 三是非政府公共組織供給,二、公共物品的政府供給,（一）公共物品供給的“市場失靈” 1、公共物品供給的“市場失靈”主要表現(xiàn)在以下三方面： 第一，公共物品缺乏提供或供給不足。由于公共物品的非 排他性特征，使得那些沒有付出成本的人也可以從中獲益，因此，每個(gè)人都想搭別人的便車，而不想被別人搭便車，這就在一定程度上導(dǎo)致公共物品供給不足。 第二，公共物品的利用不足。若采用市場供給的辦法，將不付費(fèi)者排除在外，就會(huì)導(dǎo)致大量公共物品閑置，造成公共物品的利用不足。 第三，某些種類多的公共物品不適合由市場力量提供。諸如國防、法律等,2、政府提供公共物品的范圍 （1）公共性程度高的公共物品 （2）不宜或不應(yīng)由非政府力量提供的公共 物品 （3）非政府力量不愿意或無力提供且外部 性大的公共物品 （4）非政府力量沒有能力提供和雖有能力 提供但非競爭性程度高的公共物品,公共管理學(xué)概論,第十五講 主講教師：閆宏偉 學(xué)時(shí)：48,3、政府提供公共物品的方式 政府提供公共物品的方式可以分為直接提供和間接提供兩種。 政府直接提供公共物品是指公共物品由政府通過安排預(yù)算支出進(jìn)行壟斷性生產(chǎn)或建立營利性的機(jī)構(gòu)進(jìn)行生產(chǎn)，并提供給消費(fèi)者使用。 政府間接提供公共物品是指政府利用預(yù)算安排和政策安排形成經(jīng)濟(jì)刺激，引導(dǎo)私人企業(yè)參與公共物品的提供。其實(shí)質(zhì)是在公共物品的生產(chǎn)和供給過程中，引進(jìn)市場和私人的力量。,政府提供公共物品采取何種方式，應(yīng)考慮以下幾種因素： （1）公共物品的公共性程度。純公共物品一般應(yīng)該由政府直接提供（如憲法、法律、政策等）；消費(fèi)具有完全排他性或很高排他性，也宜由政府直接提供。 （2）外部性的大小。公共物品的外部性越大，越宜由政府提供。 （3）提供成本和效率。對于那些既可以由政府直接提供，也可以采取間接提供的公共物品，應(yīng)該考慮兩種提供方式的成本或效率。,公共管理學(xué)概論,第十六講 主講教師：閆宏偉 學(xué)時(shí)：48,三、公共物品的市場供給,1、公共物品供給的“政府失靈” 所謂“政府失靈”，是指個(gè)人對公共物品需求在現(xiàn)代代議制民主政治中得不到很好的滿足，政府活動(dòng)并不總像應(yīng)該的那樣或理論上所說的那樣“有效”，政府供給公共物品時(shí)趨向于浪費(fèi)和濫用資源，致使公共支出規(guī)模過大或者效率降低。具體表現(xiàn)在：,由于政府提供公共物品存在壟斷權(quán)，即沒有競爭對手提供相同的服務(wù)，而公共物品又是一種數(shù)量和質(zhì)量都難以直接界定的物品，因此公眾很難對政府產(chǎn)出進(jìn)行監(jiān)督。政府可以利用自己的壟斷地位獲取額外利潤，從而導(dǎo)致政府部門總是有一種預(yù)算擴(kuò)張的趨勢，預(yù)算規(guī)模擴(kuò)大帶來的直接后果就是行政部門膨脹，行政部門的膨脹和低效是公共物品供給短缺甚至無效率的直接原因； 政府提供的任何物品的數(shù)量和質(zhì)量都是由政治決策過程決定的，對于公共物品的供給也不例外。政府提供公共物品時(shí)往往傾向于滿足大多數(shù)處于中間狀態(tài)的受眾的偏好，而由于公眾對公共物品的需求存在差異，這就導(dǎo)致另一部分人對公共物品的超量需求和特殊需求得不到滿足。,2、公共物品供給的市場化 公共物品的市場化供給是指根據(jù)市場機(jī)制，按照自由交換原則來供給公共物品。在奉行自由主義的政府看來，市場機(jī)制是作為主導(dǎo)社會(huì)行動(dòng)的主要手段，其中也包括公共物品的供給，尤其是一些準(zhǔn)公共物品。 公共物品的市場化供給意味著把競爭引入公共物品的供給中去，包括如下內(nèi)涵： 公共物品供給中“決策”和“執(zhí)行”的相對分離。即政府的職責(zé)是制定政策，但政策執(zhí)行的職責(zé)可以由公共部門、私營部門、非營利部門共同承擔(dān)，政府供給不一定必須采取政府直接生產(chǎn)的方式；,公共物品的供給者多元并存，競爭發(fā)展。并不是說私營部門承擔(dān)公共物品供給就一定有效率，而是強(qiáng)調(diào)公共物品供給者必須競爭共存，公共物品供給市場化的目的就是打破壟斷，以競爭來提高公共物品供給的績效； 消費(fèi)者具有在多元的公共物品供給者中進(jìn)行選擇的權(quán)利以及用以選擇的資源。社會(huì)公眾擁有選擇權(quán)，才能滿足消費(fèi)者日益多樣化的偏好，激發(fā)供給者的競爭，從而促進(jìn)其對公眾負(fù)責(zé)并誘致服務(wù)革新。,公共物品市場化供給的可能性 排他性技術(shù)的提高使得非排他性不再是公共物品市場化供給的障礙。 現(xiàn)代社會(huì)分工協(xié)作體系的發(fā)展促進(jìn)了公共物品生產(chǎn)體系和提供體系的分離，政府可以將公共物品交由不同部門來生產(chǎn)，為公共物品市場化提供了可能性。 公共物品市場供給的必要還來自于現(xiàn)實(shí)中