政治其它相關(guān)論文-中國市制的變遷及展望.doc

政治其它相關(guān)論文-中國市制的變遷及展望一、建國以來市制民菜歷程及得失1市是城市型行政單位，是人口密集的聚居“點(diǎn)”上的行政建制，其居民主體是從事第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的市民(即非農(nóng)業(yè)人口)，這是世界通例。在民國時(shí)期，中國在這一點(diǎn)上與世界各國并無不同。1949年以后，最初實(shí)行的市制基本上延續(xù)了民國的體制；后來，隨著城市郊區(qū)的擴(kuò)大，市領(lǐng)導(dǎo)縣，地市合并，整縣改市，建制市逐漸演變成為一種廣域型行政建制；最后，人口密集的聚居“點(diǎn)”上的行政建制反而不叫市而改成了其他的建制名。中國共產(chǎn)黨在取得全國政權(quán)之前，曾在其管轄的根據(jù)地規(guī)劃和設(shè)置過建制市。中華人民共和國成立以后，在原有的院轄市(直轄市)和縣轄市基礎(chǔ)上，進(jìn)一步確認(rèn)了專員公署對于轄區(qū)內(nèi)的省轄市擁有管轄權(quán)的現(xiàn)實(shí)，同時(shí)又將直轄市交給大行政區(qū)管轄，從而形成了大區(qū)轄市、省轄市、專署轄市三種市建制。50年代以后，當(dāng)臺(tái)灣當(dāng)局把設(shè)市的重點(diǎn)放在縣轄市時(shí)，大陸則把注意力放在發(fā)展專署轄市(即縣級市)以上的各種市建制。但是，在市域主要包括城市建成區(qū)及其周邊地帶，縣域?yàn)閭鹘y(tǒng)農(nóng)村地區(qū)，市縣分置，城鄉(xiāng)分治這個(gè)基本點(diǎn)上，則尚未發(fā)生大的變化。農(nóng)村實(shí)行統(tǒng)購統(tǒng)銷和合作化后，城鄉(xiāng)之間的市場和商品流通渠道被人為堵塞，政府愈來愈依靠行政力量來保障城市蔬菜副食的供應(yīng)，隨之而來的便是城市郊區(qū)的不斷擴(kuò)大。1948年8月，北京市區(qū)周邊設(shè)有郊一至郊八8個(gè)郊區(qū)，郊區(qū)人口48萬人，全市城郊總面積654平方公里。而到1958年，北京市共增加郊區(qū)面積約8200平方公里，增加郊區(qū)人口約200萬1。其他一些城市也有類似的郊區(qū)擴(kuò)展過程。這種趨勢在“大躍進(jìn)”失敗后受到遏止。1949年以后，最早實(shí)行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制的有省轄市無錫(領(lǐng)導(dǎo)無錫縣)和蘭州(領(lǐng)導(dǎo)皋蘭縣)等。1950年，大區(qū)轄市旅大也實(shí)行了市管縣，轄金縣、長山2縣。此后的兩年中，陸續(xù)實(shí)行這一體制的還有大區(qū)轄市重慶、天津，省轄市貴陽、本溪等。1982年，中共中央以51號文件發(fā)出了改革地區(qū)體制、實(shí)行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制的通知，年末首先在江蘇省試點(diǎn)，1983年開始在全國試行。1983年2月15日，中共中央、國務(wù)院又發(fā)出關(guān)于地市州黨政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革若干問題的通知，要求“積極試行地、市合并”，目的是想要精簡機(jī)構(gòu)。地市合并后來演變成了地區(qū)改市。在本來并不存在地區(qū)與地級市同城的地方，將一個(gè)縣級市乃至城關(guān)鎮(zhèn)升級為地級市，然后實(shí)行地市合并，這就起不到精簡機(jī)構(gòu)的作用了，反而會(huì)導(dǎo)致機(jī)構(gòu)的進(jìn)一步膨脹。從1982年底至1998年底，全國的地區(qū)數(shù)從170個(gè)減少到66個(gè)，地級市數(shù)從109個(gè)增加到227個(gè)。地市合并給中國的行政區(qū)劃體系帶來兩大變化：第一，地區(qū)搖身一變成為地級市，就從省政府派出機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)化為一級政府，隨著地級市在地級行政建制中占據(jù)絕大多數(shù)，中國縣級以上的地方政府便由二級制變成了三級制，地市合并起到了繞開憲法規(guī)定，增設(shè)一級政府的作用。第二，地市合并使絕大多數(shù)地級市成為領(lǐng)導(dǎo)縣的市，使地級市建制由50年代基本上是一種城市型行政建制演變?yōu)?0年代的廣域型行政建制。1979年，最早以撤縣設(shè)市的模式建立了珠海、深圳、樂山3市。到1983年，撤縣設(shè)市形成了一個(gè)高潮，當(dāng)年有39個(gè)縣改成了市。1986年2月3日，民政部向國務(wù)院上報(bào)了關(guān)于調(diào)整設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)和市領(lǐng)導(dǎo)縣條件的報(bào)告，國務(wù)院于4月19日以國發(fā)(1986)46號文件批轉(zhuǎn)各地試行。民政部報(bào)告認(rèn)為，目前的城鄉(xiāng)狀況發(fā)生了很大的變化，為了適應(yīng)這種新情況，不僅應(yīng)該把達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的鎮(zhèn)改為市(即所謂“切塊設(shè)市”)，而且還應(yīng)該把符合條件的縣撤縣設(shè)市(也稱為“整縣改市”)。1993年以后，每年都新設(shè)立幾十個(gè)縣級市，但已經(jīng)沒有一個(gè)是切塊設(shè)市的了。整縣改市模式對切塊設(shè)市模式的基本替代表明，縣級市與地級市一樣，也已經(jīng)從城市型行政建制轉(zhuǎn)變成一種廣域型行政建制。令人啼笑皆非的是，人口密集的城市建成區(qū)，隨著市制的濫用，反而不能被稱為市，甚至還要從原來的市改為其他的建制通名。由于實(shí)行整縣改市，一些原來的縣級市降格為城關(guān)鎮(zhèn)乃至普通的鎮(zhèn)。在湖南省，整縣改市后的原縣政府駐地鎮(zhèn)一般被撤銷，改設(shè)若干個(gè)辦事處，結(jié)果既不能達(dá)到“精簡高效”的目的，還嚴(yán)重影響到城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)和管理，有關(guān)縣級市為了加強(qiáng)對城區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)，先后成立了城工委之類的機(jī)構(gòu)，但畢竟不是一級政府，給社會(huì)治安、城市建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、計(jì)劃生育、市場管理等帶來許多人為造成的困難2。在長江三角洲和珠江三角洲地區(qū)，一些非城關(guān)鎮(zhèn)的聚居人口已經(jīng)超過了10萬，但整縣改市決定了在縣域內(nèi)只能設(shè)立一個(gè)市，因此盡管它們的經(jīng)濟(jì)實(shí)力可以與內(nèi)地的某些地級市相抗衡，仍只能屈居為鎮(zhèn)的建制。由于實(shí)行地市合并，一些原來的地級市和縣級市的轄域變成了區(qū)的建制，出現(xiàn)了大量單區(qū)市。在這些地方，市民一詞應(yīng)當(dāng)代之以“區(qū)民”，因?yàn)椤笆小崩锏木用翊蟛糠质寝r(nóng)民，“區(qū)”里的居民才是通常意義上的市民。這樣一種近似于指鹿為馬的現(xiàn)象，是中國特色的現(xiàn)代化道路不可避免的甚至是合乎規(guī)律的，還是中國的法制建設(shè)和行政發(fā)展不適應(yīng)現(xiàn)代化、城市化需要的產(chǎn)物?答案不言而喻。2在世界各國，城鄉(xiāng)分治只涉及行政建制與轄區(qū)劃分以及政府組織與職能的繁簡，而與居民的身份無關(guān)。市民抑或農(nóng)民，只是一種職業(yè)或居住地的標(biāo)識(shí)，并不存在一種行政上的身份管制或遷徙壁壘。在當(dāng)代中國，卻于城鄉(xiāng)分治的行政建制基礎(chǔ)之上逐步形成了城鄉(xiāng)隔離的二元社會(huì)。這種社會(huì)制度的核心是僵化的、強(qiáng)制性分類的居民身份制度(戶籍制度)。不同的身份享受截然不同的社會(huì)待遇，劉純彬指出，中國的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)是由一系列具體制度建起來的，包括：戶籍制度、糧食供應(yīng)制度、副食品與燃料供給制度、教育制度、就業(yè)制度、醫(yī)療制度、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、勞動(dòng)保護(hù)制度、人才制度、兵役制度、婚姻制度、生育制度等，上述十幾種制度性的城鄉(xiāng)差異，將中國農(nóng)民置于二等公民的境地3。個(gè)人沒有選擇職業(yè)和居住地的自由，更沒有選擇居民身份的權(quán)利。市民身份(非農(nóng)業(yè)戶口)和農(nóng)民身份(農(nóng)業(yè)戶口)是前定的，只有政府才能改變一個(gè)人的身份，從而決定他一生的命運(yùn)。我們知道，西方有一句名言：“城市空氣使人自由。”市制從其誕生之日起便向受身份制度束縛的農(nóng)奴敞開大門，代表了一種新的、開放和自由的社會(huì)制度。城鄉(xiāng)隔離二元結(jié)構(gòu)下的戶籍制度，已完全背離了市制的根本宗旨。它不可避免地成為城市化進(jìn)程的制度障礙，并帶來極其嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)后果。改革開放以來，行政建制上的城鄉(xiāng)分治變成了城鄉(xiāng)合治，但是城鄉(xiāng)隔離二元社會(huì)的基本格局并沒有打破，盡管在政策的掌握尺度上略有放寬?，F(xiàn)行市制并沒有真正打破城鄉(xiāng)壁壘，為城市化開放綠燈，從而仍然是中國政治與行政改革必須面對的一大課題?，F(xiàn)行戶籍制度的前身是從王安石到蔣介石一脈相承的保甲制度。戶口登記制度以戶為單位，不同于以個(gè)人為單位的公民身份證制度。這種制度有利于家長對家庭成員的控制，而不利于個(gè)別家庭成員的遷徙和城市化。但在1949年以前和50年代初期，它還沒有成為政府控制城市人口的工具。1951年7月16日，經(jīng)政務(wù)院批準(zhǔn)公安部頒布實(shí)施了城市戶口管理暫行條例，規(guī)定在城市中一律實(shí)行戶口登記，其第一條指明制定該條例的目的是“保障人民居住、遷徙自由”；11月舉行的第一次全國公安治安工作會(huì)議指出，“戶口工作的任務(wù)是保證人民居住遷徙之自由”。1953年4月，政務(wù)院發(fā)布了為準(zhǔn)備普選進(jìn)行全國人口調(diào)查登記的指示，并制定了全國人口調(diào)查登記辦法。通過這次人口普查在農(nóng)村建立了簡易的戶口登記制度。在這一時(shí)期，還沒有通過戶籍制度對人口遷徙加以限制。戶籍制度的普遍建立能為政府對基本必需品的統(tǒng)購統(tǒng)銷提供最可靠的控制手段，反過來，糧食等基本必需品的統(tǒng)購統(tǒng)銷又為限制人口自由遷徙提供了最強(qiáng)有力的控制工具。1957年12月18日，中共中央、國務(wù)院聯(lián)合發(fā)出關(guān)于制止農(nóng)村人口盲目外流的指示，要求通過嚴(yán)格的戶口管理，做好制止農(nóng)村人口盲目外流的工作。1958年1月9日，毛澤東以主席令頒布了全國人大常委會(huì)通過的中華人民共和國戶口登記條例。根據(jù)該條例，戶籍管理以戶為基本單位。只有當(dāng)人與住址相結(jié)合，在戶口登記機(jī)關(guān)履行登記后，法律意義上的戶才成立。戶分為家庭戶和集體戶。公民在經(jīng)常居住的地方登記為常住戶口，一個(gè)公民在同一時(shí)間只能登記一個(gè)常住戶口。公民在常住地方、縣范圍以外的地方暫住3日以上的須申報(bào)暫住登記。嬰兒在出生后1個(gè)月以內(nèi)須申報(bào)出生登記，并隨母落戶。公民遷出本戶口管轄區(qū)，必須在遷出前申報(bào)遷出登記，領(lǐng)取遷移證，注銷戶口。不按條例規(guī)定申報(bào)戶口或假報(bào)戶口者須負(fù)法律責(zé)任。1977年11月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了公安部關(guān)于戶口遷移的規(guī)定，確定了戶口遷移的主要原則：“從農(nóng)村遷往市、鎮(zhèn)(含礦區(qū)、林區(qū)等，下同)，由農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口，從其他市遷往北京、上海、天津三市的，要嚴(yán)加控制。從鎮(zhèn)遷往市，從小市遷往大市，從一般農(nóng)村遷往市郊、鎮(zhèn)郊農(nóng)村或國營農(nóng)場、蔬菜隊(duì)、經(jīng)濟(jì)作物區(qū)的，應(yīng)適當(dāng)控制?！?至此，以城鄉(xiāng)二元為基本框架，由特大城市、大城市、中小城市、鎮(zhèn)(含礦區(qū)、林區(qū)等)、市郊鎮(zhèn)農(nóng)村或國營農(nóng)場、蔬菜隊(duì)、經(jīng)濟(jì)作物區(qū)、一般農(nóng)村梯次構(gòu)成的等級制社會(huì)結(jié)構(gòu)便完全成型了。在1975年、1978年和1982年制定的三部憲法中就干脆取消了“公民有居住和遷徙的自由”的規(guī)定。1955年5月召開的全國勞動(dòng)局長會(huì)議決定，建立國民經(jīng)濟(jì)各部門勞動(dòng)力統(tǒng)一招收和調(diào)配制度。繼50年代初把從前政權(quán)接管人員“包下來”之后，1956年國家又把公私合營企業(yè)職工(包括轉(zhuǎn)變?yōu)槁殕T的前資本家)“包下來”。這時(shí)，高等院校和中等專業(yè)學(xué)校、技工學(xué)校的畢業(yè)生已經(jīng)由國家統(tǒng)一分配工作，復(fù)員轉(zhuǎn)業(yè)軍人也由國家統(tǒng)一安置。于是在1955年至1957年間，基本形成了“統(tǒng)包統(tǒng)配”的勞動(dòng)制度5。由國家“包下來”并通過單位享受“高福利”的城里人(非農(nóng)業(yè)戶口)，便成為農(nóng)民可望而不可即的“城市貴族”。秦暉指出：在當(dāng)代中國，農(nóng)民與非農(nóng)民的界限既不是在種田人與不種田人之間，也不是在大型聚落(“城市”)和小型聚落(“鄉(xiāng)村”)之間，而是在兩個(gè)世襲或準(zhǔn)世襲的身份等級之間；農(nóng)民就是那些非經(jīng)特別批準(zhǔn)便只能世代屬于“農(nóng)業(yè)戶口”者，而非農(nóng)民就是世代擁有“非農(nóng)業(yè)戶口”者?！巴獠繖?quán)勢的支配”使農(nóng)民作為一種凝固性的身份性群體被整合進(jìn)社會(huì)。身份的劃分是非競爭性的，不依賴于個(gè)人的努力或機(jī)會(huì)，而是一種“傳統(tǒng)的安排”。因此，身份制的社會(huì)必然是個(gè)人權(quán)利極不發(fā)達(dá)的社會(huì)6。身份制與城鄉(xiāng)隔離二元社會(huì)的形成，導(dǎo)致城市化的嚴(yán)重滯后。在60和70年代，發(fā)展中國家的城市化突飛猛進(jìn)，中國的城市化卻在原地踏步。60年代初和“文革”期間，城市化人口還曾兩度大幅下降。由此而產(chǎn)生了制度性的城鄉(xiāng)兩地“夫妻分居”社會(huì)問題，影響到幾千萬人的家庭幸福與生活質(zhì)量。如果用工業(yè)凈產(chǎn)值占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重來表示工業(yè)化率，問題就顯得更加嚴(yán)重了。據(jù)國際比較，發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家在工業(yè)化和城市化過程中，一般城市化率(城市人口占總?cè)丝诒戎?均高于工業(yè)化率；低收入國家高2個(gè)百分點(diǎn)，中下等收入國家高21個(gè)百分點(diǎn)，高收入國家如美國1970年高出50個(gè)百分點(diǎn)，而中國1978年的城市化水平竟低于工業(yè)化水平315個(gè)百分點(diǎn)。中國科學(xué)院國情分析研究小組將城市勞動(dòng)生產(chǎn)率與鄉(xiāng)村勞動(dòng)生產(chǎn)率之比定義為“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)比率”，他們發(fā)現(xiàn)，按凈產(chǎn)值計(jì)算該比率從1952年的160提高到1978年的6387。由此而導(dǎo)致的城鄉(xiāng)人均收入之巨大差距是史無前例、舉世無雙的，歐美國家沒有出現(xiàn)過，蘇東國家沒有出現(xiàn)過，日韓臺(tái)灣也沒有出現(xiàn)過。而且，通過對農(nóng)民的“超經(jīng)濟(jì)剝削”而集中到城市中來的財(cái)富，并沒有使“城市貴族”真正過上富裕的生活。國有資產(chǎn)的資金產(chǎn)出率日益下降，重復(fù)建設(shè)、無效投資比比皆是，僅一個(gè)三線建設(shè)，就將上千億元的資金白白投入了無底洞。城鄉(xiāng)隔離二元結(jié)構(gòu)通過阻斷勞動(dòng)力市場的自由流動(dòng)，幾十年來在經(jīng)濟(jì)效益上至少損失了十幾萬億元現(xiàn)價(jià)人民幣，這還不算它對政治民主、社會(huì)公正和人倫道德所造成無法彌補(bǔ)的損害。中共十一屆三中全會(huì)后，對人為遏制城市化危害性的認(rèn)識(shí)日益加深，政府開始逐步放松對人口遷徙的嚴(yán)格控制。首先終止了荒謬的逆向運(yùn)作，結(jié)束了知識(shí)青年上山下鄉(xiāng)運(yùn)動(dòng)，解決了落實(shí)政策人員、返城知青和精簡下放干部、職工在城市落戶的問題?！稗r(nóng)轉(zhuǎn)非”的控制指標(biāo)，由不超過當(dāng)?shù)胤寝r(nóng)業(yè)人口15，調(diào)整為2。從1984年到1988年的五年中，“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人口累計(jì)達(dá)4679萬人。1984年1月1日，中共中央關(guān)于一九八四年農(nóng)村工作的通知指出：越來越多的人離開耕地經(jīng)營，轉(zhuǎn)入小工業(yè)和小集鎮(zhèn)服務(wù)業(yè)，“是一個(gè)必然的歷史性進(jìn)步”，“各省、自治區(qū)、直轄市可選若干集鎮(zhèn)進(jìn)行試點(diǎn)，允許務(wù)工、經(jīng)商、辦服務(wù)業(yè)的農(nóng)民自理口糧到集鎮(zhèn)落戶”。10月，國務(wù)院發(fā)出關(guān)于農(nóng)民進(jìn)集鎮(zhèn)落戶問題的通知，規(guī)定：凡申請到集鎮(zhèn)(指縣以下集鎮(zhèn)，不含城關(guān)鎮(zhèn))務(wù)工、經(jīng)商、辦服務(wù)業(yè)的農(nóng)民和家屬，在城鎮(zhèn)固定住所，有經(jīng)營能力，或在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企事業(yè)單位長期務(wù)工的，公安機(jī)關(guān)應(yīng)準(zhǔn)予落常住戶口，發(fā)給自理口糧口簿，統(tǒng)計(jì)為“非農(nóng)業(yè)人口”；糧油部門要做好加價(jià)糧油的供應(yīng)工作，可發(fā)給加價(jià)糧油供應(yīng)證。至1986年底，在不到三年時(shí)間里，全國辦理自理糧食戶口多達(dá)163萬余戶，計(jì)454萬余人。此外，各地還陸續(xù)自行辦理了集資性“農(nóng)轉(zhuǎn)非”。1992年8月，公安部代擬了關(guān)于實(shí)行當(dāng)?shù)赜行С擎?zhèn)居民戶口制度的通知，征求各方面意見；從10月開始，廣東、浙江、山東、山西、河北等十多個(gè)省先后以省政府名義下通知，并著手試行；對辦理了當(dāng)?shù)赜行С擎?zhèn)居民戶口的居民，按城鎮(zhèn)常住人口進(jìn)行管理，統(tǒng)計(jì)為“非農(nóng)業(yè)人口”，因其證件的印鑒用藍(lán)色，故也稱為“藍(lán)印戶口”。自理口糧戶口納入藍(lán)印戶口的管理范圍8。1998年7月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部關(guān)于解決當(dāng)前戶口管理工作中幾個(gè)突出問題意見的通知提出：(1)今后實(shí)行嬰兒落戶隨父隨母自愿政策，對以往出生并要求在城市隨父落戶的未成年人，可以逐步解