政治其它相關(guān)論文-政府質(zhì)量：鄉(xiāng)村政治發(fā)展的生長點.doc

政治其它相關(guān)論文-政府質(zhì)量：鄉(xiāng)村政治發(fā)展的生長點內(nèi)容提要：鄉(xiāng)村政府質(zhì)量體現(xiàn)著推進鄉(xiāng)村發(fā)展的政府能力，維系著實現(xiàn)鄉(xiāng)村發(fā)展的政治基礎(chǔ)，規(guī)范著推動鄉(xiāng)村發(fā)展的社會秩序。本文從價值范疇和工具范疇的角度對政府質(zhì)量進行界定，以維護政府的合法性為前提，立足于政府汲取資源和優(yōu)化資源的能力、政府制定發(fā)展政策和實現(xiàn)政策創(chuàng)新的能力、政府維持發(fā)展秩序和提供政治調(diào)控的能力三個方面對鄉(xiāng)村改革后政府質(zhì)量展開分析。文章指出既要走出政治全能主義的神話，也要摒棄市場全能的神話。最后作者提出了鄉(xiāng)村政治發(fā)展過程中以提升政府質(zhì)量為生長點的理論思考。關(guān)鍵詞：政府質(zhì)量政治發(fā)展資源汲取政策創(chuàng)新政治調(diào)控中國社會是在與西方社會截然不同的歷史路徑中發(fā)展的，有其獨特的社會歷史文化條件，它不可能完成象西方社會那樣一個由鄉(xiāng)村社會向工業(yè)社會的自然轉(zhuǎn)型。從本質(zhì)上說，中國的現(xiàn)代化進程是外源型的，而非內(nèi)生的。它要求以政治發(fā)展來推動社會發(fā)展。也就是說，政府要在鄉(xiāng)村發(fā)展中扮演主導角色。革命后隨著社會主義改造的完成，在農(nóng)村逐步建立起了高度集中的計劃經(jīng)濟體制。要使計劃體制發(fā)揮其作用，政府必須以一種前所未有的方式滲入和控制社會各個領(lǐng)域，形成國家對社會的超強自主性。“當國家及其政府對社會越俎代庖而影響個人和團體發(fā)展的時候，當國家將社會作為工具而阻礙個人或團體成長的時候，國家行動就會給社會帶來危害?！眹覚?quán)力的增長必然導致基層社會無權(quán)，結(jié)果，政治肥大癥造成了經(jīng)濟萎縮癥，導致了用政治手段解決經(jīng)濟問題的惡性循環(huán)。實踐亦以證明，政府的無限擴張，最終只能是政府質(zhì)量的貧困化，從而政府也就無力推進鄉(xiāng)村社會的發(fā)展。1982年新憲法通過后，全國實行政社分開，揭開了鄉(xiāng)村改革和發(fā)展的序幕。鄉(xiāng)村基層政權(quán)體制的重大變化，是革命后鄉(xiāng)村政治發(fā)展最重要的篇章，為鄉(xiāng)村社會的發(fā)展，從而為實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化提供了政治基礎(chǔ)。這也意味著鄉(xiāng)村政府將承擔起推動鄉(xiāng)村社會發(fā)展的最直接、最具體的力量。告別政治全能主義，提升鄉(xiāng)村政府質(zhì)量成為鄉(xiāng)村政治發(fā)展的生長點。鄉(xiāng)村發(fā)展的進程告訴我們：鄉(xiāng)村政府的質(zhì)量體現(xiàn)著推進鄉(xiāng)村發(fā)展的政府能力，維系著實現(xiàn)鄉(xiāng)村發(fā)展的政治基礎(chǔ)，規(guī)范著推動鄉(xiāng)村發(fā)展的社會秩序。一政府質(zhì)量，從價值范疇觀之，主要指政府的合法化水平。從工具范疇觀之，主要指政府能力。政府能力包括政府機構(gòu)從社會汲取資源（如稅收、勞力、物資等）的能力，還包括規(guī)定人們社會生活的能力（如維持社會發(fā)展的秩序、提供政治調(diào)控的渠道、建立社會生活的規(guī)范等）。當一個社會的政權(quán)體系建成后，政府質(zhì)量的價值范疇也同時確立。政府的合法化水平要由政府質(zhì)量的工具范疇來體現(xiàn)和實現(xiàn)。因此，政府能力是革命后政府質(zhì)量的關(guān)鍵內(nèi)容。政府質(zhì)量集中體現(xiàn)為以下幾方面：第一、汲取社會資源的能力和優(yōu)化社會資源的能力。在中國這樣一個后發(fā)展型的超大社會中實現(xiàn)現(xiàn)代化，完成農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會的轉(zhuǎn)型，必須首先推動鄉(xiāng)村社會的現(xiàn)代化進程?！耙驗橹袊丝诘陌俜种耸谵r(nóng)村，如果不解決這百分之八十的人的生活問題，社會就不會是安定的。工業(yè)的發(fā)展，商業(yè)的發(fā)展和其他的經(jīng)濟活動，不能建立在百分之八十的人口貧困的基礎(chǔ)之上”?？梢?，政府在鄉(xiāng)村現(xiàn)代化的進程中，必須增強汲取社會經(jīng)濟資源的能力。這不僅關(guān)系到工業(yè)化的起飛，而且關(guān)系著政府規(guī)定人們社會生活的能力的基礎(chǔ)。同時在我們這樣一個社會經(jīng)濟資源相對貧乏的國家里，政府質(zhì)量不僅體現(xiàn)在汲取資源的能力上，而且要著眼于優(yōu)化資源的能力上。唯有如此，政府質(zhì)量才能真正發(fā)揮出推進社會發(fā)展進程的水平，降低社會發(fā)展成本的能量。汲取資源和優(yōu)化資源的能力是政府質(zhì)量的基礎(chǔ)。第二、制定發(fā)展政策的能力和實現(xiàn)政策創(chuàng)新的能力。“政治統(tǒng)治到處都是以執(zhí)行某種社會職能為基礎(chǔ)，而且政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會職能時才能持續(xù)下去”。政府執(zhí)行這種社會職能，就是指制定發(fā)展政策，它是指向社會公共利益的。在后發(fā)展型現(xiàn)代化國家，政府制定發(fā)展政策的能力便至關(guān)重要，它維系著政府推動社會發(fā)展的能力。政治體系確立后，政府質(zhì)量不是通過其制度的完美性表現(xiàn)，而是由其產(chǎn)出的發(fā)展政策的有效性來展現(xiàn)。在中國這樣一個超大社會中，實現(xiàn)政策創(chuàng)新的能力是地方政府和基層政府質(zhì)量的非常重要的體現(xiàn)。它要求地方政府和基層政府作為發(fā)展政策的執(zhí)行者在體悟中央所制定的政策精神實質(zhì)的基礎(chǔ)上，緊扣政策的總目標，結(jié)合本地區(qū)的實際，在推行政策的程序、和方法等方面勇于創(chuàng)新，創(chuàng)造性地執(zhí)行政策，使政策結(jié)果在整體上符合政策目標。因此，提高政府制定發(fā)展政策的能力和實現(xiàn)政策創(chuàng)新的能力是政府質(zhì)量不可分割的兩個方面。第三、維持發(fā)展秩序的能力和提供政治調(diào)控的能力。在某種意義上說，對于我國這樣一個處于現(xiàn)代化之中的國家的政府質(zhì)量，端賴它在鄉(xiāng)村制定發(fā)展政策的能力。另一方面，發(fā)展政策的推行需要穩(wěn)定的社會秩序和政治環(huán)境?！爸袊诉@么多，底子這么薄，沒有安定團結(jié)的政治環(huán)境，沒有穩(wěn)定的社會秩序，什么事都干不成”。在社會大幅度地變革過程中，政府維持發(fā)展秩序的能力是一項基本的政治要求。政府喪失或削弱維持社會發(fā)展秩序的能力都是國家推進現(xiàn)代化事業(yè)的障礙。超大社會的現(xiàn)代化進程絕對不可能在紊亂或失序的社會中進行。隨著政治全能主義的結(jié)束，社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，政府管理經(jīng)濟主要是提供宏觀政治調(diào)控。體制轉(zhuǎn)型，必然要求結(jié)束舊體制下的政治調(diào)控方式。政社合一的前提被社會主義市場經(jīng)濟體制沖破后，增加了政府提供政治調(diào)控的難度。也正因為如此，才能體現(xiàn)政府質(zhì)量的高低。政府在后發(fā)展型超大社會中推進現(xiàn)代化必須提高其質(zhì)量，唯此，政府才能真正提供現(xiàn)代化所需的政治基礎(chǔ)。二“改革是社會主義制度的自我完善和發(fā)展，是中國的第二次革命?！敝袊牡诙胃锩彩菑泥l(xiāng)村首先開始的。因為中國社會是一個傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會，至今仍有80%的人口居住在鄉(xiāng)村。自然，鄉(xiāng)村發(fā)展在很大程度上制約著中國社會的全面發(fā)展，制約著中國現(xiàn)代化的整體進程。鄉(xiāng)村改革之后，鄉(xiāng)村社會發(fā)生了歷史性地變化。改革改變了鄉(xiāng)村社會的政治、經(jīng)濟、社會結(jié)構(gòu)，極大地促進了鄉(xiāng)村社會政治的發(fā)展、經(jīng)濟的發(fā)展和社會的進步。但是，在經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌過程中，各種變化的背后出現(xiàn)了基層從社會體制脫離的趨向。所謂鄉(xiāng)與村之間形成了“村梗阻”現(xiàn)象，中層組織已不能有效調(diào)控基層社會，導致了農(nóng)村人口失控、土地失控等局面。各種非體制力量在鄉(xiāng)村社會紛紛抬頭，甚至一些封建落后的東西（如宗族活動、封建迷信、黑社會組織等）在社會主義現(xiàn)代化進程中出現(xiàn)。公共資源的流失，集體工程的荒廢，小農(nóng)意識的復蘇使鄉(xiāng)村改革與鄉(xiāng)村發(fā)展嚴重缺乏后勁。鄉(xiāng)村發(fā)展過程中出現(xiàn)這些現(xiàn)象與政府質(zhì)量尤其是鄉(xiāng)村政府質(zhì)量的弱花有著密切關(guān)系。其一、政府汲取社會資源和優(yōu)化社會資源的能力相對貧困化。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的實行在農(nóng)村引起了連續(xù)的連鎖反應。它不僅改變了農(nóng)民的生活觀念，而且改變了基層政府和農(nóng)民之間的關(guān)系，使得本來控制與被控制的政府與農(nóng)民關(guān)系向著現(xiàn)代服務與被服務的關(guān)系轉(zhuǎn)化。當然客觀情況要求政府作這樣的轉(zhuǎn)變，通過服務汲取現(xiàn)代化進程中所需的社會資源；但是由于農(nóng)民與鄉(xiāng)村干部的素質(zhì)以及政治、經(jīng)濟機制的不成熟性，導致了鄉(xiāng)村基層政府在市場化進程中汲取社會資源能力的弱化和基層財政的相對貧困化。首先，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的實行使得生產(chǎn)資料所有制的主體開始從國家向集體和個人下移，從而帶動了分配方式的變化。政府不再可能對社會資源作壟斷性分配，農(nóng)民在處置自己的勞動成果上有了相對的自主權(quán)。因而基層政府的財政汲取機制從政府農(nóng)民的分配型汲取向農(nóng)民政府的收入型汲取轉(zhuǎn)變，汲取能力相對下降。鄉(xiāng)村改革使家庭獨立的經(jīng)營地位得到了加強，而原本極其脆弱的集體經(jīng)濟卻是雪上加霜。集體經(jīng)濟的削弱，也就意味著政府汲取社會經(jīng)濟資源的渠道被阻塞。其次，市場化進程要求政府與農(nóng)民的關(guān)系從政治全能主義下的控制關(guān)系向現(xiàn)代的服務關(guān)系轉(zhuǎn)變。但是，由于復雜的歷史和現(xiàn)實原因，鄉(xiāng)村基層政府中的條塊關(guān)系、政企關(guān)系、黨政關(guān)系并沒有理順。這樣既阻礙了基層政府的改革，也滯礙了經(jīng)濟的發(fā)展。最后，人的素質(zhì)也直接導致了基層政府財政汲取能力的下降。脫離了政治全能主義時代催生的政治熱情，在市場經(jīng)濟的催動下，農(nóng)民的自私的一面表現(xiàn)出來。由于基層政府直接親合于農(nóng)民，不可避免的要受到其負面的影響，腐敗便是其導致的結(jié)果之一。同時，鄉(xiāng)村社會的公共工程（如發(fā)展農(nóng)業(yè)必不可少的水利設施）難以得到保護和修繕。這說明，政府在利用和優(yōu)化鄉(xiāng)村人力資源上的能力在鄉(xiāng)村改革過程中遭到了削弱。其二、政府制定發(fā)展政策和實現(xiàn)政策創(chuàng)新的能力相對貧乏。以人民公社的解體與鄉(xiāng)政府的建立為基本內(nèi)容的鄉(xiāng)村社會的政治發(fā)展是鄉(xiāng)村改革過程的必然要求。改革開放推進數(shù)年之后，鄧小平同志非常準確地概括了中國社會現(xiàn)代化的總體發(fā)展趨向。“現(xiàn)在經(jīng)濟體制改革每前進一步，都深深感到政治體制改革的必要性。不改革政治體制，就會阻礙生產(chǎn)力的發(fā)展，阻礙四化的成功”。改革開放的推進，經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)型，利益主體從相對單一向多元方向發(fā)展，政治環(huán)境從封閉走向開放，中央與地方、地方與基層的關(guān)系面臨著新的格局等，已經(jīng)向政治體制提供了新的機遇和提出了新的要求。中國的農(nóng)業(yè)和農(nóng)民問題長期得不到解決，其中一個重要的原因就是體制問題沒有得到很好地解決。鄉(xiāng)政府這一基層政權(quán)組織的建立在政治體制上為鄉(xiāng)村社會的發(fā)展提供了組織力量。但是由于長期的計劃經(jīng)濟體制的影響，在計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)型過程中，基層政府的質(zhì)量在制定基層社會發(fā)展政策和實現(xiàn)中央政府政策的創(chuàng)新上受到了嚴重挑戰(zhàn)，這對于超大社會來說是危險的。后發(fā)展型的超大社會的現(xiàn)代化進程必須要有一個統(tǒng)一的權(quán)威的中央政府的存在。但在經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)型過程中，隨著中央政府向地方政府、基層政府的放權(quán)，政府關(guān)系陷入了“一放就亂，一收就死”的縱向權(quán)力關(guān)系的往復循環(huán)之中。地方政府和基層政府為謀取地方利益，有計劃地利用中央政策規(guī)定，故意在政策執(zhí)行過程中實行政策規(guī)避。政策規(guī)避不是地方政府和基層政府的政策創(chuàng)新，而是為了謀取地方利益，削弱國家利益。這是超大社會發(fā)展過程中要絕對避免出現(xiàn)的現(xiàn)象在鄉(xiāng)村改革過程出現(xiàn)了。如有的地方為規(guī)避國家關(guān)于每次審批土地使用權(quán)不能超過300畝的規(guī)定，采取化整為零的手段，將22平方公里的土地按每塊300畝的面積化為小塊，一夜間批出110個土地使用權(quán)，從而達到了出讓整塊土地的目的。以這種方式來出讓土地，吸引投資，無論經(jīng)濟代價，還是政治代價都太高了。保持地方政府和基層政府的積極性和創(chuàng)造性原本是超大社會推動現(xiàn)代化的必不可少的政治資源，這種積極性和創(chuàng)造性主要表現(xiàn)在它們對中央政府發(fā)展政策的創(chuàng)新方面，但是當政策創(chuàng)新走向反面的時候，不僅不會給地方長期發(fā)展帶來效益，而且嚴重阻礙了超大社會的政治一體化進程和現(xiàn)代化的整體進程?？梢?，政策規(guī)避絕不是政府質(zhì)量高的表現(xiàn)，恰恰是政府質(zhì)量不高的表證。其三、政府維持發(fā)展秩序和提供政治調(diào)控的能力相對弱化。任何社會大幅度地變革，首先都會給一定社會的政治體制提出要求。在社會發(fā)展的不同時期中，在經(jīng)濟、政治、文化等發(fā)展的不同水平上，社會發(fā)展向政治體系提出的要求是不同的。高質(zhì)量的政治體系要判明這些基本的要求是什么，這樣才能有效地推進政治發(fā)展，順應社會發(fā)展的需要。中國社會的發(fā)展向政治體系提出的基本要求是：維護在社會結(jié)構(gòu)大幅度調(diào)整過程中的發(fā)展秩序，提供在經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型進程中的政治調(diào)控。這就需要提升政府質(zhì)量。孫中山說：“中國人最崇拜的是家族主義和宗族主義，沒有國族主義。外國旁觀的人說中國是一盤散沙，這個原因是在什么地方呢？就是因為一般人民只有家族主義和宗族主義，沒有國族主義”。這種狀況是建立現(xiàn)代化國家的不可逾越的障礙，孫中山為此奮斗了一生。社會主義革命后，執(zhí)政黨清醒地認識到這一問題的重要性。毛澤東在分析鄉(xiāng)村社會改造時曾經(jīng)指出：“一個嶄新的社會制度要從舊制度的基地上建立起來，它就必須清除這個基地”。中國共產(chǎn)黨成功地改造了鄉(xiāng)村社會，把正式的體制力量滲透到鄉(xiāng)村社會，實現(xiàn)了鄉(xiāng)村社會的政治整合。但是革命后推行計劃經(jīng)濟體制，相應的政治全能主義沒有為鄉(xiāng)村社會的發(fā)展提供堅實的力量。鄉(xiāng)村改革給鄉(xiāng)村社會的發(fā)展帶來巨大能量的同時，出現(xiàn)了村落家族文化的回復，各種帶有濃厚家族主義色彩的非正式力量在鄉(xiāng)村社會興起，使鄉(xiāng)村社會的秩序出現(xiàn)了紊亂，沖擊著正式體制在鄉(xiāng)村社會的地位。更為可怕的是，家族主義和宗族主義侵入了公共權(quán)力的領(lǐng)域，導致政治腐敗和社會腐敗?！斑@里倒不是說血親關(guān)系必然導致腐敗，而是說血親關(guān)系一旦滲透入公共權(quán)威的活動過程便會滋潤腐敗。關(guān)鍵在于社會體制有沒有有效的機制來防范和阻遏這些因素滲透進來”。在新舊體制轉(zhuǎn)型過程中，改變政治全能主義的政治調(diào)控方式，關(guān)鍵是要求政治體制提供符合社會發(fā)展的調(diào)控方式。三鄉(xiāng)村問題是中國革命和建設的首要問題，是中國社會經(jīng)濟發(fā)展與政治發(fā)展中的根本問題。革命后鄉(xiāng)村發(fā)展的歷程表明，哪一段時期鄉(xiāng)村問題得到重視，并施之以切實可行的鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略，這一時期中國社會的經(jīng)濟發(fā)展和政治發(fā)展就比較協(xié)調(diào)和穩(wěn)定。反之，不能正確估價鄉(xiāng)村發(fā)展的實際問題，就要使中國社會走彎路。革命后鄉(xiāng)村發(fā)展過程使我們認識到，鄉(xiāng)村變革問題的實質(zhì)并不僅僅在于我們是否重視鄉(xiāng)村問題這一單純的認識論革命上，而且還表現(xiàn)在新的歷史時期我們?nèi)绾伟盐锗l(xiāng)村問題的復雜性和系統(tǒng)性中。革命后鄉(xiāng)村發(fā)展在政治全能主義的思想指導下直接造成了中國基層社會的萎縮，農(nóng)民的積極性和創(chuàng)造性受到了很大的壓抑和制約。事實亦已證明，告別政治全能主義，鄉(xiāng)村改革不僅大大激發(fā)了基層社會的經(jīng)濟發(fā)展活力，還掀開了基層社會的政治發(fā)展新景觀。在推進社會主義市場經(jīng)濟過程中，我們同樣要避免走到另一個極端市場神話。鄉(xiāng)村發(fā)展水平依然與社會主義現(xiàn)代化建設的進一步發(fā)展不相適應的矛盾也日益凸現(xiàn)。如人口與耕地的矛盾；集體經(jīng)濟與富民政策的背離；規(guī)模經(jīng)營與家庭耕作的沖突；現(xiàn)代文明與傳統(tǒng)習俗的對抗，等等。這種狀況使我們認識到：穩(wěn)步、持續(xù)、系統(tǒng)地推進鄉(xiāng)村改革對于農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會