銀行管理論文-存款保險(xiǎn)制度和中國(guó)銀行業(yè)轉(zhuǎn)軌.doc

銀行管理論文-存款保險(xiǎn)制度和中國(guó)銀行業(yè)轉(zhuǎn)軌存款保險(xiǎn)制度是指為從事面對(duì)公眾的存款性業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)建立一個(gè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，各機(jī)構(gòu)成員向保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)交納保險(xiǎn)費(fèi)，當(dāng)成員金融機(jī)構(gòu)面臨危機(jī)或經(jīng)營(yíng)破產(chǎn)時(shí)，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)向其提供流動(dòng)性資助或者代替破產(chǎn)機(jī)構(gòu)在一定限度內(nèi)對(duì)存款者給予償付的制度。目的在于防止存款者因個(gè)別金融機(jī)構(gòu)倒閉而對(duì)其它金融機(jī)構(gòu)喪失信心，由此導(dǎo)致擠兌并引發(fā)銀行危機(jī)。目前存款保險(xiǎn)制度在全球有了長(zhǎng)足發(fā)展，對(duì)存款保險(xiǎn)是否可能導(dǎo)致道德風(fēng)險(xiǎn)、是否能增強(qiáng)銀行體系的穩(wěn)健性等多方面的理論爭(zhēng)執(zhí)也漸成趨勢(shì)。21世紀(jì)初期，中國(guó)銀行業(yè)的準(zhǔn)入和利率市場(chǎng)化等轉(zhuǎn)軌進(jìn)程均顯示出，中國(guó)需要構(gòu)建一個(gè)市場(chǎng)化的、漸進(jìn)的和多層次的存款保險(xiǎn)機(jī)制。一、存款保險(xiǎn)制度漸成國(guó)際趨勢(shì)追溯存款保險(xiǎn)制度的起源，在19291933年大危機(jī)期間，當(dāng)時(shí)美國(guó)共有9096家銀行破產(chǎn)關(guān)閉，廣大存款人的利益和信心均遭到重創(chuàng)。迫使美國(guó)國(guó)會(huì)隨后迅速通過(guò)了格拉斯一斯蒂格爾法并建立了世界上第一個(gè)存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司（FederalDepositInsuranceCorporation，F(xiàn)IDC）。美國(guó)的存款保險(xiǎn)制度并未立即得到其它國(guó)家的效仿，直到1980年前，全世界只有6今國(guó)家建立了存款保險(xiǎn)制度。80年代到90年代末，全球金融危機(jī)事件頻頻發(fā)生，給發(fā)生危機(jī)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)造成了嚴(yán)重的破壞，有些國(guó)家甚至由此爆發(fā)了社會(huì)動(dòng)亂。人們意識(shí)到了建立存款保險(xiǎn)制度的必要（FIDC，2000），因此從1980年到2000年這二十年間，建立存款保險(xiǎn)制度的國(guó)家驟增到85個(gè)。此外，以明確的存款保險(xiǎn)制度取代政府隱含的存款保險(xiǎn)制度更成為全球新的發(fā)展趨勢(shì)。截止到2000年，已有67個(gè)國(guó)家采用明確的存款保險(xiǎn)模式。惟一的反例僅有日本，從2002年4月1日起，日本將分兩步逐漸解除銀行存款保險(xiǎn)制度，這可能是日本政府為緩解自身的壓力不得已而為之的措施。就存款保險(xiǎn)基金的籌資方式來(lái)看，在存款保險(xiǎn)的實(shí)踐中，許多國(guó)家發(fā)現(xiàn)，應(yīng)該為存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)建立一個(gè)基金水平目標(biāo)（通常以占總存款額的百分?jǐn)?shù)或者投保存款的百分?jǐn)?shù)表示），這一目標(biāo)是對(duì)存款性機(jī)構(gòu)確定適當(dāng)?shù)谋ｋU(xiǎn)費(fèi)率的基礎(chǔ)。世界上有58個(gè)國(guó)家收取的存款保險(xiǎn)費(fèi)是以銀行狀況和未來(lái)的預(yù)測(cè)為標(biāo)準(zhǔn)，但收費(fèi)差別很大，1999年美國(guó)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司對(duì)資產(chǎn)狀況最好的成員銀行只收取零保險(xiǎn)費(fèi)，孟加拉國(guó)收取其存款總額的0.005，最高為委內(nèi)瑞拉的2。引人注目的是，在全世界有29個(gè)國(guó)家保持的存款保險(xiǎn)基金要低于其目標(biāo)水平，目前平均只達(dá)到其目標(biāo)水平的13.可見(jiàn)大多數(shù)存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)所收取的保險(xiǎn)費(fèi)并不能滿足實(shí)際需要。存款保險(xiǎn)公司的基金目標(biāo)和實(shí)際收取的基金費(fèi)用之間存在相當(dāng)大的差距。為了盡量改善存款保險(xiǎn)公司的運(yùn)作效率，并防范該制度給存款性機(jī)構(gòu)帶來(lái)的道德風(fēng)險(xiǎn)，目前各國(guó)都在努力促使存款保險(xiǎn)制度從費(fèi)率收取和公司運(yùn)作本身的市場(chǎng)化，基本做法之一是收取費(fèi)率和存款性機(jī)構(gòu)的資本金充足率等掛鉤，并強(qiáng)化信息披露；之二是存款保險(xiǎn)基金的來(lái)源盡量避免完全由政府出資成立，而由政府和私人部門(mén)共同出資，以緩解存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)工作的低效率和浪費(fèi)，另外，完全由私人出資而由官方擔(dān)保也不失為好的辦法；之三是存款保險(xiǎn)公司本身有時(shí)候是公私合營(yíng)或政府委托給私人部門(mén)運(yùn)作，在全球67個(gè)實(shí)行明確而有限擔(dān)保的存款保險(xiǎn)制度的國(guó)家中，絕大多數(shù)國(guó)家則采取官方和私人共同出資或私人出資官方擔(dān)保的模式設(shè)立并運(yùn)作。在大多數(shù)設(shè)立存款保險(xiǎn)制度的經(jīng)濟(jì)體中，該制度通常是為保護(hù)私人部門(mén)的小額存款人而設(shè)立的，除了大額存款人之外，還有相當(dāng)多的存款不在存款保險(xiǎn)公司的保險(xiǎn)范圍之內(nèi)。這些不受存款保險(xiǎn)的存款人和存款種類(lèi)包括：（1）其它銀行和金融機(jī)構(gòu)的存款；（2）中央、地方政府或者政府部門(mén)的存款；（3）公司存款；（4）破產(chǎn)銀行董事、經(jīng)理、股東和審計(jì)人的存款，因其對(duì)銀行破產(chǎn)負(fù)有管理責(zé)任，他們的存款不受保險(xiǎn)也會(huì)對(duì)其道德風(fēng)險(xiǎn)有所限制；（5）與破產(chǎn)銀行屬于同一集團(tuán)公司的存款；（6）屬于洗錢(qián)行為的銀行存款；（7）對(duì)破產(chǎn)銀行持有類(lèi)似資本性質(zhì)的次級(jí)債券的債券人。目前有54個(gè)國(guó)家對(duì)銀行間存款不予保護(hù)，33個(gè)國(guó)家對(duì)政府存款不予保護(hù)，34個(gè)國(guó)家明確規(guī)定不給銀行內(nèi)部人員的存款提供保險(xiǎn)，全球有26個(gè)國(guó)家對(duì)外幣存款都不予賠償（歐盟國(guó)家對(duì)非歐盟國(guó)家的貨幣不予賠償），23個(gè)國(guó)家不為非法存款提供保護(hù)；9個(gè)國(guó)家拒絕對(duì)高息存款提供保險(xiǎn)。20世紀(jì)90年代之后，存款保險(xiǎn)制度出現(xiàn)了一個(gè)新的趨勢(shì)，即，一些經(jīng)濟(jì)體在發(fā)生系統(tǒng)性銀行危機(jī)時(shí)，對(duì)所有的存款都給予賠償，這往往是為應(yīng)對(duì)金融危機(jī)而采用的非常措施。當(dāng)時(shí)的韓國(guó)、墨西哥、土耳其等國(guó)在危機(jī)時(shí)，對(duì)全部存款都給予了賠償，這實(shí)際上超越了存款保險(xiǎn)制度的限額賠償原則，屬于一種有爭(zhēng)議的非常措施。泰國(guó)、印度尼西亞和馬來(lái)西亞因在金融危機(jī)時(shí)還沒(méi)有存款保險(xiǎn)制度，但政府卻做出了全額賠償存款的承諾，以挽救危機(jī)。危機(jī)過(guò)后，這些國(guó)家建立了有限明確的存款保險(xiǎn)制度（Cillian.Garcia，2000）。盡管迄今為止對(duì)存款保險(xiǎn)制度還存在相當(dāng)廣泛的爭(zhēng)議，但20世紀(jì)80年代以后，該制度被越來(lái)越多的經(jīng)濟(jì)體所采納。二、關(guān)于存款保險(xiǎn)的理論反思存款保險(xiǎn)制度的設(shè)立就是為了保護(hù)存款人的利益，增強(qiáng)銀行體系的穩(wěn)定性。但存款保險(xiǎn)自建立伊始就引發(fā)了眾多的爭(zhēng)論，爭(zhēng)論的主要問(wèn)題集中在存款保險(xiǎn)制度能否降低銀行失敗所帶來(lái)的損失？存款保險(xiǎn)制度能否規(guī)避道德風(fēng)險(xiǎn)等方面。對(duì)于厭惡政府干預(yù)的經(jīng)濟(jì)理論而言，存款保險(xiǎn)通常是難以容忍的（郭研，1999）。越來(lái)越多的理論分析傾向于認(rèn)為，由政府設(shè)立的存款保險(xiǎn)制度還是較好地彌補(bǔ)了市場(chǎng)缺陷并增進(jìn)了社會(huì)福利，對(duì)存款保險(xiǎn)制度的再認(rèn)識(shí)和日益頻繁的金融危機(jī)交織在一起，才造就了存款保險(xiǎn)制度的流行。第一，關(guān)于存款保險(xiǎn)和銀行失敗。政府在建立存款保險(xiǎn)制度時(shí)，顯然應(yīng)該考慮銀行失敗所導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)蔓延和存款保險(xiǎn)本身所導(dǎo)致的道德風(fēng)險(xiǎn)成本。到底哪個(gè)更高些？盡管在有存款保險(xiǎn)時(shí)，一般存款人對(duì)銀行的監(jiān)督弱化，但由此也帶來(lái)了存款保險(xiǎn)公司代替存款人對(duì)銀行進(jìn)行監(jiān)督，并且有效地樹(shù)立了存款人的信心，使存款人對(duì)銀行擠兌的概率趨近為零。而如果沒(méi)有政府提供的存款保險(xiǎn)，銀行系統(tǒng)可能因無(wú)法阻止存款人對(duì)銀行的擠兌，而使得某一家銀行失敗就可能導(dǎo)致銀行體系的無(wú)序倒閉（Dia-mond，DouglasW.andPhillipH.Dybvig，1983）。從這個(gè)角度考慮，存款保險(xiǎn)是保證銀行有序倒閉，防止銀行失敗無(wú)節(jié)制的風(fēng)險(xiǎn)蔓延所不可或缺的。第二，關(guān)于存款保險(xiǎn)和道德風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于存款保險(xiǎn)制度最富爭(zhēng)議之處就在于該制度可能引發(fā)的道德風(fēng)險(xiǎn)。20世紀(jì)80年代美國(guó)的儲(chǔ)蓄與貸款協(xié)會(huì)危機(jī)，充分暴露了存款保險(xiǎn)可能引發(fā)的道德風(fēng)險(xiǎn)，它一方面使存款人對(duì)銀行經(jīng)營(yíng)狀況的關(guān)注程度下降；另一方面則對(duì)參與存款保險(xiǎn)的銀行提供了過(guò)度冒險(xiǎn)的激勵(lì)。但是政府在斟酌是否需要存款保險(xiǎn)制度時(shí)，卻需要考慮如果不存在存款保險(xiǎn)，銀行是不是就不存在道德風(fēng)險(xiǎn)？傳統(tǒng)上對(duì)銀行系統(tǒng)中的道德風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)一直是與存款保險(xiǎn)聯(lián)在一起的。似乎因?yàn)橛辛舜婵畋ｋU(xiǎn)才產(chǎn)生了銀行經(jīng)營(yíng)中的道德風(fēng)險(xiǎn)行為，這可能是個(gè)誤解，事實(shí)上銀行業(yè)本身的特點(diǎn)就使得銀行天然地具有道德風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)存款人而言，其分散性、對(duì)銀行披露信息理解的非專(zhuān)業(yè)性以及協(xié)同監(jiān)督的難度，都使得存款人實(shí)際上并沒(méi)有足夠的能力去監(jiān)管銀行，事實(shí)上大多數(shù)存款人在選擇銀行時(shí)只是以銀行的聲望和規(guī)模為依據(jù)，很少有存款人能對(duì)銀行實(shí)施有效監(jiān)督。即使部分存款人有足夠的動(dòng)機(jī)去監(jiān)督銀行，也難避免存款人彼此之間的“搭便車(chē)”行為，小儲(chǔ)戶總是以大儲(chǔ)戶的行為為依據(jù)，結(jié)果是理性的存款人在觀察到一定數(shù)目的存款人在提取存款時(shí)，也會(huì)認(rèn)為別人比自己掌握了壞消息而加入擠兌的行列。依賴存款人來(lái)行使銀行監(jiān)督，在現(xiàn)實(shí)生活中幾乎是難以想象的（Kareken，JohnH.andNeilWallace，1977）。與存款人直接對(duì)銀行進(jìn)行監(jiān)督相比，通過(guò)政府出面組建存款保險(xiǎn)公司，可以較為有效地對(duì)銀行進(jìn)行監(jiān)管，由政府支持的存款保險(xiǎn)公司的監(jiān)督激勵(lì)歷來(lái)被認(rèn)為是不足的，它們有可能按自己的利益而非存款人的利益去監(jiān)管銀行，但我們不應(yīng)該忘記保持自身的存續(xù)就是存款保險(xiǎn)公司最好的激勵(lì)約束制度，在對(duì)銀行進(jìn)行監(jiān)管時(shí)，無(wú)論在技術(shù)水平上還是在專(zhuān)業(yè)化水準(zhǔn)上都較分散的存款人更有優(yōu)勢(shì)，而存款保險(xiǎn)公司所進(jìn)行的信息披露，又可以傳達(dá)給存款人銀行風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的信息。這樣在管制者有效的信息搜集、分析和發(fā)布過(guò)程中為銀行系統(tǒng)創(chuàng)造了更完善的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。隨著信息和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展，監(jiān)管的成本會(huì)大大降低，由政府實(shí)行集中統(tǒng)一的監(jiān)管較市場(chǎng)監(jiān)督更具有優(yōu)勢(shì)（謝平、王素珍等，2001）。同時(shí)，存款保險(xiǎn)制度本身也有可能引入市場(chǎng)化因素來(lái)弱化其產(chǎn)生的道德風(fēng)險(xiǎn)，防止參加存款保險(xiǎn)的銀行鋌而走險(xiǎn)。自該制度創(chuàng)立30多年來(lái)，各國(guó)政府的確摸索出了相當(dāng)有意義的市場(chǎng)化存款保險(xiǎn)制度方式，使得存款保險(xiǎn)帶來(lái)的道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題大為降低。第三，存款保險(xiǎn)和社會(huì)福利。存款保險(xiǎn)可通過(guò)準(zhǔn)備金的形式將單一銀行失敗風(fēng)險(xiǎn)在銀行體系內(nèi)進(jìn)行分?jǐn)?，盡管過(guò)分慷慨的存款保險(xiǎn)制度可能會(huì)造成令人難以接受的道德風(fēng)險(xiǎn)，它可能鼓勵(lì)被管制的銀行過(guò)分冒險(xiǎn)，因此存款保險(xiǎn)制度僅能補(bǔ)充和支持，而不代替市場(chǎng)約束，但由于有了存款保險(xiǎn)，存款人不再因風(fēng)險(xiǎn)厭惡而過(guò)度限制銀行對(duì)風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目的投資，結(jié)果實(shí)際部門(mén)的投資增加，因此社會(huì)凈福利有增加的可能（Landskroner，Yoram&JacobParoush，1994）。三、中國(guó)建立存款保險(xiǎn)制度的現(xiàn)實(shí)理由中國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)并不存在明確的存款保險(xiǎn)，但從近年來(lái)所發(fā)生的各種金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)案中，政府所采取的處理方法來(lái)看，可以認(rèn)為中國(guó)存款性機(jī)構(gòu)的各類(lèi)存款均享受政府的隱含保險(xiǎn)。前文我們簡(jiǎn)要回顧了存款保險(xiǎn)制度在全球范圍內(nèi)興盛及其理論基礎(chǔ)。結(jié)合中國(guó)的金融轉(zhuǎn)軌，有五個(gè)現(xiàn)實(shí)理由顯示中國(guó)的確需要明確的、盡可能市場(chǎng)化的存款保險(xiǎn)制度。理由之一是利率市場(chǎng)化往往會(huì)導(dǎo)致中小金融機(jī)構(gòu)的倒閉潮；理由之二是存款保險(xiǎn)如果不予以明確化，可能導(dǎo)致外資銀行享受“搭便車(chē)式”的政府隱含擔(dān)保；理由之三是存款保險(xiǎn)制度是規(guī)范民營(yíng)銀行生存土壤的必要機(jī)制；理由之四是央行和銀監(jiān)會(huì)的分離，使得在市場(chǎng)化監(jiān)管下的銀行應(yīng)通過(guò)存款保險(xiǎn)來(lái)事后分?jǐn)傘y行失敗的風(fēng)險(xiǎn)；理由之五是國(guó)有銀行的存款享有隱含政府擔(dān)保，往往是國(guó)有銀行同時(shí)必須承擔(dān)大量的政策性負(fù)擔(dān)，確立明示的存款保險(xiǎn)制度也有助于國(guó)有銀行的商業(yè)化。第一，中國(guó)推進(jìn)利率市場(chǎng)化需要存款保險(xiǎn)制度?！笆蟆眻?bào)告明確提出“穩(wěn)步推進(jìn)利率市場(chǎng)化改革，優(yōu)化金融資源配置，加強(qiáng)金融監(jiān)管，防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，使金融更好地為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)。”利率市場(chǎng)化可能是“十六大”報(bào)告中表述得最為清晰和明確無(wú)誤的金融改革信號(hào)。中國(guó)目前已具備利率市場(chǎng)化的基礎(chǔ)。目前包括國(guó)債、金融債券在內(nèi)的非存貸款工具和銀行業(yè)拆借市場(chǎng)、銀行間債券市場(chǎng)包括貼現(xiàn)、再貼現(xiàn)市場(chǎng)在內(nèi)的貨幣市場(chǎng)以及外匯市場(chǎng)都基本實(shí)現(xiàn)了利率市場(chǎng)化道路。勿庸置疑，利率市場(chǎng)化有其一系列的益處，但它也伴隨著一系列風(fēng)險(xiǎn)。（1）利率市場(chǎng)化最直接的負(fù)面影響就是因競(jìng)爭(zhēng)加劇導(dǎo)致銀行破產(chǎn)，從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，有一些國(guó)家在利率市場(chǎng)化后出現(xiàn)了銀行倒閉增加的情況。例如美國(guó)從1982年開(kāi)始到1986年3月，大約用了5年的時(shí)間完成了利率市場(chǎng)化。在利率市場(chǎng)化的初期，美國(guó)每年倒閉的銀行達(dá)兩位數(shù)，1985年達(dá)到了三位數(shù)，此后則急劇增加，在19871991年每年平均倒閉200家，最多的一年竟然有250家銀行倒閉。其它國(guó)家也不乏利率市場(chǎng)化失敗的例子，韓國(guó)從1981年開(kāi)始推進(jìn)利率市場(chǎng)化，結(jié)果到1989年市場(chǎng)利率大幅上升，利率重新被管制起來(lái)，第一次利率自由化改革宣告失敗。印度尼西亞在1983年一次性放開(kāi)所有存貸款利率限制，結(jié)果導(dǎo)致其國(guó)內(nèi)實(shí)際貸款利率長(zhǎng)期高達(dá)10-15，高度壟斷的銀行體系壞賬愈積愈重，并最終在1991年爆發(fā)銀行支付危機(jī)。（2）舉凡利率市場(chǎng)化拖延得太久的經(jīng)濟(jì)體，利率市場(chǎng)化基本都失敗了，例如日本和韓國(guó)，日本利率市場(chǎng)化一拖20余年，經(jīng)濟(jì)拖成了泡沫經(jīng)濟(jì)，銀行體系拖成了壞賬堆積如山的壞典型；韓國(guó)則是利率市場(chǎng)化完成不久就爆發(fā)金融危機(jī)。因此推進(jìn)利率市場(chǎng)化除了要考慮時(shí)機(jī)的選擇和利率漸進(jìn)放開(kāi)的步驟，還必須前瞻性地確立存款保險(xiǎn)制度，防范此進(jìn)程中個(gè)別銀行倒閉給銀行體系帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)蔓延。另外，在利率市場(chǎng)化之前推進(jìn)存款保險(xiǎn)可能是較為理智的選擇，因?yàn)榻?jīng)驗(yàn)分析表明，利率自由化會(huì)使存款保險(xiǎn)下的道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題更加嚴(yán)重，理由是在利率控制下，銀行從事高風(fēng)險(xiǎn)高收益項(xiàng)目反而受到抑制（AsliDemirguc-kuntandEnricaDetragiache；2000）。故在利率管制下構(gòu)建存款保險(xiǎn)機(jī)制似乎更為妥當(dāng)。第二，中國(guó)加入WTO和外資在中國(guó)銀行體系中重要性的上升需要存款保險(xiǎn)。（1）外資銀行在華展開(kāi)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)時(shí)，享有品牌和管理上的優(yōu)勢(shì)，如果目前隱含的存款保險(xiǎn)制度不予以明確化，那么民眾就有可能理解為在外資銀行的存款也是享有政府隱含擔(dān)保的，這就可能產(chǎn)生兩個(gè)問(wèn)題，一個(gè)問(wèn)題是中國(guó)央行并不具有除了本幣以外的其它貨幣的創(chuàng)造能力，因此它并不必然具備為外匯存款提供隱含擔(dān)保的能力；另一個(gè)問(wèn)題是，政府隱含擔(dān)保本應(yīng)只覆蓋國(guó)有銀行，這樣不在此列的非國(guó)有銀行，包括外資和民營(yíng)銀行的資金存貸利率將高于國(guó)有銀行，非國(guó)有銀行系統(tǒng)和國(guó)有銀行系統(tǒng)之間資金來(lái)源與運(yùn)用的利率差，是銀行體系是否享有政府擔(dān)保的成本顯性化。若不確立起明示的存款保險(xiǎn)制度，那么非國(guó)有銀行體系是否享有政府擔(dān)保是曖昧的，或者至少對(duì)于存款人而言是曖昧的，這將造成非國(guó)有銀行體系的“搭便車(chē)”行為，以及央行對(duì)經(jīng)營(yíng)失敗的非國(guó)有銀行體系是否應(yīng)救助的被動(dòng)。（2）關(guān)于東道國(guó)中央銀行是否應(yīng)充當(dāng)境內(nèi)外資金融機(jī)構(gòu)的最后貸款人角色，在國(guó)際金融界迄今為止一直是模糊不清的。巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)一直在回避這個(gè)問(wèn)題。美國(guó)法律規(guī)定了