銀行管理論文-存款保險制度和中國銀行業(yè)轉(zhuǎn)軌.doc

銀行管理論文-存款保險制度和中國銀行業(yè)轉(zhuǎn)軌存款保險制度是指為從事面對公眾的存款性業(yè)務的金融機構建立一個保險機構，各機構成員向保險機構交納保險費，當成員金融機構面臨危機或經(jīng)營破產(chǎn)時，保險機構向其提供流動性資助或者代替破產(chǎn)機構在一定限度內(nèi)對存款者給予償付的制度。目的在于防止存款者因個別金融機構倒閉而對其它金融機構喪失信心，由此導致擠兌并引發(fā)銀行危機。目前存款保險制度在全球有了長足發(fā)展，對存款保險是否可能導致道德風險、是否能增強銀行體系的穩(wěn)健性等多方面的理論爭執(zhí)也漸成趨勢。21世紀初期，中國銀行業(yè)的準入和利率市場化等轉(zhuǎn)軌進程均顯示出，中國需要構建一個市場化的、漸進的和多層次的存款保險機制。一、存款保險制度漸成國際趨勢追溯存款保險制度的起源，在19291933年大危機期間，當時美國共有9096家銀行破產(chǎn)關閉，廣大存款人的利益和信心均遭到重創(chuàng)。迫使美國國會隨后迅速通過了格拉斯一斯蒂格爾法并建立了世界上第一個存款保險機構聯(lián)邦存款保險公司（FederalDepositInsuranceCorporation，F(xiàn)IDC）。美國的存款保險制度并未立即得到其它國家的效仿，直到1980年前，全世界只有6今國家建立了存款保險制度。80年代到90年代末，全球金融危機事件頻頻發(fā)生，給發(fā)生危機國家的經(jīng)濟造成了嚴重的破壞，有些國家甚至由此爆發(fā)了社會動亂。人們意識到了建立存款保險制度的必要（FIDC，2000），因此從1980年到2000年這二十年間，建立存款保險制度的國家驟增到85個。此外，以明確的存款保險制度取代政府隱含的存款保險制度更成為全球新的發(fā)展趨勢。截止到2000年，已有67個國家采用明確的存款保險模式。惟一的反例僅有日本，從2002年4月1日起，日本將分兩步逐漸解除銀行存款保險制度，這可能是日本政府為緩解自身的壓力不得已而為之的措施。就存款保險基金的籌資方式來看，在存款保險的實踐中，許多國家發(fā)現(xiàn)，應該為存款保險機構建立一個基金水平目標（通常以占總存款額的百分數(shù)或者投保存款的百分數(shù)表示），這一目標是對存款性機構確定適當?shù)谋ｋU費率的基礎。世界上有58個國家收取的存款保險費是以銀行狀況和未來的預測為標準，但收費差別很大，1999年美國聯(lián)邦存款保險公司對資產(chǎn)狀況最好的成員銀行只收取零保險費，孟加拉國收取其存款總額的0.005，最高為委內(nèi)瑞拉的2。引人注目的是，在全世界有29個國家保持的存款保險基金要低于其目標水平，目前平均只達到其目標水平的13.可見大多數(shù)存款保險機構所收取的保險費并不能滿足實際需要。存款保險公司的基金目標和實際收取的基金費用之間存在相當大的差距。為了盡量改善存款保險公司的運作效率，并防范該制度給存款性機構帶來的道德風險，目前各國都在努力促使存款保險制度從費率收取和公司運作本身的市場化，基本做法之一是收取費率和存款性機構的資本金充足率等掛鉤，并強化信息披露；之二是存款保險基金的來源盡量避免完全由政府出資成立，而由政府和私人部門共同出資，以緩解存款保險機構工作的低效率和浪費，另外，完全由私人出資而由官方擔保也不失為好的辦法；之三是存款保險公司本身有時候是公私合營或政府委托給私人部門運作，在全球67個實行明確而有限擔保的存款保險制度的國家中，絕大多數(shù)國家則采取官方和私人共同出資或私人出資官方擔保的模式設立并運作。在大多數(shù)設立存款保險制度的經(jīng)濟體中，該制度通常是為保護私人部門的小額存款人而設立的，除了大額存款人之外，還有相當多的存款不在存款保險公司的保險范圍之內(nèi)。這些不受存款保險的存款人和存款種類包括：（1）其它銀行和金融機構的存款；（2）中央、地方政府或者政府部門的存款；（3）公司存款；（4）破產(chǎn)銀行董事、經(jīng)理、股東和審計人的存款，因其對銀行破產(chǎn)負有管理責任，他們的存款不受保險也會對其道德風險有所限制；（5）與破產(chǎn)銀行屬于同一集團公司的存款；（6）屬于洗錢行為的銀行存款；（7）對破產(chǎn)銀行持有類似資本性質(zhì)的次級債券的債券人。目前有54個國家對銀行間存款不予保護，33個國家對政府存款不予保護，34個國家明確規(guī)定不給銀行內(nèi)部人員的存款提供保險，全球有26個國家對外幣存款都不予賠償（歐盟國家對非歐盟國家的貨幣不予賠償），23個國家不為非法存款提供保護；9個國家拒絕對高息存款提供保險。20世紀90年代之后，存款保險制度出現(xiàn)了一個新的趨勢，即，一些經(jīng)濟體在發(fā)生系統(tǒng)性銀行危機時，對所有的存款都給予賠償，這往往是為應對金融危機而采用的非常措施。當時的韓國、墨西哥、土耳其等國在危機時，對全部存款都給予了賠償，這實際上超越了存款保險制度的限額賠償原則，屬于一種有爭議的非常措施。泰國、印度尼西亞和馬來西亞因在金融危機時還沒有存款保險制度，但政府卻做出了全額賠償存款的承諾，以挽救危機。危機過后，這些國家建立了有限明確的存款保險制度（Cillian.Garcia，2000）。盡管迄今為止對存款保險制度還存在相當廣泛的爭議，但20世紀80年代以后，該制度被越來越多的經(jīng)濟體所采納。二、關于存款保險的理論反思存款保險制度的設立就是為了保護存款人的利益，增強銀行體系的穩(wěn)定性。但存款保險自建立伊始就引發(fā)了眾多的爭論，爭論的主要問題集中在存款保險制度能否降低銀行失敗所帶來的損失？存款保險制度能否規(guī)避道德風險等方面。對于厭惡政府干預的經(jīng)濟理論而言，存款保險通常是難以容忍的（郭研，1999）。越來越多的理論分析傾向于認為，由政府設立的存款保險制度還是較好地彌補了市場缺陷并增進了社會福利，對存款保險制度的再認識和日益頻繁的金融危機交織在一起，才造就了存款保險制度的流行。第一，關于存款保險和銀行失敗。政府在建立存款保險制度時，顯然應該考慮銀行失敗所導致的風險蔓延和存款保險本身所導致的道德風險成本。到底哪個更高些？盡管在有存款保險時，一般存款人對銀行的監(jiān)督弱化，但由此也帶來了存款保險公司代替存款人對銀行進行監(jiān)督，并且有效地樹立了存款人的信心，使存款人對銀行擠兌的概率趨近為零。而如果沒有政府提供的存款保險，銀行系統(tǒng)可能因無法阻止存款人對銀行的擠兌，而使得某一家銀行失敗就可能導致銀行體系的無序倒閉（Dia-mond，DouglasW.andPhillipH.Dybvig，1983）。從這個角度考慮，存款保險是保證銀行有序倒閉，防止銀行失敗無節(jié)制的風險蔓延所不可或缺的。第二，關于存款保險和道德風險。對于存款保險制度最富爭議之處就在于該制度可能引發(fā)的道德風險。20世紀80年代美國的儲蓄與貸款協(xié)會危機，充分暴露了存款保險可能引發(fā)的道德風險，它一方面使存款人對銀行經(jīng)營狀況的關注程度下降；另一方面則對參與存款保險的銀行提供了過度冒險的激勵。但是政府在斟酌是否需要存款保險制度時，卻需要考慮如果不存在存款保險，銀行是不是就不存在道德風險？傳統(tǒng)上對銀行系統(tǒng)中的道德風險的認識一直是與存款保險聯(lián)在一起的。似乎因為有了存款保險才產(chǎn)生了銀行經(jīng)營中的道德風險行為，這可能是個誤解，事實上銀行業(yè)本身的特點就使得銀行天然地具有道德風險。對存款人而言，其分散性、對銀行披露信息理解的非專業(yè)性以及協(xié)同監(jiān)督的難度，都使得存款人實際上并沒有足夠的能力去監(jiān)管銀行，事實上大多數(shù)存款人在選擇銀行時只是以銀行的聲望和規(guī)模為依據(jù)，很少有存款人能對銀行實施有效監(jiān)督。即使部分存款人有足夠的動機去監(jiān)督銀行，也難避免存款人彼此之間的“搭便車”行為，小儲戶總是以大儲戶的行為為依據(jù)，結果是理性的存款人在觀察到一定數(shù)目的存款人在提取存款時，也會認為別人比自己掌握了壞消息而加入擠兌的行列。依賴存款人來行使銀行監(jiān)督，在現(xiàn)實生活中幾乎是難以想象的（Kareken，JohnH.andNeilWallace，1977）。與存款人直接對銀行進行監(jiān)督相比，通過政府出面組建存款保險公司，可以較為有效地對銀行進行監(jiān)管，由政府支持的存款保險公司的監(jiān)督激勵歷來被認為是不足的，它們有可能按自己的利益而非存款人的利益去監(jiān)管銀行，但我們不應該忘記保持自身的存續(xù)就是存款保險公司最好的激勵約束制度，在對銀行進行監(jiān)管時，無論在技術水平上還是在專業(yè)化水準上都較分散的存款人更有優(yōu)勢，而存款保險公司所進行的信息披露，又可以傳達給存款人銀行風險等級的信息。這樣在管制者有效的信息搜集、分析和發(fā)布過程中為銀行系統(tǒng)創(chuàng)造了更完善的競爭環(huán)境。隨著信息和網(wǎng)絡技術的發(fā)展，監(jiān)管的成本會大大降低，由政府實行集中統(tǒng)一的監(jiān)管較市場監(jiān)督更具有優(yōu)勢（謝平、王素珍等，2001）。同時，存款保險制度本身也有可能引入市場化因素來弱化其產(chǎn)生的道德風險，防止參加存款保險的銀行鋌而走險。自該制度創(chuàng)立30多年來，各國政府的確摸索出了相當有意義的市場化存款保險制度方式，使得存款保險帶來的道德風險問題大為降低。第三，存款保險和社會福利。存款保險可通過準備金的形式將單一銀行失敗風險在銀行體系內(nèi)進行分攤，盡管過分慷慨的存款保險制度可能會造成令人難以接受的道德風險，它可能鼓勵被管制的銀行過分冒險，因此存款保險制度僅能補充和支持，而不代替市場約束，但由于有了存款保險，存款人不再因風險厭惡而過度限制銀行對風險項目的投資，結果實際部門的投資增加，因此社會凈福利有增加的可能（Landskroner，Yoram&JacobParoush，1994）。三、中國建立存款保險制度的現(xiàn)實理由中國長期以來并不存在明確的存款保險，但從近年來所發(fā)生的各種金融機構破產(chǎn)案中，政府所采取的處理方法來看，可以認為中國存款性機構的各類存款均享受政府的隱含保險。前文我們簡要回顧了存款保險制度在全球范圍內(nèi)興盛及其理論基礎。結合中國的金融轉(zhuǎn)軌，有五個現(xiàn)實理由顯示中國的確需要明確的、盡可能市場化的存款保險制度。理由之一是利率市場化往往會導致中小金融機構的倒閉潮；理由之二是存款保險如果不予以明確化，可能導致外資銀行享受“搭便車式”的政府隱含擔保；理由之三是存款保險制度是規(guī)范民營銀行生存土壤的必要機制；理由之四是央行和銀監(jiān)會的分離，使得在市場化監(jiān)管下的銀行應通過存款保險來事后分攤銀行失敗的風險；理由之五是國有銀行的存款享有隱含政府擔保，往往是國有銀行同時必須承擔大量的政策性負擔，確立明示的存款保險制度也有助于國有銀行的商業(yè)化。第一，中國推進利率市場化需要存款保險制度?！笆蟆眻蟾婷鞔_提出“穩(wěn)步推進利率市場化改革，優(yōu)化金融資源配置，加強金融監(jiān)管，防范和化解金融風險，使金融更好地為經(jīng)濟社會發(fā)展服務。”利率市場化可能是“十六大”報告中表述得最為清晰和明確無誤的金融改革信號。中國目前已具備利率市場化的基礎。目前包括國債、金融債券在內(nèi)的非存貸款工具和銀行業(yè)拆借市場、銀行間債券市場包括貼現(xiàn)、再貼現(xiàn)市場在內(nèi)的貨幣市場以及外匯市場都基本實現(xiàn)了利率市場化道路。勿庸置疑，利率市場化有其一系列的益處，但它也伴隨著一系列風險。（1）利率市場化最直接的負面影響就是因競爭加劇導致銀行破產(chǎn)，從國際經(jīng)驗來看，有一些國家在利率市場化后出現(xiàn)了銀行倒閉增加的情況。例如美國從1982年開始到1986年3月，大約用了5年的時間完成了利率市場化。在利率市場化的初期，美國每年倒閉的銀行達兩位數(shù)，1985年達到了三位數(shù)，此后則急劇增加，在19871991年每年平均倒閉200家，最多的一年竟然有250家銀行倒閉。其它國家也不乏利率市場化失敗的例子，韓國從1981年開始推進利率市場化，結果到1989年市場利率大幅上升，利率重新被管制起來，第一次利率自由化改革宣告失敗。印度尼西亞在1983年一次性放開所有存貸款利率限制，結果導致其國內(nèi)實際貸款利率長期高達10-15，高度壟斷的銀行體系壞賬愈積愈重，并最終在1991年爆發(fā)銀行支付危機。（2）舉凡利率市場化拖延得太久的經(jīng)濟體，利率市場化基本都失敗了，例如日本和韓國，日本利率市場化一拖20余年，經(jīng)濟拖成了泡沫經(jīng)濟，銀行體系拖成了壞賬堆積如山的壞典型；韓國則是利率市場化完成不久就爆發(fā)金融危機。因此推進利率市場化除了要考慮時機的選擇和利率漸進放開的步驟，還必須前瞻性地確立存款保險制度，防范此進程中個別銀行倒閉給銀行體系帶來風險蔓延。另外，在利率市場化之前推進存款保險可能是較為理智的選擇，因為經(jīng)驗分析表明，利率自由化會使存款保險下的道德風險問題更加嚴重，理由是在利率控制下，銀行從事高風險高收益項目反而受到抑制（AsliDemirguc-kuntandEnricaDetragiache；2000）。故在利率管制下構建存款保險機制似乎更為妥當。第二，中國加入WTO和外資在中國銀行體系中重要性的上升需要存款保險。（1）外資銀行在華展開經(jīng)營活動時，享有品牌和管理上的優(yōu)勢，如果目前隱含的存款保險制度不予以明確化，那么民眾就有可能理解為在外資銀行的存款也是享有政府隱含擔保的，這就可能產(chǎn)生兩個問題，一個問題是中國央行并不具有除了本幣以外的其它貨幣的創(chuàng)造能力，因此它并不必然具備為外匯存款提供隱含擔保的能力；另一個問題是，政府隱含擔保本應只覆蓋國有銀行，這樣不在此列的非國有銀行，包括外資和民營銀行的資金存貸利率將高于國有銀行，非國有銀行系統(tǒng)和國有銀行系統(tǒng)之間資金來源與運用的利率差，是銀行體系是否享有政府擔保的成本顯性化。若不確立起明示的存款保險制度，那么非國有銀行體系是否享有政府擔保是曖昧的，或者至少對于存款人而言是曖昧的，這將造成非國有銀行體系的“搭便車”行為，以及央行對經(jīng)營失敗的非國有銀行體系是否應救助的被動。（2）關于東道國中央銀行是否應充當境內(nèi)外資金融機構的最后貸款人角色，在國際金融界迄今為止一直是模糊不清的。巴塞爾銀行監(jiān)管委員會一直在回避這個問題。美國法律規(guī)定了