農(nóng)村研究論文-“三農(nóng)”問題現(xiàn)狀與農(nóng)村發(fā)展的路徑選擇.doc

農(nóng)村研究論文-“三農(nóng)”問題現(xiàn)狀與農(nóng)村發(fā)展的路徑選擇摘要：本文從分析農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與政策的關(guān)系入手，闡述了農(nóng)村社會發(fā)展與政策之間的高度依賴關(guān)系，進(jìn)而分析“三農(nóng)”問題所面臨的困境以及現(xiàn)行的主要政策選擇及其潛在的風(fēng)險，在此基礎(chǔ)上，提出三個方面的政策建議，一是有必要在“三農(nóng)”內(nèi)部尋求政策發(fā)力點；二是針對現(xiàn)有政策建立起政策推動機(jī)制；三是制定總體政策藍(lán)圖，尋求根本解決“三農(nóng)”問題的長期應(yīng)對之道。關(guān)鍵詞：三農(nóng)三農(nóng)政策農(nóng)村現(xiàn)代化一、從GDP增長看農(nóng)村社會發(fā)展的政策依賴性中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)了二十多年的高速增長，但是，通過對農(nóng)業(yè)部門的分析我們能發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)部門始終存在著較總體經(jīng)濟(jì)更加不穩(wěn)定的增長結(jié)構(gòu)，無論農(nóng)業(yè)部門GDP的總量還是其增長率，都能印證這一點，而增長的時序變化則與相應(yīng)時期農(nóng)業(yè)政策的變革力度息息相關(guān)。19821986年，中共中央連續(xù)5年發(fā)布了中央1號文件，把每年的首要工作布局均放在了三農(nóng)領(lǐng)域，通過大膽的謀篇布局，切實解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，使農(nóng)村的生產(chǎn)關(guān)系更加符合生產(chǎn)力發(fā)展的需要，并持續(xù)不斷地進(jìn)行了深化調(diào)整工作。正是這幾年的大動作，使農(nóng)村發(fā)生了翻天覆地的變化，直接體現(xiàn)在GDP上就是農(nóng)業(yè)GDP增長率迅速提高，農(nóng)民人均純收入大幅度提高，城鄉(xiāng)收入差距明顯降低，生活水平顯著改善，一個例證就是20世紀(jì)80年代中期曾是農(nóng)村居民住宅建設(shè)的一個高峰，這一時期的政策效果一直持續(xù)到20世紀(jì)的80年代末。20世紀(jì)80年代末，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了平臺期，增長幅度逐漸趨緩。自1993年開始，農(nóng)業(yè)GDP又進(jìn)入了一個快速上升時期，但是，結(jié)合當(dāng)時的經(jīng)濟(jì)背景來看，主要因素有兩個，一是快速的通貨膨脹引起的名義GDP的大幅提高，二是20世紀(jì)90年代中期正處于糧食保護(hù)價政策的發(fā)力期。19951996年，我國開始全面實施保護(hù)價收購政策，由于糧食價格較高，1995年農(nóng)戶家庭當(dāng)年從糧食作物獲得純收入比1990年增加了1448元，占同期農(nóng)民家庭純收入增加值3776元的38.3%，占同期農(nóng)民家庭全年純收入增加值5635元的25.7%。這說明在保護(hù)價政策實施的初期，保護(hù)價政策對于農(nóng)民收入增加的推動作用是十分明顯的。但是隨著其后糧食價格的不斷下滑，農(nóng)戶家庭糧食作物純收入由1995年的2436元減少到2000年的1499.21元，減少937.34元，糧食作物減少值占種植業(yè)純收入減少值的90.67%。對于家庭經(jīng)營中非農(nóng)產(chǎn)業(yè)不發(fā)達(dá)，種植業(yè)結(jié)構(gòu)單一的糧食生產(chǎn)農(nóng)戶來說，糧食價格的不斷下降成為農(nóng)戶收入水平增加的主要制約因素2。由此可以看出，在保護(hù)價實施初期，由于政府維持了較高的收購價格，使得這一政策對農(nóng)民收入增加的推動作用十分明顯。但其后隨著政府不斷下調(diào)保護(hù)價標(biāo)準(zhǔn)，同樣又成為制約農(nóng)民收入增長的主要因素。以糧食保護(hù)價政策為中心的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策與農(nóng)民收入之間的因果關(guān)系十分明確。1997年以后，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)再次進(jìn)入平臺期，農(nóng)民收入增長緩慢，部分地區(qū)甚至出現(xiàn)了連續(xù)多年的負(fù)增長。期間，中央雖多次出臺農(nóng)業(yè)新政，但均未能扭轉(zhuǎn)發(fā)展乏力的局面。究其原因，可以說一是因為農(nóng)業(yè)內(nèi)部缺少內(nèi)生增長的有效機(jī)制，二是龐大的冗余農(nóng)業(yè)勞動力和二元制的社會結(jié)構(gòu)限制、消耗了農(nóng)業(yè)自身發(fā)展的有限資源，而同時又缺少外部資源的注入。20042005年，中央連續(xù)出臺了兩個1號文件，直接將農(nóng)民增收問題作為政策運作的目標(biāo)。2004年采取“兩減免、三補(bǔ)貼”等更為直接的政策措施，全年中央財政用于“三農(nóng)”的支出達(dá)到創(chuàng)紀(jì)錄的2600多億元。2005年中央一號文件著力于努力實現(xiàn)糧食穩(wěn)定增產(chǎn)、農(nóng)民持續(xù)增收，直接帶有資金支持的政策占到相當(dāng)大的比例。堅持“多予、少取、放活”的方針，進(jìn)一步把“提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)力”作為2005年農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的重心。從2004年的政策效果來看，2004年度僅“兩減免”、“三補(bǔ)貼”就使農(nóng)民直接得到實惠451億元。2004年農(nóng)民人均純收入2934元，比2003年增加314元，增長12%，扣除物價因素，實際增長6.8%，打破了1997年以來的低速增長局面，糧食總產(chǎn)量達(dá)到9390億斤，超過預(yù)期的9100億斤，增產(chǎn)9%，實現(xiàn)了糧食增產(chǎn)和農(nóng)民增收的雙重政策目標(biāo)4。再回過頭來對改革開放二十多年來農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行審視，足以看出政策導(dǎo)向式的發(fā)展特征伴隨了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的每一個高潮與低谷。比較前后兩個時期的1號文件，以前的重點是調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)積極性、解放農(nóng)村生產(chǎn)力，可以說是在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的內(nèi)部進(jìn)行的成功變革，這一基于體制自身的變革基本上已在20世紀(jì)80年代就已經(jīng)達(dá)到了其效力的極限；而后兩次均把政策目標(biāo)直接指向了農(nóng)民增收上。雖然2005年度的中央政策更進(jìn)一步提出了要加強(qiáng)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力建設(shè)，實現(xiàn)糧食穩(wěn)定增產(chǎn)、農(nóng)民持續(xù)增收，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會全面發(fā)展的目標(biāo)，但無論是從政策本身的功能還是從農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的現(xiàn)狀來說，政策性依賴仍是目前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)中最為突出的發(fā)展特征。二、當(dāng)前“三農(nóng)”問題的困境總的來說，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的最大困境還是其持續(xù)發(fā)展的長效機(jī)制的不足。僅就2005年與2004年作一個對比，2004年“增收”效果可謂滿意，但從2005年的上半年情況來看，同樣的政策力度若想取得與2004年相似的目標(biāo)的難度已明顯加大。一方面2004年農(nóng)產(chǎn)品價格較之2003年有很大的提高，農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量達(dá)到歷史新高，加之自然災(zāi)害較少以及減免農(nóng)業(yè)稅、增加直接補(bǔ)貼等措施均能對農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)生活起到立竿見影的效果。而2005年一季度，農(nóng)產(chǎn)品價格已有所回落，同時農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格大幅度上揚(yáng)，而農(nóng)作物的種植面積和產(chǎn)量卻難以有新的提高。農(nóng)產(chǎn)品價格的市場制約機(jī)制將使農(nóng)業(yè)產(chǎn)出效益在現(xiàn)有的生產(chǎn)率水平上迅速達(dá)到封頂狀態(tài)。長期的發(fā)展軌跡說明，政策成為了解決“三農(nóng)”問題的惟一有效的依賴，而這一依賴同時又是不可靠的、難以持久的。當(dāng)前“三農(nóng)”的困局可以從以下幾個方面來描述。1.人口壓力與經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的不協(xié)調(diào)2003年底，全國農(nóng)業(yè)人口有9億3千萬人，占全國總?cè)丝诘?2.5，其中農(nóng)業(yè)勞動力3億1千萬，占農(nóng)村勞動力人口的63.8；農(nóng)業(yè)從業(yè)人員占社會從業(yè)人員的比例為49.1，農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員占社會從業(yè)人員的比例為23.8；而農(nóng)業(yè)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重僅為14.8，農(nóng)村消費品零售額占全社會消費品零售額的比重僅為35.0，城鄉(xiāng)消費水平比為3.413。據(jù)有關(guān)方面統(tǒng)計，2002年，我國城鄉(xiāng)收入差距指數(shù)為3.1，大大高于世界大多數(shù)國家小于1.6的水平；如果考慮城鎮(zhèn)居民享受各種福利和補(bǔ)貼的因素，我國這一指數(shù)還會更高一些。2002年，我國城鎮(zhèn)居民的地區(qū)收入差距指數(shù)為2.10，農(nóng)村居民的收入差距指數(shù)為4.16，而美國、加拿大、意大利和印度同期的地區(qū)收入差距指數(shù)分別為1.58，2.30，2.24和3.26。據(jù)世界銀行測算，中國城鄉(xiāng)收入差距和地區(qū)收入差距占全國總體收入差距的份額達(dá)到80以上。通過以上數(shù)據(jù)可以看出，一方面，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)總量很低，僅占全國經(jīng)濟(jì)總量的14.8，另一方面，農(nóng)業(yè)人口卻占到了全國總?cè)丝诘?0以上，而2004年之前，這14的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)總量不但要維持占總?cè)丝?0的全部農(nóng)業(yè)人口自身的生存、發(fā)展的需求，還在很大程度上供養(yǎng)了以地方財政為基礎(chǔ)的數(shù)量巨大的各類財政供養(yǎng)人員。從每百萬美元GDP的財政供養(yǎng)人員比例來看，美國為2.31人百萬美元GDP，法國為3.46人百萬美元GDP，日本為1.38人百萬美元GDP，英國為1.58人百萬美元GDP，而中國則為39人百萬美元GDP5。既使按全國平均水平來衡量農(nóng)村人口的人均財政負(fù)擔(dān)，比例也相當(dāng)之高。與此同時，幾乎全部的鄉(xiāng)村建設(shè)、教育、衛(wèi)生資源建設(shè)等關(guān)系生產(chǎn)發(fā)展和勞動力資源再生的各項投入，絕大部分都落在了農(nóng)業(yè)人口自己身上，換句話說，農(nóng)業(yè)人口的生老病死花費基本上都依靠其自身的收入，低收入也就意味著低投入。以衛(wèi)生事業(yè)為例，我國衛(wèi)生財政支出約整個財政的2%，而全部投入資源的80%分布在城市，只有20%分布在農(nóng)村。農(nóng)業(yè)社會幾乎自始至終都沒有離開自給自足的經(jīng)濟(jì)模式，而建國后幾十年的“抽農(nóng)補(bǔ)工”政策以及“兩種戶籍”造成的農(nóng)業(yè)人口的大量積淀，演變成今天似乎回天乏力的局面，幾乎任何異乎尋常的大舉措在根深蒂固的“三農(nóng)”問題面前都像是花拳繡腿，人口壓力與當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)狀之間存在著強(qiáng)大的離心力量，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展中已經(jīng)凝結(jié)了層次復(fù)雜的各種矛盾。由于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)先天的脆弱性以及其長期以來薄弱的基礎(chǔ)，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位越來越低，在市場化進(jìn)程中幾乎沒有任何主動權(quán)、話語權(quán)，而農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村社會一直都在低產(chǎn)出、高負(fù)擔(dān)的惡性環(huán)境中艱難地發(fā)展，在這其中，人口的壓力又處于一個絕對中心的位置。2.社會資源壓力與內(nèi)在發(fā)展動力的不足在人口壓力不斷增大的條件下，農(nóng)村社會的自然資源供應(yīng)總量也已接近其潛在的最大值，在現(xiàn)有條件下，農(nóng)村社會賴以發(fā)展的自然資源基礎(chǔ)已出現(xiàn)瓶頸效應(yīng)。從最基本的耕地資源和水資源來看，形勢均不容樂觀6。而在社會再發(fā)展資源（如金融資源、人力資源、科技資源及社會保障等）方面，同樣面臨根本性的制約因素。從表1中可以看出，多年以來，年末實有耕地面積的絕對數(shù)量都是減少的，其中生態(tài)退耕所占比例最大。在以后的幾十年里，一方面，要還對自然的“過度索取”之債，大力進(jìn)行環(huán)境保護(hù)和水土保持工作，另一方面，城鎮(zhèn)化建設(shè)也將有新的發(fā)展高峰，伴隨著城鎮(zhèn)化加速，相應(yīng)的建設(shè)用地比重也會提高，這些都必然以犧牲耕地為代價，耕地形勢將更為嚴(yán)峻。表119982003年中國耕地面積變化7單位：千公頃年末實有年內(nèi)新增年內(nèi)減少年內(nèi)凈減年份地區(qū)耕地面積耕地面積耕地面積建設(shè)占用災(zāi)毀耕地生態(tài)退耕農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整耕地面積1998129,642.1309.4570.4176.2159.5164.670.1261.01999129,205.5405.1841.7205.3134.7394.6107.1436.62000128,243.1603.71,566.0163.361.7762.8578.2962.42001127,615.8265.9893.3163.730.6590.7108.3627.32002125,929.6341.22,027.4196.556.41,425.5349.01686.22003123,392.2343.52,880.9229.150.42,237.3364.12,537.4在人力資源方面，表2列出了2003年農(nóng)戶家庭人口與勞動力的統(tǒng)計情況，同樣能看到，對三農(nóng)發(fā)展最具有長遠(yuǎn)價值的人力資源面臨著極為嚴(yán)峻的局面?！叭r(nóng)”內(nèi)部人力資源的積累與再生機(jī)制已經(jīng)大大落后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需，人力、科技資源的積累能力受到了嚴(yán)重的削弱和阻礙。表22003年農(nóng)戶家庭人口與勞動力情況8（每個農(nóng)村居民戶）指標(biāo)名稱單位全國東部中部西部被調(diào)查戶數(shù)戶20283687673546053家庭常住人口人4.083.953.914.41農(nóng)村人口人3.843.683.734.16家庭勞動力人2.502.482.452.59其中：農(nóng)村勞動力人2.382.332.352.49在農(nóng)村勞動力中：1.文盲、半文盲人0.310.300.300.342.小學(xué)文化程度人0.860.790.920.873.初中文化程度人1.051.051.001.114.高中文化程度人0.160.180.140.16在農(nóng)村勞動力中：有專業(yè)技術(shù)職稱人數(shù)人0.110.110.090.13受過職業(yè)教育和培訓(xùn)人數(shù)人0.170.170.140.19在家庭勞動力中：1.從事農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營勞動力人1.381.101.461.592.從事非農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營勞動力人0.250.280.210.25全家勞動力外出從業(yè)時間天205195204216全家外出從業(yè)勞動力數(shù)人0.870.780.890.96注：表示省略了部分內(nèi)容。從表2數(shù)據(jù)可以看出，初中以上文化程度的農(nóng)村勞動力中有71.9%在外出務(wù)工，而專職從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營的家庭勞動力只占55.2%。以北京市為例，2004年全市286.5萬外來農(nóng)民工中，96.9%的人年齡在15歲至49歲之間。受教育程度為初中及以上的人數(shù)為240.9萬人，占全市農(nóng)民工的比重為84.1%，其中初中文化程度的占69.7%。在全部農(nóng)民工中男女比例相差較大，男性199.9萬人，女性86.6萬人9。可見，農(nóng)村中最富有生產(chǎn)力的青壯年勞動力都在為城市的發(fā)展服務(wù)，在未來的幾十年里，這一趨勢會更為明顯。這也就意味著，在城市經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的同時，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)已經(jīng)釜底抽薪，所投入的單位人力資本價值日趨降低。從另一個角度來看，農(nóng)村家庭勞動力的負(fù)擔(dān)比是1.54，從事農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營的勞動力占農(nóng)村人口的比例是35.9%，按現(xiàn)有的從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營的勞動力數(shù)量并把1.54的人口負(fù)擔(dān)比計算進(jìn)去，農(nóng)村戶均人口應(yīng)為2.12，與現(xiàn)有的3.84相比，即使按現(xiàn)狀計算，農(nóng)村人口中完全屬于冗余的人口比例也達(dá)到了44.8%，而這些人口的生存與發(fā)展并不能得到多少基于社會的外部給養(yǎng)。在相當(dāng)長的時期內(nèi)，對人力資本起著決定性作用的教育、醫(yī)療衛(wèi)生以及社會保障等基礎(chǔ)性資源的缺失仍將限制農(nóng)業(yè)人口的發(fā)展，即使農(nóng)村人力資本的產(chǎn)出能夠有很大突破，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的弱質(zhì)性也將阻礙其自身的受益能力，內(nèi)在發(fā)展動力的缺失是三農(nóng)問題的根本性障礙，任何投入都會像雨水一樣迅速滲漏，發(fā)展資源的不足與發(fā)展動力的缺失將形成三農(nóng)問題中一個長期的且互為因果的根本性矛盾。三、當(dāng)前主要的政策選擇和潛在的風(fēng)險1.城市化和小城鎮(zhèn)建設(shè)中國的城市化和小城鎮(zhèn)建設(shè)是在工業(yè)化深入發(fā)展與農(nóng)村社會發(fā)展極度緩慢的矛盾下開始的，其目的是實現(xiàn)農(nóng)村的現(xiàn)代化。而其理論基礎(chǔ)來自兩個方面，一是劉易斯在勞動力無限供給下的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中提出的發(fā)展中國家農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移模式，也稱為“劉易斯費托尼斯人口流動模型”10；另一個就是托達(dá)羅模型11。前者立足于通過城市工業(yè)化帶動勞動力轉(zhuǎn)移，而后者更為關(guān)注發(fā)展中國家中城市的高失業(yè)率對勞動力轉(zhuǎn)