農(nóng)村研究論文-“三農(nóng)”問題現(xiàn)狀與農(nóng)村發(fā)展的路徑選擇.doc

農(nóng)村研究論文-“三農(nóng)”問題現(xiàn)狀與農(nóng)村發(fā)展的路徑選擇摘要：本文從分析農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與政策的關(guān)系入手，闡述了農(nóng)村社會(huì)發(fā)展與政策之間的高度依賴關(guān)系，進(jìn)而分析“三農(nóng)”問題所面臨的困境以及現(xiàn)行的主要政策選擇及其潛在的風(fēng)險(xiǎn)，在此基礎(chǔ)上，提出三個(gè)方面的政策建議，一是有必要在“三農(nóng)”內(nèi)部尋求政策發(fā)力點(diǎn)；二是針對(duì)現(xiàn)有政策建立起政策推動(dòng)機(jī)制；三是制定總體政策藍(lán)圖，尋求根本解決“三農(nóng)”問題的長(zhǎng)期應(yīng)對(duì)之道。關(guān)鍵詞：三農(nóng)三農(nóng)政策農(nóng)村現(xiàn)代化一、從GDP增長(zhǎng)看農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的政策依賴性中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)了二十多年的高速增長(zhǎng)，但是，通過(guò)對(duì)農(nóng)業(yè)部門的分析我們能發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)部門始終存在著較總體經(jīng)濟(jì)更加不穩(wěn)定的增長(zhǎng)結(jié)構(gòu)，無(wú)論農(nóng)業(yè)部門GDP的總量還是其增長(zhǎng)率，都能印證這一點(diǎn)，而增長(zhǎng)的時(shí)序變化則與相應(yīng)時(shí)期農(nóng)業(yè)政策的變革力度息息相關(guān)。19821986年，中共中央連續(xù)5年發(fā)布了中央1號(hào)文件，把每年的首要工作布局均放在了三農(nóng)領(lǐng)域，通過(guò)大膽的謀篇布局，切實(shí)解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，使農(nóng)村的生產(chǎn)關(guān)系更加符合生產(chǎn)力發(fā)展的需要，并持續(xù)不斷地進(jìn)行了深化調(diào)整工作。正是這幾年的大動(dòng)作，使農(nóng)村發(fā)生了翻天覆地的變化，直接體現(xiàn)在GDP上就是農(nóng)業(yè)GDP增長(zhǎng)率迅速提高，農(nóng)民人均純收入大幅度提高，城鄉(xiāng)收入差距明顯降低，生活水平顯著改善，一個(gè)例證就是20世紀(jì)80年代中期曾是農(nóng)村居民住宅建設(shè)的一個(gè)高峰，這一時(shí)期的政策效果一直持續(xù)到20世紀(jì)的80年代末。20世紀(jì)80年代末，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了平臺(tái)期，增長(zhǎng)幅度逐漸趨緩。自1993年開始，農(nóng)業(yè)GDP又進(jìn)入了一個(gè)快速上升時(shí)期，但是，結(jié)合當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)背景來(lái)看，主要因素有兩個(gè)，一是快速的通貨膨脹引起的名義GDP的大幅提高，二是20世紀(jì)90年代中期正處于糧食保護(hù)價(jià)政策的發(fā)力期。19951996年，我國(guó)開始全面實(shí)施保護(hù)價(jià)收購(gòu)政策，由于糧食價(jià)格較高，1995年農(nóng)戶家庭當(dāng)年從糧食作物獲得純收入比1990年增加了1448元，占同期農(nóng)民家庭純收入增加值3776元的38.3%，占同期農(nóng)民家庭全年純收入增加值5635元的25.7%。這說(shuō)明在保護(hù)價(jià)政策實(shí)施的初期，保護(hù)價(jià)政策對(duì)于農(nóng)民收入增加的推動(dòng)作用是十分明顯的。但是隨著其后糧食價(jià)格的不斷下滑，農(nóng)戶家庭糧食作物純收入由1995年的2436元減少到2000年的1499.21元，減少937.34元，糧食作物減少值占種植業(yè)純收入減少值的90.67%。對(duì)于家庭經(jīng)營(yíng)中非農(nóng)產(chǎn)業(yè)不發(fā)達(dá)，種植業(yè)結(jié)構(gòu)單一的糧食生產(chǎn)農(nóng)戶來(lái)說(shuō)，糧食價(jià)格的不斷下降成為農(nóng)戶收入水平增加的主要制約因素2。由此可以看出，在保護(hù)價(jià)實(shí)施初期，由于政府維持了較高的收購(gòu)價(jià)格，使得這一政策對(duì)農(nóng)民收入增加的推動(dòng)作用十分明顯。但其后隨著政府不斷下調(diào)保護(hù)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，同樣又成為制約農(nóng)民收入增長(zhǎng)的主要因素。以糧食保護(hù)價(jià)政策為中心的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策與農(nóng)民收入之間的因果關(guān)系十分明確。1997年以后，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)再次進(jìn)入平臺(tái)期，農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢，部分地區(qū)甚至出現(xiàn)了連續(xù)多年的負(fù)增長(zhǎng)。期間，中央雖多次出臺(tái)農(nóng)業(yè)新政，但均未能扭轉(zhuǎn)發(fā)展乏力的局面。究其原因，可以說(shuō)一是因?yàn)檗r(nóng)業(yè)內(nèi)部缺少內(nèi)生增長(zhǎng)的有效機(jī)制，二是龐大的冗余農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力和二元制的社會(huì)結(jié)構(gòu)限制、消耗了農(nóng)業(yè)自身發(fā)展的有限資源，而同時(shí)又缺少外部資源的注入。20042005年，中央連續(xù)出臺(tái)了兩個(gè)1號(hào)文件，直接將農(nóng)民增收問題作為政策運(yùn)作的目標(biāo)。2004年采取“兩減免、三補(bǔ)貼”等更為直接的政策措施，全年中央財(cái)政用于“三農(nóng)”的支出達(dá)到創(chuàng)紀(jì)錄的2600多億元。2005年中央一號(hào)文件著力于努力實(shí)現(xiàn)糧食穩(wěn)定增產(chǎn)、農(nóng)民持續(xù)增收，直接帶有資金支持的政策占到相當(dāng)大的比例。堅(jiān)持“多予、少取、放活”的方針，進(jìn)一步把“提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)力”作為2005年農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的重心。從2004年的政策效果來(lái)看，2004年度僅“兩減免”、“三補(bǔ)貼”就使農(nóng)民直接得到實(shí)惠451億元。2004年農(nóng)民人均純收入2934元，比2003年增加314元，增長(zhǎng)12%，扣除物價(jià)因素，實(shí)際增長(zhǎng)6.8%，打破了1997年以來(lái)的低速增長(zhǎng)局面，糧食總產(chǎn)量達(dá)到9390億斤，超過(guò)預(yù)期的9100億斤，增產(chǎn)9%，實(shí)現(xiàn)了糧食增產(chǎn)和農(nóng)民增收的雙重政策目標(biāo)4。再回過(guò)頭來(lái)對(duì)改革開放二十多年來(lái)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行審視，足以看出政策導(dǎo)向式的發(fā)展特征伴隨了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的每一個(gè)高潮與低谷。比較前后兩個(gè)時(shí)期的1號(hào)文件，以前的重點(diǎn)是調(diào)動(dòng)農(nóng)民生產(chǎn)積極性、解放農(nóng)村生產(chǎn)力，可以說(shuō)是在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的內(nèi)部進(jìn)行的成功變革，這一基于體制自身的變革基本上已在20世紀(jì)80年代就已經(jīng)達(dá)到了其效力的極限；而后兩次均把政策目標(biāo)直接指向了農(nóng)民增收上。雖然2005年度的中央政策更進(jìn)一步提出了要加強(qiáng)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力建設(shè)，實(shí)現(xiàn)糧食穩(wěn)定增產(chǎn)、農(nóng)民持續(xù)增收，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展的目標(biāo)，但無(wú)論是從政策本身的功能還是從農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的現(xiàn)狀來(lái)說(shuō)，政策性依賴仍是目前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)中最為突出的發(fā)展特征。二、當(dāng)前“三農(nóng)”問題的困境總的來(lái)說(shuō)，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的最大困境還是其持續(xù)發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制的不足。僅就2005年與2004年作一個(gè)對(duì)比，2004年“增收”效果可謂滿意，但從2005年的上半年情況來(lái)看，同樣的政策力度若想取得與2004年相似的目標(biāo)的難度已明顯加大。一方面2004年農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格較之2003年有很大的提高，農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量達(dá)到歷史新高，加之自然災(zāi)害較少以及減免農(nóng)業(yè)稅、增加直接補(bǔ)貼等措施均能對(duì)農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)生活起到立竿見影的效果。而2005年一季度，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格已有所回落，同時(shí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格大幅度上揚(yáng)，而農(nóng)作物的種植面積和產(chǎn)量卻難以有新的提高。農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的市場(chǎng)制約機(jī)制將使農(nóng)業(yè)產(chǎn)出效益在現(xiàn)有的生產(chǎn)率水平上迅速達(dá)到封頂狀態(tài)。長(zhǎng)期的發(fā)展軌跡說(shuō)明，政策成為了解決“三農(nóng)”問題的惟一有效的依賴，而這一依賴同時(shí)又是不可靠的、難以持久的。當(dāng)前“三農(nóng)”的困局可以從以下幾個(gè)方面來(lái)描述。1.人口壓力與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的不協(xié)調(diào)2003年底，全國(guó)農(nóng)業(yè)人口有9億3千萬(wàn)人，占全國(guó)總?cè)丝诘?2.5，其中農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力3億1千萬(wàn)，占農(nóng)村勞動(dòng)力人口的63.8；農(nóng)業(yè)從業(yè)人員占社會(huì)從業(yè)人員的比例為49.1，農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員占社會(huì)從業(yè)人員的比例為23.8；而農(nóng)業(yè)增加值占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重僅為14.8，農(nóng)村消費(fèi)品零售額占全社會(huì)消費(fèi)品零售額的比重僅為35.0，城鄉(xiāng)消費(fèi)水平比為3.413。據(jù)有關(guān)方面統(tǒng)計(jì)，2002年，我國(guó)城鄉(xiāng)收入差距指數(shù)為3.1，大大高于世界大多數(shù)國(guó)家小于1.6的水平；如果考慮城鎮(zhèn)居民享受各種福利和補(bǔ)貼的因素，我國(guó)這一指數(shù)還會(huì)更高一些。2002年，我國(guó)城鎮(zhèn)居民的地區(qū)收入差距指數(shù)為2.10，農(nóng)村居民的收入差距指數(shù)為4.16，而美國(guó)、加拿大、意大利和印度同期的地區(qū)收入差距指數(shù)分別為1.58，2.30，2.24和3.26。據(jù)世界銀行測(cè)算，中國(guó)城鄉(xiāng)收入差距和地區(qū)收入差距占全國(guó)總體收入差距的份額達(dá)到80以上。通過(guò)以上數(shù)據(jù)可以看出，一方面，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)總量很低，僅占全國(guó)經(jīng)濟(jì)總量的14.8，另一方面，農(nóng)業(yè)人口卻占到了全國(guó)總?cè)丝诘?0以上，而2004年之前，這14的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)總量不但要維持占總?cè)丝?0的全部農(nóng)業(yè)人口自身的生存、發(fā)展的需求，還在很大程度上供養(yǎng)了以地方財(cái)政為基礎(chǔ)的數(shù)量巨大的各類財(cái)政供養(yǎng)人員。從每百萬(wàn)美元GDP的財(cái)政供養(yǎng)人員比例來(lái)看，美國(guó)為2.31人百萬(wàn)美元GDP，法國(guó)為3.46人百萬(wàn)美元GDP，日本為1.38人百萬(wàn)美元GDP，英國(guó)為1.58人百萬(wàn)美元GDP，而中國(guó)則為39人百萬(wàn)美元GDP5。既使按全國(guó)平均水平來(lái)衡量農(nóng)村人口的人均財(cái)政負(fù)擔(dān)，比例也相當(dāng)之高。與此同時(shí)，幾乎全部的鄉(xiāng)村建設(shè)、教育、衛(wèi)生資源建設(shè)等關(guān)系生產(chǎn)發(fā)展和勞動(dòng)力資源再生的各項(xiàng)投入，絕大部分都落在了農(nóng)業(yè)人口自己身上，換句話說(shuō)，農(nóng)業(yè)人口的生老病死花費(fèi)基本上都依靠其自身的收入，低收入也就意味著低投入。以衛(wèi)生事業(yè)為例，我國(guó)衛(wèi)生財(cái)政支出約整個(gè)財(cái)政的2%，而全部投入資源的80%分布在城市，只有20%分布在農(nóng)村。農(nóng)業(yè)社會(huì)幾乎自始至終都沒有離開自給自足的經(jīng)濟(jì)模式，而建國(guó)后幾十年的“抽農(nóng)補(bǔ)工”政策以及“兩種戶籍”造成的農(nóng)業(yè)人口的大量積淀，演變成今天似乎回天乏力的局面，幾乎任何異乎尋常的大舉措在根深蒂固的“三農(nóng)”問題面前都像是花拳繡腿，人口壓力與當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)狀之間存在著強(qiáng)大的離心力量，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展中已經(jīng)凝結(jié)了層次復(fù)雜的各種矛盾。由于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)先天的脆弱性以及其長(zhǎng)期以來(lái)薄弱的基礎(chǔ)，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位越來(lái)越低，在市場(chǎng)化進(jìn)程中幾乎沒有任何主動(dòng)權(quán)、話語(yǔ)權(quán)，而農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村社會(huì)一直都在低產(chǎn)出、高負(fù)擔(dān)的惡性環(huán)境中艱難地發(fā)展，在這其中，人口的壓力又處于一個(gè)絕對(duì)中心的位置。2.社會(huì)資源壓力與內(nèi)在發(fā)展動(dòng)力的不足在人口壓力不斷增大的條件下，農(nóng)村社會(huì)的自然資源供應(yīng)總量也已接近其潛在的最大值，在現(xiàn)有條件下，農(nóng)村社會(huì)賴以發(fā)展的自然資源基礎(chǔ)已出現(xiàn)瓶頸效應(yīng)。從最基本的耕地資源和水資源來(lái)看，形勢(shì)均不容樂觀6。而在社會(huì)再發(fā)展資源（如金融資源、人力資源、科技資源及社會(huì)保障等）方面，同樣面臨根本性的制約因素。從表1中可以看出，多年以來(lái)，年末實(shí)有耕地面積的絕對(duì)數(shù)量都是減少的，其中生態(tài)退耕所占比例最大。在以后的幾十年里，一方面，要還對(duì)自然的“過(guò)度索取”之債，大力進(jìn)行環(huán)境保護(hù)和水土保持工作，另一方面，城鎮(zhèn)化建設(shè)也將有新的發(fā)展高峰，伴隨著城鎮(zhèn)化加速，相應(yīng)的建設(shè)用地比重也會(huì)提高，這些都必然以犧牲耕地為代價(jià)，耕地形勢(shì)將更為嚴(yán)峻。表119982003年中國(guó)耕地面積變化7單位：千公頃年末實(shí)有年內(nèi)新增年內(nèi)減少年內(nèi)凈減年份地區(qū)耕地面積耕地面積耕地面積建設(shè)占用災(zāi)毀耕地生態(tài)退耕農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整耕地面積1998129,642.1309.4570.4176.2159.5164.670.1261.01999129,205.5405.1841.7205.3134.7394.6107.1436.62000128,243.1603.71,566.0163.361.7762.8578.2962.42001127,615.8265.9893.3163.730.6590.7108.3627.32002125,929.6341.22,027.4196.556.41,425.5349.01686.22003123,392.2343.52,880.9229.150.42,237.3364.12,537.4在人力資源方面，表2列出了2003年農(nóng)戶家庭人口與勞動(dòng)力的統(tǒng)計(jì)情況，同樣能看到，對(duì)三農(nóng)發(fā)展最具有長(zhǎng)遠(yuǎn)價(jià)值的人力資源面臨著極為嚴(yán)峻的局面?！叭r(nóng)”內(nèi)部人力資源的積累與再生機(jī)制已經(jīng)大大落后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需，人力、科技資源的積累能力受到了嚴(yán)重的削弱和阻礙。表22003年農(nóng)戶家庭人口與勞動(dòng)力情況8（每個(gè)農(nóng)村居民戶）指標(biāo)名稱單位全國(guó)東部中部西部被調(diào)查戶數(shù)戶20283687673546053家庭常住人口人4.083.953.914.41農(nóng)村人口人3.843.683.734.16家庭勞動(dòng)力人2.502.482.452.59其中：農(nóng)村勞動(dòng)力人2.382.332.352.49在農(nóng)村勞動(dòng)力中：1.文盲、半文盲人0.310.300.300.342.小學(xué)文化程度人0.860.790.920.873.初中文化程度人1.051.051.001.114.高中文化程度人0.160.180.140.16在農(nóng)村勞動(dòng)力中：有專業(yè)技術(shù)職稱人數(shù)人0.110.110.090.13受過(guò)職業(yè)教育和培訓(xùn)人數(shù)人0.170.170.140.19在家庭勞動(dòng)力中：1.從事農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營(yíng)勞動(dòng)力人1.381.101.461.592.從事非農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營(yíng)勞動(dòng)力人0.250.280.210.25全家勞動(dòng)力外出從業(yè)時(shí)間天205195204216全家外出從業(yè)勞動(dòng)力數(shù)人0.870.780.890.96注：表示省略了部分內(nèi)容。從表2數(shù)據(jù)可以看出，初中以上文化程度的農(nóng)村勞動(dòng)力中有71.9%在外出務(wù)工，而專職從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的家庭勞動(dòng)力只占55.2%。以北京市為例，2004年全市286.5萬(wàn)外來(lái)農(nóng)民工中，96.9%的人年齡在15歲至49歲之間。受教育程度為初中及以上的人數(shù)為240.9萬(wàn)人，占全市農(nóng)民工的比重為84.1%，其中初中文化程度的占69.7%。在全部農(nóng)民工中男女比例相差較大，男性199.9萬(wàn)人，女性86.6萬(wàn)人9?？梢?，農(nóng)村中最富有生產(chǎn)力的青壯年勞動(dòng)力都在為城市的發(fā)展服務(wù)，在未來(lái)的幾十年里，這一趨勢(shì)會(huì)更為明顯。這也就意味著，在城市經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的同時(shí)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)已經(jīng)釜底抽薪，所投入的單位人力資本價(jià)值日趨降低。從另一個(gè)角度來(lái)看，農(nóng)村家庭勞動(dòng)力的負(fù)擔(dān)比是1.54，從事農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營(yíng)的勞動(dòng)力占農(nóng)村人口的比例是35.9%，按現(xiàn)有的從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的勞動(dòng)力數(shù)量并把1.54的人口負(fù)擔(dān)比計(jì)算進(jìn)去，農(nóng)村戶均人口應(yīng)為2.12，與現(xiàn)有的3.84相比，即使按現(xiàn)狀計(jì)算，農(nóng)村人口中完全屬于冗余的人口比例也達(dá)到了44.8%，而這些人口的生存與發(fā)展并不能得到多少基于社會(huì)的外部給養(yǎng)。在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，對(duì)人力資本起著決定性作用的教育、醫(yī)療衛(wèi)生以及社會(huì)保障等基礎(chǔ)性資源的缺失仍將限制農(nóng)業(yè)人口的發(fā)展，即使農(nóng)村人力資本的產(chǎn)出能夠有很大突破，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的弱質(zhì)性也將阻礙其自身的受益能力，內(nèi)在發(fā)展動(dòng)力的缺失是三農(nóng)問題的根本性障礙，任何投入都會(huì)像雨水一樣迅速滲漏，發(fā)展資源的不足與發(fā)展動(dòng)力的缺失將形成三農(nóng)問題中一個(gè)長(zhǎng)期的且互為因果的根本性矛盾。三、當(dāng)前主要的政策選擇和潛在的風(fēng)險(xiǎn)1.城市化和小城鎮(zhèn)建設(shè)中國(guó)的城市化和小城鎮(zhèn)建設(shè)是在工業(yè)化深入發(fā)展與農(nóng)村社會(huì)發(fā)展極度緩慢的矛盾下開始的，其目的是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的現(xiàn)代化。而其理論基礎(chǔ)來(lái)自兩個(gè)方面，一是劉易斯在勞動(dòng)力無(wú)限供給下的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中提出的發(fā)展中國(guó)家農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移模式，也稱為“劉易斯費(fèi)托尼斯人口流動(dòng)模型”10；另一個(gè)就是托達(dá)羅模型11。前者立足于通過(guò)城市工業(yè)化帶動(dòng)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，而后者更為關(guān)注發(fā)展中國(guó)家中城市的高失業(yè)率對(duì)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)