農(nóng)村研究論文-關(guān)于三農(nóng)業(yè)背景中村民自治的思考.doc

農(nóng)村研究論文-關(guān)于三農(nóng)業(yè)背景中村民自治的思考內(nèi)容摘要：三農(nóng)問(wèn)題的解決，需要宏觀上的努力，更需要微觀上的努力。村民自治，是中國(guó)村民自主解決農(nóng)村公共問(wèn)題，進(jìn)行公共管理，提供良好公共服務(wù)的重要制度安排。發(fā)展良好的村民自治的關(guān)鍵之一是需要有一個(gè)良好的法律安排。系統(tǒng)分析了村民委員會(huì)組織法的具體規(guī)定，著眼于如何完善村民自治，分析其存在的缺陷，并給出了一系列的修改思路。關(guān)鍵詞：三農(nóng)問(wèn)題、村民自治、村民委員會(huì)、組織法導(dǎo)論20世紀(jì)70年代末開始，中國(guó)農(nóng)村開始了以承包制為核心的改革，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)因此而飛速發(fā)展，解決了整個(gè)國(guó)家的溫飽問(wèn)題。20世紀(jì)90年代開始，中國(guó)城市經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，但與此同時(shí)，中國(guó)農(nóng)村的發(fā)展卻逐步減速，形成了最近若干年“農(nóng)村落后，農(nóng)民貧窮，農(nóng)業(yè)危險(xiǎn)”的三農(nóng)問(wèn)題。李昌平說(shuō)：“農(nóng)民真苦，農(nóng)村真窮，農(nóng)業(yè)真危險(xiǎn)?！边@可以說(shuō)是21世紀(jì)初中國(guó)三農(nóng)問(wèn)題最形象的描述。中國(guó)三農(nóng)問(wèn)題形成的原因是復(fù)雜的，解決方案也是復(fù)雜的，并不存在唯一最優(yōu)的方案，因此政策選擇往往是多樣化的。不過(guò)，大家的基本共識(shí)是，三農(nóng)問(wèn)題，在宏觀上不可能依靠農(nóng)村自身的努力得到解決，關(guān)鍵還是要依靠城市化。很多人認(rèn)為，城市化，是中國(guó)避免城鄉(xiāng)收入差距繼續(xù)擴(kuò)大的重要方法，也是中國(guó)減少農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模的必然出路。他們的政策建議就是，中國(guó)政府應(yīng)該幫助中國(guó)農(nóng)民向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。1農(nóng)民要致富，就要發(fā)展農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)要發(fā)展，就需要提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模，其言外之意就是，要縮小農(nóng)業(yè)人口的規(guī)模，讓大量的人口進(jìn)入城市。這顯然是符合邏輯的。既然在當(dāng)前的宏觀格局下，三農(nóng)問(wèn)題很難依靠農(nóng)村自身的努力得到解決。三農(nóng)問(wèn)題，在宏觀意義上只能消失，而消失的方法就是城市化。中國(guó)農(nóng)業(yè)問(wèn)題官員、農(nóng)業(yè)問(wèn)題專家杜潤(rùn)生先生認(rèn)為，解決三農(nóng)問(wèn)題第一步，是給農(nóng)民以國(guó)民待遇，給農(nóng)民以最基本的權(quán)利。他認(rèn)為，給農(nóng)民以國(guó)民待遇，將他們從土地和其他束縛下解放出來(lái)，并不是有些人想象的那么可怕的事情。他建議，城市不論大小都要向農(nóng)民開放，讓他們可以在城市安家落戶。不得對(duì)農(nóng)民工進(jìn)行歧視性的管理。2杜潤(rùn)生的建議實(shí)際上也是要讓三農(nóng)問(wèn)題消失，但其方法是給農(nóng)民以權(quán)利。最近浙江省取消了農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的區(qū)別，把農(nóng)民改為居民，要變“二元化”城鄉(xiāng)戶籍管理制度為“一元化”城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍管理制度，可以說(shuō)在中國(guó)開了先河，這勢(shì)必為解決浙江的三農(nóng)問(wèn)題奠定制度基礎(chǔ)。3農(nóng)民要維護(hù)自己的權(quán)利，不僅要靠政府，更重要的是要靠農(nóng)民自己的組織，包括農(nóng)會(huì)，還包括村民自治、鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉和縣政權(quán)的民主。杜潤(rùn)生先生認(rèn)為，農(nóng)民要建立自己的組織，要像工人有工會(huì)那樣有農(nóng)會(huì)，行使已經(jīng)擁有的權(quán)利，讓政府聽(tīng)到其訴求。還要“推進(jìn)民主改革，先辦村民自治，進(jìn)而實(shí)行鄉(xiāng)政權(quán)選舉直至縣政權(quán)民主重建”。4徐湘林先生則認(rèn)為，“三農(nóng)”問(wèn)題的主要根源是國(guó)家業(yè)已形成的城鄉(xiāng)差別對(duì)待的政策結(jié)構(gòu)和高成本運(yùn)行的縣鄉(xiāng)農(nóng)村管理體制。高成本的縣鄉(xiāng)管理體制則可以通過(guò)可行的鄉(xiāng)村治理模式的改革（如鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)選舉和自治）得以改善。5這些研究都是非常可貴的，其政策建議也很有實(shí)踐意義。認(rèn)為，要解決三農(nóng)問(wèn)題，不僅需要宏觀意義上的努力，更需要微觀意義上的村民本身的努力。而發(fā)展村民自治是其中關(guān)鍵之一，如何在實(shí)踐的基礎(chǔ)上，完善村民自治的法律基礎(chǔ)，又是完善村民自治的關(guān)鍵。將在現(xiàn)有研究的基礎(chǔ)上，以三農(nóng)問(wèn)題為背景，分析中國(guó)村民自治的法律邏輯，并結(jié)合當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村存在的問(wèn)題，探索中國(guó)村民自治的成功之道，以及對(duì)解決三農(nóng)問(wèn)題的效應(yīng)。一、村民自治始于法律現(xiàn)代法治是一種基于個(gè)體自由和平等意義上的法治，在這一體系中，每個(gè)人在私人事務(wù)上是自治的，每一個(gè)公共單位在自己的公共事務(wù)范圍內(nèi)是自治的，每一個(gè)經(jīng)濟(jì)單位、社會(huì)單位和政治單位，在自己的事務(wù)范圍內(nèi)是自治的，各級(jí)政府和國(guó)家也在自己的范圍內(nèi)是自治的。各種各樣的沖突和合作，都可以依靠法律得到解決。在法治秩序中，立法是一種政治程序，基于經(jīng)驗(yàn)產(chǎn)生秩序的規(guī)則，解決政治上的沖突，凝聚政治上的力量，形成政治上的和諧；行政是一種執(zhí)行程序，基于知識(shí)制定公共政策，運(yùn)作公共管理，提供公共服務(wù)；司法是一種理性、和平解決利益沖突的秩序，著眼于具體利益，利用正當(dāng)程序，協(xié)調(diào)并解決各個(gè)方面的矛盾。中國(guó)歷史上并沒(méi)有現(xiàn)代意義上的法治，而只有為維護(hù)皇權(quán)統(tǒng)治而設(shè)立的懲罰性的法家之治。在這樣的治理體制中，每一寸土地都是皇家的財(cái)產(chǎn)，每一個(gè)人都是皇家的臣民，任何社會(huì)組織和政治組織，都是為了皇帝的江山穩(wěn)定，即使提倡以民為本，也不過(guò)是說(shuō)為了江山社稷的穩(wěn)定，需要照顧民生。所以，中國(guó)傳統(tǒng)上的鄉(xiāng)村自治并不是現(xiàn)代法治意義上的自治，而只有因“山高皇帝遠(yuǎn)”而產(chǎn)生的“管不著”意義上的“自治”，或者因與皇權(quán)有特殊關(guān)系而得到的“自治”，如地方的諸侯和王國(guó)。建國(guó)以后中國(guó)農(nóng)村的基層政權(quán)，仍然不能說(shuō)是建立在法治的基礎(chǔ)之上。1982年憲法規(guī)定，村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織。這第一次在憲法意義上確立了村民委員會(huì)的法律原則，為中國(guó)村民自治提供了現(xiàn)代意義上的憲政法律基礎(chǔ)。它使得中國(guó)的村作為一個(gè)公共管理單位可以與政府平起平坐，成為一個(gè)獨(dú)立自主的公共管理單位，自主提供自己的公共服務(wù)，解決自己的公共問(wèn)題。1982年憲法第一百一十一條是這樣規(guī)定的：“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會(huì)或者村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織。居民委員會(huì)、村民委員會(huì)的主任、副主任和委員由居民選舉。居民委員會(huì)、村民委員會(huì)同基層政權(quán)的相互關(guān)系由法律規(guī)定。”憲法還規(guī)定，“居民委員會(huì)、村民委員會(huì)設(shè)人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生等委員會(huì)，辦理本居住地區(qū)的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，并且向人民政府反映群眾的意見(jiàn)、要求和提出建議?！边@一規(guī)定，有三個(gè)內(nèi)容值得關(guān)注：一是村民委員會(huì)按照居住地區(qū)設(shè)立，也就是說(shuō)，它不按照行政安排設(shè)立；二是村委會(huì)成員由選舉產(chǎn)生，而不由上級(jí)政府任命；三是村民委員會(huì)是自治組織，其與基層政權(quán)的關(guān)系由法律規(guī)定，不過(guò)憲法具體規(guī)定了村民委員會(huì)的基本內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)以及基本職能，主要是辦理本地公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，與政府的關(guān)系是協(xié)助社會(huì)治安，并發(fā)出基本的聲音。這一憲法規(guī)定沒(méi)有很快進(jìn)入實(shí)踐層面。5年以后，也就是1987年11月24日全國(guó)人大常委會(huì)才通過(guò)村民委員會(huì)組織法（試行），在全國(guó)局部地區(qū)開始試行村民委員會(huì)民主選舉產(chǎn)生。1998年11月4日，在試行11年之后，全國(guó)人大常委會(huì)正式通過(guò)村民委員會(huì)組織法，全國(guó)各地開始全面推廣村民委員會(huì)民主選舉。這一實(shí)踐引起了各方面的興趣，國(guó)內(nèi)外的學(xué)者對(duì)此進(jìn)行了大量的實(shí)證研究，并出版了很多文獻(xiàn)。將探討1998年村民委員會(huì)組織法為中國(guó)村民自治提供的法律基礎(chǔ)，以及在法律層面存在的問(wèn)題。二、村民委員會(huì)的性質(zhì)與職能現(xiàn)行村民委員會(huì)組織法（以下簡(jiǎn)稱組織法）于1998年11月4日經(jīng)九屆人大五次會(huì)議通過(guò)，共30條，僅3100多字。各省人大常委會(huì)一般都在此基礎(chǔ)上制定了實(shí)施辦法，增加內(nèi)容不多，主要是細(xì)化村民委員會(huì)的職能，一般也只增加5001000字而已。組織法一開始就規(guī)定，村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。村民委員會(huì)組織法的目的是，保障農(nóng)村村民實(shí)行自治，由村民群眾依法辦理自己的事情，發(fā)展農(nóng)村基層民主，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)主義物質(zhì)文明和精神文明建設(shè)。根據(jù)組織法和各省實(shí)施辦法的相關(guān)規(guī)定，村民委員會(huì)主要有如下具體的職能：村民委員會(huì)具有公共服務(wù)職能，如因地制宜地興辦本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)。村民委員會(huì)具有準(zhǔn)司法職能，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安。村民委員會(huì)具有經(jīng)濟(jì)規(guī)劃職能，編制并組織實(shí)施本村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和年度計(jì)劃。村民委員會(huì)具有組織管理經(jīng)濟(jì)職能，要發(fā)展多種形式的合作經(jīng)濟(jì)和其他經(jīng)濟(jì)，依法管理財(cái)務(wù)和屬于村農(nóng)民集體所有的土地、草場(chǎng)、森林及其它財(cái)產(chǎn)，合理利用自然資源，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境。村民委員會(huì)具有多方面的教育職能，也就是宣傳憲法、法律、法規(guī)和國(guó)家的政策，教育和推動(dòng)村民履行法律規(guī)定的義務(wù)，愛(ài)護(hù)公共財(cái)產(chǎn)，維護(hù)村民的合法的權(quán)利和利益，發(fā)展文化教育，普及科技知識(shí)，促進(jìn)村和村之間的團(tuán)結(jié)、互助，開展多種形式的社會(huì)主義精神文明建設(shè)活動(dòng)。從這些規(guī)定來(lái)看，村民委員會(huì)的政治目的是村民自治和民主，即通過(guò)民主的方式自我管理，它同時(shí)兼具經(jīng)濟(jì)發(fā)展和道德提升的目的。組織法和相關(guān)規(guī)定，使得村民委員會(huì)不僅具有公共管理意義上的、以民主為基礎(chǔ)的強(qiáng)制力，如公共服務(wù)融資所需要的強(qiáng)制力，更具有了在經(jīng)濟(jì)管理上的強(qiáng)制力和道德上的強(qiáng)制力。在現(xiàn)代社會(huì)里，公共權(quán)力組織的權(quán)威通過(guò)民主得到保障，其強(qiáng)制力的危害被民主程序和法治化解；經(jīng)濟(jì)組織的強(qiáng)制力表現(xiàn)為內(nèi)在的組織能力和外在的競(jìng)爭(zhēng)能力，而其強(qiáng)制力的危害則由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的自由競(jìng)爭(zhēng)和國(guó)家法治化解；道德組織的強(qiáng)制力，往往通過(guò)其非贏利性和成員的自愿性得到化解。村民委員會(huì)作為政治、經(jīng)濟(jì)和道德三位一體的組織，其職能往往趨于無(wú)限：作為經(jīng)濟(jì)組織，它不一定面臨市場(chǎng)的優(yōu)勝劣汰；作為道德組織，它又是贏利性的，并且成員未必自愿。在這種情況下，村民委員會(huì)即使有民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的政治約束機(jī)制，由于在經(jīng)濟(jì)和道德方面缺乏規(guī)范，也會(huì)演變成職能無(wú)限的、不受村民約束的組織。這說(shuō)明，現(xiàn)行組織法有關(guān)村民委員會(huì)性質(zhì)和職能的規(guī)定存在缺陷。它使得村民委員會(huì)在法理上相對(duì)于村民不僅有天然的行政上的優(yōu)勢(shì)，畢竟有組織的人群相對(duì)于缺乏組織的村民有組織成本低的便利；還具有經(jīng)濟(jì)和道德的優(yōu)勢(shì)，因?yàn)橐罁?jù)法律它具有經(jīng)濟(jì)管理職能，兼具道德教育職能。這很可能使得村民委員會(huì)有機(jī)會(huì)濫用村里的經(jīng)濟(jì)資源，甚至濫用公共管理權(quán)力。而當(dāng)村民委員會(huì)與基層政府關(guān)系密切，并能夠得到基層政府充分支持的時(shí)候，以上問(wèn)題就會(huì)更加嚴(yán)重。對(duì)此，馮興元等學(xué)者提出重建農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作社，合作社自由進(jìn)入和退出，產(chǎn)權(quán)明確到個(gè)人，有注冊(cè)登記，具有經(jīng)濟(jì)法人地位，政府對(duì)其實(shí)行稅收優(yōu)惠。6這一做法有利于促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的活力，為解決三農(nóng)問(wèn)題提供制度上的基礎(chǔ)。對(duì)于村民自治來(lái)說(shuō)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作社的建立則有利于規(guī)范村民委員會(huì)的經(jīng)濟(jì)職能，使其專注于公共管理和公共服務(wù)。至于道德教育問(wèn)題，筆者認(rèn)為，公共權(quán)力機(jī)構(gòu)不適合承擔(dān)直接道德教育的任務(wù)，這一職能應(yīng)該讓位給農(nóng)村的志愿組織。在臺(tái)灣，義工很多，服務(wù)范圍很廣，大家都發(fā)自內(nèi)心。大陸很多白血病人的骨髓都來(lái)自臺(tái)灣人的捐獻(xiàn)。這一切都得力于社會(huì)志愿組織的發(fā)達(dá)，值得借鑒。三、村民委員會(huì)與其他組織之間的關(guān)系村民委員會(huì)不是在組織真空中運(yùn)作的，與它并存的還有村黨支部、各級(jí)政府，尤其是基層政府，還有所謂的主管部門，各級(jí)人大及其常委會(huì)等。組織法規(guī)定，村民委員會(huì)與基層政府之間的關(guān)系不是上下級(jí)關(guān)系，而是政府與自治組織的關(guān)系，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)等基層政府不得干預(yù)村民依法自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。但是，村民委員會(huì)的自治地位，在如下幾個(gè)方面有可能被突破：一是組織法規(guī)定，基層政府可以對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助。如果這種指導(dǎo)、支持和幫助是道義上的，或者說(shuō)是技術(shù)性的，而不是強(qiáng)制性的，在程序上是應(yīng)村民委員會(huì)要求，而不是基層政府主動(dòng)，那么基層政府的作用對(duì)村民委員會(huì)來(lái)說(shuō)就是咨詢公司性質(zhì)。如果這樣，這一規(guī)定不具有任何實(shí)際意義，因?yàn)槿魏魏戏ńM織都可以給其以指導(dǎo)、支持和幫助，包括學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)，甚至國(guó)際組織，如美國(guó)的卡特研究中心等。在實(shí)踐中，這一規(guī)定具有強(qiáng)制意義還是咨詢意義，主要取決于基層政府，而它如何選擇，則取決于它對(duì)村民自治的態(tài)度。在現(xiàn)實(shí)中，基層政府都傾向于選擇強(qiáng)制性的指導(dǎo)、支持和幫助，在程序上是基層政府主動(dòng)進(jìn)行?；鶎诱鶕?jù)過(guò)去的傳統(tǒng)，利用現(xiàn)在法治不健全的機(jī)會(huì)，把村民委員會(huì)當(dāng)作其下級(jí)單位，而村民委員會(huì)也不得不把基層政府當(dāng)作上級(jí)對(duì)待。這時(shí)候，村民委員會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系會(huì)出現(xiàn)兩種情況：一是村民委員會(huì)成為基層政府的下級(jí)政府，村民自治變成了“村民上治”。二是民選的村民委員會(huì)有可能仰仗民意對(duì)抗基層政府，出現(xiàn)村民委員會(huì)與基層政府的沖突。而一旦上級(jí)政府統(tǒng)統(tǒng)收回相關(guān)的指導(dǎo)、支持和幫助，村民委員會(huì)開展工作會(huì)遇到難度。什么是指導(dǎo)，什么是支持，什么是幫助，法律并沒(méi)有詳細(xì)規(guī)定，其進(jìn)一步的解釋權(quán)和執(zhí)法權(quán)往往掌握在具有行政優(yōu)勢(shì)的基層政府手中，所以就出現(xiàn)了各種各樣的損害村民自治的“指導(dǎo)”、“支持”和“幫助”。比如，有些基層政府為了解決一些村存在的問(wèn)題，專門派鄉(xiāng)干部分區(qū)負(fù)責(zé)村的公共事務(wù)，這些分配到村里的人就成了這些村的實(shí)際領(lǐng)導(dǎo)。當(dāng)這種情況制度化后，有些地方甚至出現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村之間的新一級(jí)政府組織，鄉(xiāng)公所，憑空增加了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。再比如，有些基層政府為了充實(shí)自己的財(cái)力，以幫助村民委員會(huì)為名，集中所有村的財(cái)力物力，實(shí)施“村財(cái)鄉(xiāng)管”，這就在財(cái)務(wù)上剝奪了村民自治。二是組織法規(guī)定，村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作。這種協(xié)助，如果是自愿的，基于特定的契約的，那么村民委員會(huì)就不是基層人民政府的下級(jí)單位。如果這樣，實(shí)際上這一規(guī)定沒(méi)有任何法律意義，因?yàn)槿魏蝹€(gè)人和組織，都可以協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作。因此，這一規(guī)定在實(shí)踐中極有可能是強(qiáng)制性的。于是，當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會(huì)在事務(wù)的財(cái)政、行政方面的關(guān)系不明確的時(shí)候，這一條款就會(huì)讓村民委員會(huì)在實(shí)際上成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下級(jí)單位。這時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會(huì)就會(huì)出現(xiàn)兩種情況：一種是上下級(jí)關(guān)系，一種是村民自治與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于對(duì)抗的狀態(tài)。這正好是中國(guó)農(nóng)村目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)之間的兩種典型關(guān)系。組織法還規(guī)定，村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)協(xié)助有關(guān)部門，對(duì)被依法剝奪政治權(quán)利的村民進(jìn)行教育、幫助和監(jiān)督。這一規(guī)定加了“應(yīng)當(dāng)”，顯然已經(jīng)變成了法律義務(wù)。也就是說(shuō)，村民委員會(huì)至少相對(duì)于有關(guān)司法部門來(lái)說(shuō)，已經(jīng)成為下級(jí)機(jī)構(gòu)。三是組織法規(guī)定，中國(guó)共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國(guó)共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動(dòng)、直接行使民主權(quán)利。這一規(guī)定，可能會(huì)在兩個(gè)方面改變村民自治的組織結(jié)構(gòu)：一方面，村民自治在行政上可能從村民委員會(huì)轉(zhuǎn)向黨支部。在實(shí)際運(yùn)作中，如果村民自治要實(shí)現(xiàn)，就必須要讓農(nóng)村黨支部進(jìn)一步民主化，讓村民能夠選舉黨支部，比如黨支部書記在黨內(nèi)選舉之后經(jīng)過(guò)村民確認(rèn)，或者村民選舉出候選人，再經(jīng)過(guò)黨內(nèi)選舉確認(rèn)。另一方面，農(nóng)村黨支部和上級(jí)黨委之間的關(guān)系是上下級(jí)關(guān)系，農(nóng)村黨支部成為村委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)核心，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)核心，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)之間也自然而然地從非上下級(jí)關(guān)系轉(zhuǎn)向?qū)嶋H上的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的上下級(jí)關(guān)系。這時(shí)，如果要確保村民自治，就不僅要使農(nóng)村黨支部的產(chǎn)生過(guò)程民主化，而且還需要在職能上進(jìn)一步調(diào)整與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委之間的關(guān)系。否則，村民自治就不是完整的。根據(jù)這些分析，組織法有關(guān)村民委員會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的各種各樣指導(dǎo)、支持、幫助和協(xié)助的條款可以刪除，因?yàn)樗鼘?duì)于村民自治有害無(wú)利。至于有關(guān)黨組織在農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)地位問(wèn)題，目前更多的做法是退而求其次的辦法，這就是承認(rèn)基層黨支部在村的核心領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，然后在選舉程序上做一些變動(dòng)，讓基層黨支部書記和成員具有民意基礎(chǔ)。這種做法在當(dāng)前來(lái)說(shuō)