農(nóng)村研究論文-土地股份合作制的經(jīng)濟學分析.doc

農(nóng)村研究論文-土地股份合作制的經(jīng)濟學分析內(nèi)容提要：本文分析了土地股份合作制產(chǎn)生的具體誘因、制度創(chuàng)新特征和后果，認為土地股份合作制是在特定條件下主要由土地增值收益所誘致的、一種過渡性的制度安排。土地股份合作制以股份化和合作化的形式實現(xiàn)了組織和管理形式上的一體化，以股份化的收益分配形式滿足了社區(qū)內(nèi)的多重需要以及將市場風險分散化，在一體化的基礎上以決策權的集中化實現(xiàn)了對土地增值收益等各類潛在收益最大程度的挖掘和集體分享。土地股份合作制的實踐從一個角度說明，改革現(xiàn)行農(nóng)地征用制度，保障農(nóng)民參與分享農(nóng)地轉用過程中的土地增值收益，已經(jīng)成為促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的現(xiàn)實要求。關鍵詞：土地股份合作制經(jīng)濟學分析土地股份合作制在一定程度上實現(xiàn)了集體福利目標和土地利用效率目標的統(tǒng)一，比較好地協(xié)調(diào)解決了農(nóng)村土地利用和社會經(jīng)濟發(fā)展中的諸多矛盾，一度成為許多人積極推崇的一種制度安排。有關土地股份合作制的深入研究，劉守英（2001）、史金善（2000）等分析了這種制度安排產(chǎn)生的條件，朱守銀等（2002）分析了從內(nèi)部合約和管理機制完善這種制度安排的措施建議；崔智友（2002）、王小映（2002）等注意到了這種制度安排對農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權可能帶來的侵害與剝奪。從具體實踐來看，土地股份合作制在成功推行的地方得到了當?shù)卮蠖鄶?shù)農(nóng)戶的同意，并且不能否認的是，在這些地區(qū)這種制度安排確實使許多參與股份合作的農(nóng)戶獲得了高出其他地區(qū)農(nóng)民的收益。這其中的差異包含了解釋土地股份合作制最為重要同時也最富有啟示意義的因素。為了增進對土地股份合作制的全面深入理解，本文首先分析土地股份合作制產(chǎn)生的具體誘因，然后分析土地股份合作制的制度創(chuàng)新特征以及這種制度安排的后果，最后進行小結。一、土地股份合作制產(chǎn)生的具體誘因在制度經(jīng)濟學看來，制度創(chuàng)新是各類市場主體面臨各種外部條件變化帶來的獲利機會而不斷改進、創(chuàng)新制度安排以獲取潛在收益的過程。因此，我們可以從制度創(chuàng)新的外部條件以及制度創(chuàng)新主體所追逐的潛在收益兩個方面來分析土地股份合作制產(chǎn)生的具體誘因。（一）土地股份合作制產(chǎn)生的外部條件我國土地股份合作制形式的制度創(chuàng)新實踐雖然在一些農(nóng)區(qū)也有零星發(fā)生，但是，比較成功而又得以穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展的土地股份合作制實踐則主要發(fā)生在珠江三角洲和長江三角洲等地帶的大城市郊區(qū)農(nóng)村，這些地區(qū)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化程度高、二三產(chǎn)業(yè)極其發(fā)達、農(nóng)業(yè)農(nóng)村人口大量轉移，正是這些因素成為土地股份合作制得以持續(xù)成功實施所不可缺少的外部條件。其中珠江三角洲地區(qū)以南海模式為代表，長江三角洲地區(qū)以上海模式為代表。1南海模式南海模式的土地股份合作制實踐起始于1992年，是我國比較早地得以成功實施的土地股份合作制。南海市（現(xiàn)為南海區(qū)）屬佛山市管轄，與廣州市毗鄰，距離廣州市中心區(qū)不到30公里。目前，全市已經(jīng)建立農(nóng)村股份合作組織近1870個，其中以村委會為單位組建集團公司191個，占村委會總數(shù)的80%，以村民小組為單位組建股份合作社1678個，占村民小組總數(shù)的99.8%（國務院發(fā)展研究中心課題組，2003）。南海市土地股份合作制的基本做法是：（1）分區(qū)規(guī)劃。即把全市肥沃的土地劃定為農(nóng)田保護區(qū)，并改分包經(jīng)營為投包經(jīng)營；把靠近城鎮(zhèn)及公路的土地或山坡地劃定為工業(yè)發(fā)展區(qū)；把靠近村莊的土地劃定為商業(yè)住宅區(qū)。（2）土地及集體財產(chǎn)作價入股。將屬于集體的各種固定資產(chǎn)和現(xiàn)存公共積累金扣除債務后按凈值計算作價入股，將土地和魚塘按照其農(nóng)業(yè)經(jīng)營收益或國家土地征用價格作價入股。作價入股后，把全村或全社的土地集中起來，由管理區(qū)（現(xiàn)行政村）或經(jīng)濟社（現(xiàn)村民小組）實施統(tǒng)一規(guī)劃、管理和經(jīng)營。在股權設置上，以社區(qū)戶口為準確定配股對象，大部分村社設置了基本股、承包權股和勞動貢獻股等多種股份，有的村社設置了集體積累股（約占51%）和社員分配股（約占49%），有的村社則沒有設置或后來取消了集體積累股。（3）股利分配和股權管理。有集體積累股與社員分配股之分的村社，則按股權比例分紅；只設社員分配股的村社，將扣除再生產(chǎn)基金、福利基金等后的剩余利潤用于社員股利分紅。股權在社區(qū)內(nèi)可以流轉、繼承、增送和抵押（朱守銀等，2002）。南海市土地股份合作制的實施，有力地推動了農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)結構調(diào)整，促進了農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)業(yè)勞動力的轉移，使農(nóng)民獲得了穩(wěn)定的集體土地資產(chǎn)收益，從而得到了當?shù)卮蠖鄶?shù)農(nóng)民的認可。1994年到2000年間，多數(shù)地區(qū)農(nóng)民的股份收益占到農(nóng)民年人均純收入的1/4-1/3，有的高達1/2（朱守銀等，2002）。2上海模式根據(jù)上海市農(nóng)村土地流轉研究課題組（2001）提供的資料，在上海市農(nóng)村土地流轉中，一些地區(qū)正在運行或試運行或即將運行一種農(nóng)村集體土地流轉模式，這種模式的基本運作過程是，農(nóng)民以土地使用權入股給集體（村小組或村集體），然后由集體再入股到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）或更高級的特定組織，由這個特定組織運作入股土地并以固定的報酬返還給集體，集體再將所得的收益分配給入股的農(nóng)民。這種模式被課題組稱為上海市農(nóng)村集體土地股份合作制模式。根據(jù)課題組（2001）的介紹，上海模式的土地股份合作制實踐的具體做法是：集體內(nèi)部的農(nóng)民將承包土地入股給其所屬的村（組）集體，村（組）集體將農(nóng)民入股的土地連同未發(fā)包到戶的機動地“打包”后，以集體的名義再入股到特定的經(jīng)濟組織；特定的經(jīng)濟組織將各集體入股的土地集中起來，打破原有的界限，進行統(tǒng)一規(guī)劃整理后，以出讓、出租等形式將土地推向市場，形成一級農(nóng)村地產(chǎn)市場；地產(chǎn)經(jīng)過一級地產(chǎn)市場到使用者手中后，在合同規(guī)定的期限內(nèi)，使用者可以再依照法律和合同規(guī)定有償流轉。農(nóng)民的股份可以繼承、抵押、買賣，不過在同等條件下本集體經(jīng)濟組織成員享有優(yōu)先權。特定的經(jīng)濟組織包括土地信托投資公司、土地信用合作社等，其擔當?shù)闹饕δ苁牵号c村（組）集體簽訂合同，接受委托組織開展土地整理，提高土地價值；向市場供給土地，收取土地使用費；籌集、管理和投資股份土地基金，使其保值增值；支付集體和農(nóng)民的所得。上海模式的土地股份合作制實踐也取得了一定的成功。這種制度安排保證了在統(tǒng)一規(guī)劃的引導下，促使農(nóng)村居民住宅建設向規(guī)劃住宅小區(qū)集中、工商業(yè)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)區(qū)集中；保證了將土地收益投資于建設城鎮(zhèn)基礎設施，解決了城鎮(zhèn)建設資金不足的問題；同時，也為農(nóng)民從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、增加收入創(chuàng)造了條件。（二）土地股份合作制產(chǎn)生的誘致性收益來源按照制度經(jīng)濟學理論，規(guī)模經(jīng)濟收益、外部性內(nèi)在化收益、壟斷性收益、土地增值收益、規(guī)避風險和損失的收益、規(guī)避政府管制的收益等，都可能引致制度創(chuàng)新。但是，這些潛在收益也可以通過產(chǎn)品和要素的市場流動得以實現(xiàn)。那么，在這些大城市郊區(qū)農(nóng)村，為什么會出現(xiàn)超越一般農(nóng)地流轉形式的土地股份合作制的制度創(chuàng)新呢？首先，這種制度創(chuàng)新形式的出現(xiàn)，意味著這些地區(qū)面臨著與其外部條件相聯(lián)系的、其他許多地區(qū)尤其是一般農(nóng)區(qū)不具有的潛在收益來源構成。我國土地資源稟賦存在地區(qū)差異，特別是各地區(qū)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展水平很不平衡，農(nóng)民可獲得的非農(nóng)就業(yè)機會不同，因此，由農(nóng)業(yè)農(nóng)村人口向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)流動轉移帶來的土地集中和規(guī)模經(jīng)營的潛在收益就存在差異。土地股份合作制的制度創(chuàng)新促進了土地集中和規(guī)模經(jīng)營，有利于提高土地規(guī)模經(jīng)營收益，因而不能排除土地規(guī)模經(jīng)營帶來的規(guī)模經(jīng)濟收益是引致這種制度創(chuàng)新的一種誘致性收益來源。但是，在我國許多人多地少的農(nóng)業(yè)地區(qū)，規(guī)模經(jīng)濟收益誘致了農(nóng)地流轉，卻并沒有誘發(fā)持續(xù)成功的土地股份合作制實踐。因此，僅僅從規(guī)模經(jīng)濟收益的角度是不能徹底解釋土地股份合作制的制度創(chuàng)新的。而從土地股份合作制發(fā)生的外部條件來看，在土地股份合作制得以成功實施的城市郊區(qū)農(nóng)村，由高度工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟快速發(fā)展引致的、與用途轉換相關聯(lián)的潛在土地增值收益成為一般農(nóng)區(qū)不可與之比擬的一種潛在收益來源，這一點從建設用地市場價格的地區(qū)差異上就可以反映出來。在這些城市郊區(qū)的農(nóng)村，農(nóng)地轉用過程中的潛在的土地增值收益要遠遠高于可能取得的土地規(guī)模經(jīng)濟收益，因而是潛在的土地增值收益（這種潛在的土地增值收益在農(nóng)用地轉變?yōu)榻ㄔO用地后以建設用地的租賃收益等形式得以實現(xiàn)）主要誘致了土地股份合作制的制度創(chuàng)新實踐。這一點在南海模式和上海模式的土地股份合作制實踐中都能夠得到驗證。據(jù)有關資料（劉季蕓，2000），南海市1998年全市農(nóng)村股份組織的經(jīng)濟總收入為16.74億元，其中農(nóng)業(yè)土地投包收入為2.16億元，占總收入的12.9%；非農(nóng)土地出租收入為4.5億元，占總收入的26.9%；物業(yè)出租收入為6.89億元，占總收入的41.2%；其他收入3.18億元，占總收入的19%?？梢钥闯觯瑏碜赞r(nóng)業(yè)土地經(jīng)營的收入只占很小一部分，而來自非農(nóng)土地出租和物業(yè)出租的收入達到了68%。而就上海模式來說，按照上海農(nóng)村土地流轉研究課題組（2001）的總結，上海模式的土地股份合作制為農(nóng)民提供了四個方面的效用：就業(yè)保障的效用、生活保障的效用、直接收益的效用、土地增值的效用。這就是說，上海模式的土地股份合作制在保證農(nóng)民得到基本生活保障和社會保障的基礎上，還保持了參與股份合作的農(nóng)民從中取得的股份收益的穩(wěn)定增長，而維持股份收益增長的途徑之一就是農(nóng)村集體土地的資產(chǎn)性收益特別是土地增值收益。其次，這種制度創(chuàng)新形式的出現(xiàn)，意味著這些地區(qū)面臨的、以土地增值收益為主的潛在收益只有通過制度創(chuàng)新才能為當事者所實際獲得。土地股份合作制得以成功實踐的地區(qū)，建設用地更為稀缺，一般具有很高的市場價格，與之相鄰的農(nóng)用地相應地具有很高的潛在增值收益，而這種潛在增值收益只有在土地用途由農(nóng)用地轉為建設用地后才能實現(xiàn)。對于農(nóng)地轉用，長期以來，我國實行農(nóng)地轉用的集中審批管理制度和統(tǒng)一征用制度。按照最早頒布的土地管理法，除鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共公益事業(yè)用地、農(nóng)民住房用地，其他新增建設用地需要占用集體農(nóng)用地的，必須經(jīng)國家統(tǒng)一征用將集體土地轉變?yōu)閲型恋睾笥煽h（市）政府統(tǒng)一供應；如果集體經(jīng)濟組織興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或者以集體土地與城市企業(yè)聯(lián)營、入股的，可繼續(xù)保留集體用地性質(zhì)，無需由國家征用。1998年修改后的土地管理法明確確立土地用途管制制度后進一步強化了這種農(nóng)地征用制度，規(guī)定“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民住宅經(jīng)依法批準使用集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設施和公益事業(yè)建設經(jīng)依法批準使用集體所有的土地除外?！币?guī)定：“依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征用的原屬于農(nóng)民集體所有的土地?！蓖瑫r規(guī)定“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織使用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定的建設用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個人以土地使用權入股、聯(lián)營等形式共同舉辦企業(yè)的，應當持有關批準文件，向縣級以上人民政府土地行政主管部門申請，按照省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的批準權限，由縣級以上人民政府批準?！眹艺饔靡馕吨徽鞯卣咧荒艿玫秸鞯匮a償費用，農(nóng)用地轉為建設用地的土地增值收益則要由縣（市）政府以租稅費的形式抽走。因此，在既定的法律制度和管理體制下，集體經(jīng)濟組織要想實際取得潛在的土地增值收益，就必須通過制度創(chuàng)新來規(guī)避國家土地征用的管制，而現(xiàn)行法律制度為集體經(jīng)濟組織這樣做也提供了一定的依據(jù)，即集體經(jīng)濟組織可以通過興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或者以土地聯(lián)營、入股的方式直接向地產(chǎn)市場供應集體建設用地。也就是說，土地股份合作制形式的制度創(chuàng)新之所以成為必要，是因為只有通過制度創(chuàng)新實現(xiàn)對國家土地征用管制的合法規(guī)避，才能實際取得潛在的土地增值收益。當然，我國長江三角洲、珠江三角洲的許多地方以及內(nèi)地一些大中小城市郊區(qū)農(nóng)村，農(nóng)用地轉為建設用地后的潛在增值收益普遍很高，但是，并沒有普遍發(fā)生土地股份合作制的制度創(chuàng)新實踐，這其中的原因很多，概括起來主要有：大多數(shù)城市政府對城市郊區(qū)農(nóng)地轉用所做的管制一般都很嚴格，必須由城市政府統(tǒng)一供應建設用地，或者由城市政府批準成立的各類園區(qū)管理機構來統(tǒng)一征用集體農(nóng)用地并在統(tǒng)一開發(fā)后統(tǒng)一供應建設用地；許多城市郊區(qū)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)化發(fā)展速度雖然很快，但是，并沒有形成強勁的、持續(xù)的、大面積的建設用地需求，只存在集體經(jīng)濟組織以集體土地聯(lián)營、入股的方式與外來企業(yè)合作的個別案例；一些城市政府通過其他方式，如允許集體經(jīng)濟組織組建房地產(chǎn)開發(fā)公司，對部分需要轉用的集體農(nóng)用地在形式上辦理征用手續(xù)后由村（組）集體自主開發(fā)建設，村（組）集體直接從農(nóng)地轉用和房地產(chǎn)開發(fā)中獲取了較高的土地增值收益，從而使土地股份合作制的制度創(chuàng)新沒有了必要；等等。而南海模式的土地股份合作制創(chuàng)新之所以得以成功實施，不能不考慮到的一個極其特殊的區(qū)位條件是，南海市毗鄰廣州市區(qū)，但又屬于佛山市管轄，其土地利用不受廣州市的統(tǒng)一管制，同時南海市又是農(nóng)業(yè)部確定的農(nóng)業(yè)試驗區(qū)，可以更好地利用區(qū)位優(yōu)勢和試驗區(qū)的政策空間進行制度創(chuàng)新實踐。上海和其他地區(qū)的土地股份合作制實踐，顯然受到了南海模式的啟發(fā)。不管怎樣，無論是南海模式還是上海模式的土地股份合作制，它們的共同特點是，通過制度創(chuàng)新實踐，由村（組）集體直接向地產(chǎn)市場供應建設用地，從而合法規(guī)避了國家土地征用的管制，避免了由城市政府抽去土地增值收益，實現(xiàn)了由農(nóng)村社區(qū)實際取得和分享土地增值收益的目的。二、土地股份合作制的制度創(chuàng)新特征和后果（一）土地股份合作制的制度創(chuàng)新特征許多學者從合作制和股份制相結合的角度來分析土地股份合作制的制度創(chuàng)新特征，認為土地股份合作制是對股份制的改造，對合作制的發(fā)展。土地股份合作制把股份制引入合作制，實行勞動、資金及其他要素的聯(lián)合，可以容納多種所有制，聚集和融通各種生產(chǎn)要素，擴大生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模，發(fā)展社會生產(chǎn)力。比如，牛若峰（2000）認為，股份合作制是股份制與合作制兩者的結合體，并從產(chǎn)權結構、要素聯(lián)合、股權和決策制度、成員權利、利益分配、勞動者與生產(chǎn)資料的結合方式等方面分析比較了股份制、合作制與土地股份合作制的差異。1合作化與一體化從制度安排的形成分析，土地股份合作制一個最明顯的制度創(chuàng)新特征是合作化，即土地股份合作制具有合作制的某些特征。這首先體現(xiàn)在這種制度安排在農(nóng)戶合作的基礎上將分包到戶的土地重新集合了起來，以便更好地取得合作帶來的經(jīng)濟收益；其次還體現(xiàn)在這種制度安排為社區(qū)內(nèi)每一個成員提供了均等的、基本水平的社會保障。然而，土地股份合作制與其說是一種合作化形式的制度安排，倒不如說更是一種一體化的企業(yè)制度安排。與嚴格意義上的合作組織相比，土地股份合作制更類似于一種通過合作化的形式建立起來的一體化的企業(yè)組織。事實上，南海等不少地區(qū)的土地股份合作制就是以企業(yè)的形式出現(xiàn)的。上海模式的土地股份合作制，雖然表現(xiàn)為由農(nóng)戶、集體經(jīng)濟組織和特定組織組成的相互分離的多個組織體系，但是，將這些組織綜合在一起來看，其本質(zhì)的關系類似于企業(yè)內(nèi)部的委托代理關系，其特定的經(jīng)濟組織如土地信托投資公司、土地信用合作社等類似于企業(yè)的經(jīng)理人組織，集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶更類似企業(yè)的股東。牛若峰（2000）將土地股份合作制所具有的一體化的企業(yè)性質(zhì)特征做了具體描述：具有獨立的法人資格；具有明晰的產(chǎn)權關系；建立了有限責任制度，實行自主經(jīng)營、自負盈虧；按照企業(yè)制度的要求，建立了內(nèi)部管理機制和經(jīng)營系統(tǒng)。從理論上講，土地股份合作制之所以更是一種一體化形式的企業(yè)制度安排，是因為：土地股份合作制建立了包含土地、勞動要素投入的一系列長期契約關系；土地股份合作制通過要素合約，在農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部實際上建立了一種企業(yè)內(nèi)部管理關系。產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟學所揭示的一體化的理由很多，包括降低交易成本、降低專用性投資風險、降低不確定性、降低信息費用、促進廣泛協(xié)調(diào)、保障標準化的供應、消除外部性、避免政府干預、增加壟斷利潤、壟斷某一產(chǎn)業(yè)、實施價格策略、消除市場壟斷等等。就土地股份合作制來說，這種制度安排顯然能夠保證合法地獲取土地增值收益和壟斷收益，并在更大的范圍內(nèi)協(xié)調(diào)土地利用。而從市場和企業(yè)的替代關系來看，黃桂田等（2002）對企業(yè)和市場關系進行的解釋，對我們理解土地股份合作制的一體化特征無疑也具有很大幫助。他們認為，企業(yè)契約是要素所有者之間為獲得合作剩余而達成的協(xié)議，其基礎是企業(yè)內(nèi)分工和專業(yè)化帶來的效益的提高以及技術或資產(chǎn)的集中使用導致的規(guī)模經(jīng)濟、范圍經(jīng)濟等。事實上，土地股份合作制不只保證了村（組）集體對土地增值收益的實際獲得和集體分享，同時也方便了大規(guī)模的專業(yè)化生產(chǎn)。2股份化與集中化土地股份合作制在合作化的基礎上實現(xiàn)了土地集中和規(guī)模經(jīng)營，并按照農(nóng)戶參與入股的土地資產(chǎn)的多少，進行收益的股份分紅。土地股份合作制顯而易見的另一個基本特征是這種將土地資產(chǎn)進行股份量化以實現(xiàn)土地實物集中，并按照股份分享收益的股份制。股份制一方面是按照公平原則實現(xiàn)土地合作化的一種方式；另一方面它又是實現(xiàn)社區(qū)多重目標的一種制度安排形式。股份制照顧了農(nóng)村社區(qū)的多種需要，比如為農(nóng)村社區(qū)成員提供社會福利保障，為農(nóng)村社區(qū)公共物品供給籌集資金，實現(xiàn)自身的贏利和積累等；在股權設置上包含了集體股和個人股、基本成員股和普通發(fā)展股等名目不同的股份，有的地方按照社區(qū)成員的年齡設置股份，并且社區(qū)人員發(fā)生變化股份要跟著進行調(diào)整?？梢哉f，資產(chǎn)和收益的股份化是土地股份合作制與其制度安排建立的方式以及社區(qū)的多重需要相聯(lián)系而必然具有的制度特征。土地股份合作制另一個極其重要的制度特征是建立在一體化基礎上的決策權的集中化。實行土地股份合作制的地區(qū)，在以股份合作化的形式實現(xiàn)組織和管理形式的一體化同時，將分散在許多農(nóng)戶手中的土地集中了起來，把原來由眾多農(nóng)戶在土地利用、經(jīng)營、投資、處置等方面各自行使決策權的分散決策機制，改變?yōu)橛纱澹ńM）集體或一體化的土地股份合作組織集中統(tǒng)一行使土地利用、經(jīng)營、投資、處置等方面決策權的集中決策機制。決策權的集中化至少體現(xiàn)在以下幾個方面：（1）土地集中起來后，由村（組）集體或土地股份合作組織統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)籌安排未來的土地利用方向，如統(tǒng)一劃定農(nóng)田保護區(qū)、建城區(qū)以及工業(yè)園區(qū)等；（2）按照統(tǒng)一規(guī)劃，由村（組）集體或土地股份合作組織統(tǒng)一組織開展道路、供電、上下水、通訊、煤氣、綠化、公益事業(yè)、土地平整等基礎性開發(fā)；（3）由村（組）集體或土地股份合作組織統(tǒng)一進行對外招標，統(tǒng)一集中行使土地處置權，統(tǒng)一向地產(chǎn)市場供應集體建設用地；（4）由土地股份合作組織統(tǒng)一集中收取地租或土地使用費等，統(tǒng)一進行土地資產(chǎn)經(jīng)營性投資和土地資產(chǎn)經(jīng)營性收益分配的管理。建立在土地集中基礎上的決策權的集中化，意味著一種市場壟斷力量的形成。面對日益增長的建設用地需求，這種市場壟斷力量有利于最大限度地獲取土地增值收益。綜上所述，土地股份合作制正是以股份化、合作化的形式實現(xiàn)了組織和管理形式上的一體化，以股份化的收益分配形式滿足了社區(qū)內(nèi)部的多重需要以及將市場風險分散化，在一體化的基礎上以決策權的集中化實現(xiàn)了對土地增值收益、土地規(guī)模經(jīng)營收益等各類潛在收益最大程度的挖掘。（二）土地股份合作制的后果1土地股份合作制下的農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部關系土地股份合作制是在土地承包制的基礎上進行的制度創(chuàng)新。在土地承包制下，農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部的土地經(jīng)濟關系主要包含以下幾個方面：一是集體與農(nóng)戶之間以承包的方式按照政策和法律要求在土地承包合同中約定農(nóng)戶的土地權利與義務，由此農(nóng)戶對于承包地享有土地承包經(jīng)營權，在土地用途管制下農(nóng)戶可以獨立做出土地利用、投資、處置等方面的決策，農(nóng)戶可以將土地承包經(jīng)營權進行轉讓、出租、繼承；二是農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權一經(jīng)設立就具有一定的獨立性和排他性，這種權利可以在一定的效力范圍內(nèi)對抗集體經(jīng)濟組織，非特殊情況（如發(fā)生自然災害使大部分土地損毀、土地征用等）集體經(jīng)濟組織不得隨意調(diào)整、收回和處置農(nóng)戶的承包地；三是村（組）集體按照人人有份的原則進行土地發(fā)包，并在特定條件下可以進行土地調(diào)整，承包地成為農(nóng)民最基本的生活、就業(yè)保障。土地股份合作制的實行，在一定程度上改變了土地承包制下的農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部關系。首先，實行土地股份合作制后，農(nóng)民在土地實物上的土地承包經(jīng)營權轉變?yōu)橥恋毓煞莺献髦浦袃r值形態(tài)的股份，農(nóng)民不再直接擁有土地實物上的權利。與此相聯(lián)系，具有社員權、身份權和一定物權性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權轉變?yōu)楣煞葜破髽I(yè)中的股權，農(nóng)民的就業(yè)、生活保障由不動產(chǎn)上的物權保障轉變?yōu)橥恋毓煞莺献髦葡碌墓煞菔找姹Ｕ稀＿@種建立在股份收益上的保障和建立在直接附著于土地實物的土地承包經(jīng)營權上的保障，具有了很大差別。建立在直接附著于土地實物的土地承包經(jīng)營權上的保障是一種不動產(chǎn)物權保障，具有與不動產(chǎn)屬性相關的穩(wěn)定性、持續(xù)性。而土地股份合作制中的股份收益保障是一種相當于債權的保障，其保障程度將取決于土地股份合作制企業(yè)的收益水平和股份分紅。如果股份合作制企業(yè)效益不好，股份分紅很低，農(nóng)民的土地權益、基本生活保障、就業(yè)保障等就很難保證不受侵害，而農(nóng)民要想收回承包地也是不可能的。這在純粹的農(nóng)區(qū)必然是一個大問題，而在大城市郊區(qū)，伴隨城市拓展和非農(nóng)化進程，這種風險會隨著城鄉(xiāng)經(jīng)濟的迅速一體化而化解。其次，實行土地股份合作制后，作為集體代理人的社區(qū)合作組織或合作企業(yè)成為實際的土地資產(chǎn)經(jīng)營者和管理者，農(nóng)民作為股份持有者在成為土地股份合作組織的股東的同時，也成為其雇傭者。雖然許多地方的土地股份合作組織設立了股東代表大會、董事會和監(jiān)事會，但是董事長等重要職位一般仍然主要由村干部交叉兼任（朱守銀等，2002）。這里可能存在的問題是，在農(nóng)民個人股份極其分散、集體股一股獨大的情況下，由于面臨很高的內(nèi)部監(jiān)督成本和管理成本，很容易形成“內(nèi)部人”控制的局面。再次，實行土地股份合作制后，憑借土地增值收益和各類經(jīng)營收益，農(nóng)村社區(qū)的公共物品供給能力增強，農(nóng)民家庭化的、以土地保障為主的生活、醫(yī)療、就業(yè)保障等部分地納入了企業(yè)化、社區(qū)化的貨幣形式的保障體系。比如，南海市實行土地股份合作制后，大部分村（組）利用集體資產(chǎn)股收益為農(nóng)民發(fā)放退休金和升學參軍補助，提供合作醫(yī)療保障；通過修建道路、學校、幼兒園以及環(huán)境綠化等，改善農(nóng)民的生活環(huán)境，提高農(nóng)民的生活質(zhì)量。2實行土地股份合作制后的農(nóng)村社區(qū)外部關系在土地承包制下，按照有關法律，村（組）集體與外部的土地經(jīng)濟關系集中體現(xiàn)在因城市建設、經(jīng)濟發(fā)展等需要縣（市）政府征用農(nóng)村集體土地上，即縣（市）政府根據(jù)建設需要，可以征用集體土地。土地征用后土地權屬性質(zhì)由集體轉變?yōu)閲?，并納入國有土地供應渠道，經(jīng)營性用地以出讓的形式供應給企業(yè)和房地產(chǎn)開發(fā)商，縣（市）市政府在農(nóng)地轉用、土地基礎開發(fā)和土地出讓環(huán)節(jié)收取土地增值收益；公益性用地則直接劃撥給公共公益事業(yè)承擔者。土地股份合作制的實行，改變了農(nóng)村社區(qū)與外部的這種土地經(jīng)濟關系。首先，實行土地股份合作制后，村（組）集體的集體行動能力和談判能力增強，在此基礎上由村（組）集體或土地股份合作組織按照統(tǒng)一規(guī)劃，以聯(lián)營、入股、出租等形式直接向城市企業(yè)等各類建設用地者供應工業(yè)區(qū)、商住區(qū)內(nèi)的土地，合法地規(guī)避了國家土地征用的政府管制，形成村（組）集體透過土地股份合作組織直接向建設用地者供應建設用地的渠道，在一定區(qū)域范圍內(nèi)打破了縣（市）政府壟斷建設用地供應的格局，并將土地增值收益留歸集體和農(nóng)民，使村（組）集體和農(nóng)民實際分享到了經(jīng)濟社會發(fā)展帶來的土地增值收益。再次，實行土地股份合作制后，由于農(nóng)民集體性地獲得了土地增值收益，并且依靠這種收益由村（組）集體或土地股份合作組織區(qū)向農(nóng)民提供社會保障和社會福利，從而使農(nóng)民參與工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的機會成本大大降低。三、結論和啟示（一）結論第一，土地股份合作制是主要由土地增值收益誘致的一種制度安排。實行土地股份合作制可以把農(nóng)民分散的土地集中起來由集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一安排基本農(nóng)田和建設用地。這樣做除了可以促進土地集中和規(guī)模經(jīng)營、取得土地規(guī)模經(jīng)營收益外，更重要的是可以在現(xiàn)行的法律框架內(nèi)以土地聯(lián)營、入股的方式直接向地產(chǎn)市場供應土地，實現(xiàn)對國家土地征用的合法規(guī)避，將農(nóng)地轉用過程中的土地增值收益留歸村（組）集體。實際上，一些地區(qū)農(nóng)村的土地股份合作制之所以成功并得以持續(xù)，主要的原因在于這種制度安排幫助農(nóng)民獲取了土地增值收益。可以說，是農(nóng)地轉用后的土地增值收益保障了土地股份合作制股份分紅的不斷增長，維持了土地股份合作制的穩(wěn)定發(fā)展。第二，土地股份合作制是一種特定條件下過渡性的制度安排。我國實行土地股份合作制并取得成功的地區(qū)往往是工業(yè)化和城市化程度高、二三產(chǎn)業(yè)極其發(fā)達、農(nóng)村人口大量轉移的地區(qū)。那些農(nóng)業(yè)份額依然較高、面臨市場約束和政策管制土地“農(nóng)轉非”困難或者建設用地收益不夠高的地區(qū)，如果實行土地股份合作制，由于農(nóng)民的股份收益增長預期得不能到滿足，農(nóng)民就會要求退出土地股份合作組織、收回自己的土地，這樣土地股份合作制就難以持續(xù)發(fā)展。實際上，即使在南海市，也并非所有的土地股份合作制實踐都取得了成功，在全市1869個股份合作社中有分紅的股份合作社974個，只占52%；在191個村委會一級的股份合作社中有分紅的只有34個，僅占17.8%（國務院發(fā)展研究中心課題組，2003）。顯然，不具備特定條件的地區(qū)尤其是傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)不可能大面積推行土地股份合作制。從長遠來看，在成功推行土地股份合作制的大城市郊區(qū)農(nóng)村，伴隨城市擴張和非農(nóng)化進程，實踐中的土地股份合作制也必將逐步向規(guī)范的現(xiàn)代企業(yè)演變，最終帶動郊區(qū)農(nóng)村融入城鄉(xiāng)一體化化的社會經(jīng)濟體中。第三，土地股份合作制是一項實施成本相對較高的制度安排。從土地股份合作制的設立來看，對土地實物和其他財產(chǎn)的價值進行評估和股份量化，在農(nóng)村地區(qū)本身是一項成本很高的工作。從制度安排的目標來看，土地股份合作制一般被賦予了多重目標，既要為農(nóng)村社區(qū)的成員提供社會福利保障，又要為農(nóng)村社區(qū)公共物品的供給籌集資金，還要實現(xiàn)自身的贏利和積累。制度安排所追求的多重目標從根本上決定了這種制度安排的運行成本相對較高?？傊?，土地股份合作制不是一種具有普適性的制度安排，也不是一項經(jīng)濟而又穩(wěn)定的制度安排，不可能成為我國農(nóng)地制度改進的基本模式。從普遍的要求來看，我國農(nóng)地制度建設的基本方向在于建立和完善土地承包經(jīng)營權物權制度。（二）啟示土地股份合作制本身具有其特定條件和局限性，但是，土地股份合作制的制度創(chuàng)新實踐所昭示的事實卻具有極其深刻的現(xiàn)實啟示意義。土地股份合作制的實踐從一個角度說明，隨著我國市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的