農(nóng)村研究論文-我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給分析與模式選擇.doc

農(nóng)村研究論文-我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給分析與模式選擇一、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的現(xiàn)狀在市場經(jīng)濟(jì)體制下，利益最大化的私人競爭機(jī)制占據(jù)主導(dǎo)位置，以至于具有外部效應(yīng)的公共產(chǎn)品無法有效地由私人提供，只能由各級(jí)政府參與進(jìn)行供給。本文所涉及的農(nóng)村公共產(chǎn)品，是指在農(nóng)村地域范疇內(nèi)私人不愿提供的、具有非排他性、非競爭性的社會(huì)產(chǎn)品，這些社會(huì)產(chǎn)品會(huì)使農(nóng)村受益，但其中有些社會(huì)產(chǎn)品的受益范圍又不僅僅局限于農(nóng)村地區(qū)，因而，農(nóng)村公共產(chǎn)品具有多層次性，它既包括中央政府提供的覆蓋到農(nóng)村的全國性公共產(chǎn)品，又包括地方政府和農(nóng)村組織提供的受益范圍局限于本地區(qū)或部分外溢到周邊地域的地方性公共產(chǎn)品。我國在1978年實(shí)行了農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，這一制度變遷激活了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活水平有了突飛猛進(jìn)的提高。但隨之而來的是這種分散的組織結(jié)構(gòu)對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品具有強(qiáng)烈的依賴性。尤其是我國農(nóng)村的生產(chǎn)力發(fā)展還處于相對(duì)落后的階段，很大一部分農(nóng)村仍然是靠天吃飯，公共產(chǎn)品供給顯得尤為重要。雖然農(nóng)村公共產(chǎn)品供給對(duì)于農(nóng)村生產(chǎn)、農(nóng)民生活乃至國家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有著重要意義，但我國政府卻長期未給予重視，導(dǎo)致現(xiàn)行供給的不規(guī)范和整體不足。（一）政府與私人的混合供給按照西方經(jīng)濟(jì)學(xué)公共產(chǎn)品理論，公共產(chǎn)品的供給應(yīng)該主要由中央及各級(jí)地方政府承擔(dān)，中央及各級(jí)地方政府從強(qiáng)制性的稅收收入中進(jìn)行預(yù)算安排，提供安全保障、宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控、收入均等分配、基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療防疫系統(tǒng)以及私人因無利而圖所不愿提供的一些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)研究等公共產(chǎn)品。我國城市的公共產(chǎn)品就是主要由各級(jí)政府提供的。但是在農(nóng)村，各級(jí)政府供給的公共產(chǎn)品則相對(duì)較少，尤其是在經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，受財(cái)力限制，許多應(yīng)由國家提供的公共產(chǎn)品都供給不足，部分公共產(chǎn)品的供給責(zé)任落在了村民自治組織（村委會(huì)）的頭上。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在2000年的農(nóng)村困難戶救濟(jì)和散居孤、老、殘、幼供養(yǎng)中，國家支出為8.32億元，而集體供給為23.386億元；在農(nóng)村中小學(xué)的教育經(jīng)費(fèi)中，國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)僅占總額的78.38（1999年數(shù)據(jù)）（注：數(shù)據(jù)來源：中國統(tǒng)計(jì)年鑒2001，中國統(tǒng)計(jì)出版社，2001年。）。我國有關(guān)政策規(guī)定，村委會(huì)可以向農(nóng)民收取三項(xiàng)提留，即公積金、公益金和管理費(fèi)。其中，公積金主要用于修建農(nóng)田水利設(shè)施、購置農(nóng)用固定資產(chǎn)、興辦集體企業(yè)等；公益金用于“五保戶”供養(yǎng)、困難戶的補(bǔ)助以及其他集體福利支出等；管理費(fèi)用于村委會(huì)干部的工資和管理支出?？梢?，村委會(huì)承擔(dān)了公共產(chǎn)品供給的部分責(zé)任。而且，村民自治組織所承擔(dān)公共產(chǎn)品供給責(zé)任與各級(jí)政府也并未劃分清楚（黎炳盛，2001），修建村路、修繕校舍、公益事業(yè)、社會(huì)福利等許多屬于政府職責(zé)范圍的公共產(chǎn)品，也需村民委員會(huì)提供，常常造成各級(jí)政府將供給責(zé)任推給村委會(huì)，使村委會(huì)成為公共產(chǎn)品的供給主體，這也是我國經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的貧困落后地區(qū)公共產(chǎn)品供給不足的一個(gè)原因。從法律角度來看，村委會(huì)只是村民的自治性組織，不是政府的行政機(jī)關(guān)，沒有征稅權(quán)，它對(duì)公共產(chǎn)品的供給資金需要向各農(nóng)戶籌集或由屬于村民共同所有的集體企業(yè)出資，因而屬于私人組織的供給。（二）制度內(nèi)與制度外的供給相結(jié)合改革開放以后，我國原來統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政體制被打破，取而代之的是中央向地方的放權(quán)讓利。但是，中央政府下放了事權(quán)，卻沒有給予地方相應(yīng)的財(cái)權(quán)，在規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付未建立起來的情況下，各級(jí)政府為了自求資金平衡，都力求擴(kuò)大預(yù)算外資金和制度外收費(fèi)，來彌補(bǔ)公共經(jīng)費(fèi)的不足。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最基層的政權(quán)機(jī)構(gòu)，其財(cái)政更是岌岌可危。一方面，由于我國的分稅制具有對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政剝削的制度缺陷，各農(nóng)戶繳納的農(nóng)業(yè)稅收和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)稅收成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的主要來源，農(nóng)業(yè)稅長期的輕稅政策和近年來鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的衰退使地方稅收極其有限；另一方面，省級(jí)以下的轉(zhuǎn)移支付缺少監(jiān)督，為保證中心城市建設(shè)而犧牲農(nóng)村已成為普遍現(xiàn)象，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府取得的轉(zhuǎn)移支付數(shù)額很少。公共財(cái)政的預(yù)算內(nèi)低收入導(dǎo)致制度內(nèi)公共產(chǎn)品供給不足，許多貧困地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政甚至無法支付政府工作人員和教師的工資。為了滿足地方公共產(chǎn)品供給的需要，又不致給國家造成財(cái)政壓力，政策規(guī)定農(nóng)民還需繳納相當(dāng)于農(nóng)業(yè)稅一定比例的鄉(xiāng)統(tǒng)籌，以便對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的教育、優(yōu)撫、計(jì)劃生育、民兵訓(xùn)練和道路交通予以支持。即便如此，大多數(shù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政仍無法滿足公共支出的需要，為了提供最基本的公共產(chǎn)品的供應(yīng)，只好通過預(yù)算外和制度外收入彌補(bǔ)經(jīng)費(fèi)的不足，從而增加了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。（三）供給總體不足我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給呈現(xiàn)出總體不足的狀況。首先，在我國這樣一個(gè)農(nóng)業(yè)大國，長期的以農(nóng)補(bǔ)工已使我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重不足，國家理應(yīng)加大對(duì)農(nóng)業(yè)基本建設(shè)的投入，但多年來農(nóng)業(yè)基建投資的數(shù)額始終偏低，19781998年，國家的農(nóng)業(yè)基建投資總額僅為994億元，占同期國民經(jīng)濟(jì)各行業(yè)基建投資的1.5，雖然1999年和2000年國家把這一比重分別提高至2.4和2.7，但比較其他行業(yè)，仍然很低。其次，我國財(cái)政的支農(nóng)支出徘徊不前。我國的農(nóng)業(yè)已屬于弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，比較利益低，農(nóng)民與城市居民的收入差距越來越大，在“三農(nóng)”的各個(gè)方面都需要國家的大力支持，但我國自1980年后財(cái)政用于農(nóng)業(yè)支出的數(shù)額（注：國家財(cái)政用于農(nóng)業(yè)的支出包括：支援農(nóng)村生產(chǎn)支出和農(nóng)林水利氣象等部門的事業(yè)費(fèi)、農(nóng)業(yè)基本建設(shè)支出、農(nóng)業(yè)科技三項(xiàng)費(fèi)用、農(nóng)村救濟(jì)費(fèi)及其他。）占財(cái)政支出的比重一直徘徊在10左右，1999年還略有下降，僅占8.23。此外，農(nóng)村大部分人口未享受醫(yī)療保險(xiǎn)，也沒有社會(huì)保障。由村集體以私人形式供應(yīng)的公共產(chǎn)品，也因農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢、近年鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)效益低下、大部分農(nóng)戶收入較低等原因缺乏資金，供給極其有限，造成農(nóng)村公共產(chǎn)品供給普遍不足。二、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的效率與公平分析我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不僅存在形式上不規(guī)范、數(shù)量上總體不足的特點(diǎn)，還在效率與公平方面有著嚴(yán)重的缺陷。（一）我國現(xiàn)行農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的效率分析公共產(chǎn)品供給問題，其實(shí)質(zhì)是作為具有非對(duì)抗性、非排他性性質(zhì)的社會(huì)資源應(yīng)如何配置的問題。資源配置的首要原則是效率原則，公共產(chǎn)品供給也應(yīng)首先遵循這一原則，即不論公共產(chǎn)品的提供方式如何，都應(yīng)滿足社會(huì)福利最大化的要求。從整體角度分析，公共產(chǎn)品所具有外溢性，消費(fèi)者免費(fèi)搭便車心理以及存在交易成本等特征，如果由市場按照利益最大化的原則供給，必然會(huì)造成公共產(chǎn)品供給的短缺，因此，公共產(chǎn)品應(yīng)由政府參與提供。但是，這并不意味著公共產(chǎn)品供給的責(zé)任必然要由政府承擔(dān)?？紤]某些公共產(chǎn)品的特殊性，如消費(fèi)者的地域集中性、局限性以及公共產(chǎn)品供求雙方的信息不對(duì)稱性等因素，由私人供給可能更有效率?？梢?，公共產(chǎn)品的提供方式可以有多種：政府供給、私人供給、政府與私人共同供給。我國現(xiàn)行農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給體制是政府與私人（村集體組織）的混合供給，這種供給體制綜合考慮了公共產(chǎn)品供給的政策性、全局性因素和農(nóng)村公共產(chǎn)品的地域性特征，可以成為一種較有效率的供給方式。但是，由于我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的自上而下的供給機(jī)制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的財(cái)力不足、較少顧及需求者的需求信息和農(nóng)民本身存在的文化特質(zhì)等原因，現(xiàn)行的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率低下。1.農(nóng)民急需的公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重不足。首先，家庭承包制使農(nóng)民的生產(chǎn)分散化，但是，各農(nóng)戶的生產(chǎn)對(duì)象和生產(chǎn)過程存在共性，即都是在土地上耕耘，都需要良好的大型水利灌溉設(shè)施、大型農(nóng)用固定資產(chǎn)以及良種的培育等等，而我國農(nóng)民收入普遍較低，由每個(gè)農(nóng)戶對(duì)其自行修建、購置和研制是不可能的，也是缺乏效率的。但是，這些公共產(chǎn)品是產(chǎn)量穩(wěn)定和增長的保證，是農(nóng)民所急需的，所以必須由政府或集體進(jìn)行供給。其次，農(nóng)民由于交通不便，信息閉塞，常常因缺乏市場供求信息盲目生產(chǎn)，所以才會(huì)經(jīng)常出現(xiàn)產(chǎn)量增長而收入反而下降的現(xiàn)象。提供全國性的市場供求信息近年來已成為農(nóng)民的迫切愿望。就目前而言，在我國大部分農(nóng)村，這些農(nóng)民急需的公共產(chǎn)品供給還是嚴(yán)重缺乏的，雖然國家已開始關(guān)注這些公共產(chǎn)品的供給狀況，對(duì)其增加了投入，但仍顯不足。例如，中西部缺水地區(qū)的灌溉問題尚未完全解決，農(nóng)民的手工勞作還是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主要方式，農(nóng)業(yè)科技投入較少，農(nóng)業(yè)科研人員短缺，沒有完整、規(guī)范的全國市場供求信息網(wǎng)絡(luò)，甚至有些農(nóng)戶連周邊地區(qū)的市場供求也不清楚。2.涉及到農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重短缺。農(nóng)村的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等對(duì)提高農(nóng)民素質(zhì)和農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展具有重大的意義。我國政府對(duì)這些公共產(chǎn)品的供給嚴(yán)重短缺，不僅損害了農(nóng)民的利益，而且直接威脅到國家的長治久安和經(jīng)濟(jì)的快速、持續(xù)發(fā)展。我國農(nóng)民總體文化水平較低。據(jù)調(diào)查，我國農(nóng)村勞動(dòng)力中，初中及初中文化程度以下的比例占80以上。農(nóng)民文化素質(zhì)低下，使農(nóng)民吸納科學(xué)技術(shù)的能力較差，思想狹隘，無法適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)改革帶來的變化，從而制約了農(nóng)民在市場經(jīng)濟(jì)中取勝的機(jī)遇，同時(shí)也限制了農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移。提高農(nóng)民文化教育水平成為發(fā)展新農(nóng)村的關(guān)鍵所在。然而我國目前的狀況是，國家將農(nóng)村教育丟給地方政府，在地方政府財(cái)力的限制下，大部分農(nóng)村的教育供給不足，學(xué)校的數(shù)量和教師的質(zhì)量無法滿足農(nóng)村發(fā)展的需求。我國農(nóng)村醫(yī)療保障普遍缺乏，使農(nóng)民成為最大的自費(fèi)醫(yī)療群體。近年來農(nóng)民收入增幅緩慢，面對(duì)急劇上升的醫(yī)療費(fèi)用，他們常常望而卻步，無錢看病、無錢吃藥的現(xiàn)象比比皆是，農(nóng)民因病致貧、因病返貧逐年增多。加之政府對(duì)農(nóng)村衛(wèi)生防疫投入不足以及現(xiàn)行的醫(yī)療衛(wèi)生防疫能力的限制，農(nóng)民身體素質(zhì)下降，影響了農(nóng)村社會(huì)的進(jìn)步和可持續(xù)發(fā)展。由于全球環(huán)境的惡化、我國人口的增多、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的發(fā)展，我國農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境惡化迅速，主要表現(xiàn)為：土壤肥力減弱，水資源匱乏，旱澇災(zāi)害頻繁，環(huán)境污染嚴(yán)重等。雖然近一兩年來，國家采取了一系列的措施，如退耕還林、退牧還草、南水北調(diào)等，使我國環(huán)境惡化的程度有所下降，但大部分農(nóng)村地區(qū)仍缺乏政府保護(hù)環(huán)境的政策、措施和資金投入，尤其是一些地方政府單純追求短期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，甚至鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)效益好但污染嚴(yán)重的企業(yè)擴(kuò)大規(guī)模、提高產(chǎn)量，把環(huán)境保護(hù)的責(zé)任留給下一任政府，給農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展帶來重大的危害。3.農(nóng)民較少需求的公共產(chǎn)品供給過剩。在家庭承包制度下，農(nóng)民對(duì)公共產(chǎn)品的依賴性加大，但農(nóng)民對(duì)不同公共產(chǎn)品的需求程度并不相同。我國農(nóng)村中，農(nóng)民急需的一些公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重不足，但與此相反的是一些農(nóng)民不需要的或較少需求的公共產(chǎn)品供給過剩。一些發(fā)展較落后的地區(qū)大力修建公共設(shè)施、樓堂館所、農(nóng)貿(mào)市場、歌舞劇院等，美其名曰是建設(shè)新農(nóng)村，提高農(nóng)民的生產(chǎn)、生活條件，實(shí)質(zhì)上這些公共設(shè)施的利用率極為低下，浪費(fèi)了大量錢財(cái)，而地方政府卻樂此不疲，究其原因不外是領(lǐng)導(dǎo)可以因有此硬件而升遷，甚至還可以因此建設(shè)而致富。此外，政府機(jī)構(gòu)作為公共產(chǎn)品的一種（注：本文認(rèn)為：由于政府機(jī)構(gòu)和政府決策具有非競爭性和非排他性，所以可以將它們認(rèn)定為公共產(chǎn)品。在余永定、張宇燕、鄭秉文主編的西方經(jīng)濟(jì)學(xué)中，也將法律、法規(guī)及政府經(jīng)濟(jì)措施列為純公共產(chǎn)品。），它的供給也應(yīng)遵循效率原則。我國現(xiàn)在的地方政府機(jī)構(gòu)卻是機(jī)構(gòu)臃腫，人員繁多，不僅占用了大量的公共經(jīng)費(fèi)，而且辦事效率極差，對(duì)農(nóng)民來說，這樣的公共產(chǎn)品供給顯然過剩。4.部分公共產(chǎn)品的提供損害農(nóng)民利益。即使政府的出發(fā)點(diǎn)是好的，政府提供的公共產(chǎn)品也并不一定會(huì)使全部農(nóng)民受益。例如，政府的決策出現(xiàn)偏差，從而影響了資源的有效配置；政府官員中的個(gè)別人為了謀取私利，導(dǎo)致“豆腐渣”工程等。在我國農(nóng)村，普遍的問題是政府未開展周密的調(diào)查分析，就草率地決策，引導(dǎo)甚至強(qiáng)制農(nóng)民轉(zhuǎn)換產(chǎn)品品種，常常給農(nóng)民帶來嚴(yán)重的后果。另外，部分政府部門為了本部門的利益，在向農(nóng)民提供良種、化肥時(shí)，以次充好，損害農(nóng)民利益。（二）我國現(xiàn)行農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的公平性分析我國現(xiàn)行農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不僅存在效率較低的問題，在某些方面也有失公平。1.我國城市與農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的不公平性。雖然同為我國國民，但城市居民與農(nóng)村村民的待遇卻大不相同。一方面，城市居民享受著優(yōu)越的市政設(shè)施條件，發(fā)達(dá)的交通、整潔的環(huán)境、低廉的基礎(chǔ)教育，而農(nóng)村居民卻與此無緣，農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等方面的供給均低于城市；另一方面，在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給條件遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市的不平等狀況下，農(nóng)民為享用這些公共產(chǎn)品，往往還需付出更多的代價(jià)。農(nóng)民不僅要為享用某些公共產(chǎn)品付費(fèi)，還要交納“三提五統(tǒng)”和其他費(fèi)用為公共產(chǎn)品的私人供給和制度外供給提供資金。2.農(nóng)村各地區(qū)間公共產(chǎn)品供給的不公平性。由于我國各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，在農(nóng)村公共產(chǎn)品由中央政府、地方政府、村集體混合供給的體制下，必然出現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品在不同地區(qū)供給的不公平性。經(jīng)濟(jì)繁榮、市場發(fā)達(dá)、地方財(cái)源豐?；蛘哙l(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)多、效益較好的一些地區(qū)（主要是東部經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)），地方政府或村集體組織有財(cái)力提供較多的公共產(chǎn)品；而其他資源條件落后、交通不便、底子較差的地區(qū)，公共產(chǎn)品的供給則呈現(xiàn)短缺的態(tài)勢?，F(xiàn)在，大部分的西部地區(qū)以及少數(shù)東部山區(qū)，地方政府負(fù)債累累，拖欠教師工資的情況比比皆是，有些地方甚至連政府工作人員工資都無力發(fā)放，更不用說其他公共產(chǎn)品的供給了。例如，2000年全國各?。ㄊ校?、區(qū)中，按每公頃可耕地計(jì)算的地方財(cái)政農(nóng)業(yè)投入（注：地方財(cái)政農(nóng)業(yè)投入包括地方政府支援農(nóng)村生產(chǎn)支出、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)支出以及農(nóng)林水利氣象部門事業(yè)費(fèi)。）最高的為4850元，最低的僅為280元，相差17倍。而其中又尤以農(nóng)業(yè)大省財(cái)政支農(nóng)數(shù)較低，如內(nèi)蒙古、河南、安徽幾?。▍^(qū)），每公頃可耕地的財(cái)政農(nóng)業(yè)投入均在350元以下（注：以上數(shù)據(jù)根據(jù)中國統(tǒng)計(jì)年鑒2001、中國經(jīng)濟(jì)年鑒2001計(jì)算得出。）。由此可見，越是農(nóng)業(yè)大省，其公共產(chǎn)品供給