農(nóng)村研究論文-村民自治背景下的 鄉(xiāng)村關系.doc

農(nóng)村研究論文-村民自治背景下的鄉(xiāng)村關系湖北木蘭鄉(xiāng)個案分析內(nèi)容提要:本文在對湖北黃陂區(qū)木蘭鄉(xiāng)實地調(diào)查的基礎上,全面分析了村民自治背景下鄉(xiāng)對村的指導、支持和幫助關系,以及“村治”對鄉(xiāng)政務的影響,認為目前鄉(xiāng)村關系中存在的主要問題是:鄉(xiāng)財政與村財務處于困境、地稅征收壓力與泡沫成分上升、村自治功能發(fā)揮不良、農(nóng)村經(jīng)濟粗放發(fā)展、鄉(xiāng)與村利益矛盾突出等。文章還剖析了村民自治背景下鄉(xiāng)行政主控型鄉(xiāng)村關系的形成及原因、“鄉(xiāng)政”與“村治”的互動關系、鄉(xiāng)村建制變革和經(jīng)濟發(fā)展方向等問題。關鍵詞:村民自治鄉(xiāng)村關系鄉(xiāng)行政主控隨著農(nóng)村經(jīng)濟改革的推廣和深化,1983年農(nóng)村實行了政社分開,恢復了鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制,1987年開始試行村民自治,形成了“鄉(xiāng)政村治”這一具有中國特色的農(nóng)村政治模式。在此模式中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是自上而下的行政脈絡終端,村則成了村民的自治單位,“鄉(xiāng)政”指導“村治”,“村治”是“鄉(xiāng)政”的基石。此后,不少學者探討了鄉(xiāng)政與村治的模式。我們認為,無論是鄉(xiāng)政還是村治模式的構建,都不可能是鄉(xiāng)和村當中的某一個層面上、單一視角下的構建,而應該是根據(jù)整個農(nóng)村社會環(huán)境,尤其是在鄉(xiāng)村互動關系基礎之上的一種現(xiàn)實設計。因為,鄉(xiāng)與村的性質(zhì)雖然不同,但關系卻異常密切,具有高度相關的互動性。解剖村民自治背景下的鄉(xiāng)村關系,對“村治”和“鄉(xiāng)政”都有著十分重要的意義,是解讀鄉(xiāng)村社會和研究農(nóng)村問題的一個重要視角。這也正是本文研究的基本邏輯起點。一、木蘭鄉(xiāng)的政治、經(jīng)濟和社會概況1.地理、經(jīng)濟和社會狀況木蘭鄉(xiāng)地處湖北省武漢市黃陂區(qū),原名塔耳崗鄉(xiāng),原有35個村,面積105平方公里,耕地面積28350.3畝,其中水田21796.3畝,旱地6754畝,人口38000余人,計8158戶,其中勞動力17205人。水稻和小麥為主要農(nóng)作物。2001年黃陂區(qū)將鄰鄉(xiāng)的7個村劃歸了塔耳崗鄉(xiāng),并將8個小村合為4個大村,于6月更名為木蘭鄉(xiāng)。現(xiàn)該鄉(xiāng)有38個村、247平方公里土地、54700余人。木蘭鄉(xiāng)交通較為方便,但該鄉(xiāng)的工業(yè)基礎十分薄弱,工業(yè)企業(yè)納稅戶在1996年為8戶,到現(xiàn)在只有1戶。其經(jīng)濟定位于三大支柱:一為基礎性農(nóng)業(yè),二是開墾山丘種植板栗,三是開發(fā)旅游產(chǎn)業(yè)。2.鄉(xiāng)和村的組織結構(1)鄉(xiāng)級組織結構狀況。木蘭鄉(xiāng)的主要組織有黨委、政府、木蘭湖旅游度假區(qū)管理委員會(簡稱木蘭湖管委會)和其它一些組織,其中木蘭湖管委會與鄉(xiāng)政府是一套班子兩塊牌子。該鄉(xiāng)黨委、政府與木蘭湖管委會編制總數(shù)為56人,再加上“七站、八所”的人員共計197人,其中編制內(nèi)人員為123人,編外人員74人,占總數(shù)的37.6%。具體地說,該鄉(xiāng)組織結構為:黨委序列:包括黨委辦公室(實際上與鄉(xiāng)政府辦公室合署辦公,并掛“黨政辦公室”的牌子)、組織人事科、宣傳統(tǒng)戰(zhàn)科。原鄉(xiāng)政府下設的5個管理區(qū)現(xiàn)被改名為“工作組”,但每個“工作組”仍保留了一個黨總支,其書記在該鄉(xiāng)的會議記錄中被稱作為“5個農(nóng)村黨總支書記”(各總支的書記皆由鄉(xiāng)干部兼任)。政府序列:除黨政辦公室外,還設有經(jīng)貿(mào)科,負責財貿(mào)、生產(chǎn)、經(jīng)營等方面的工作,由一名副鄉(xiāng)長兼任科長；農(nóng)業(yè)科負責農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、科技、信息、種子等工作；社會事務科負責民政和社會治安等工作；建設科負責村鎮(zhèn)建設和土地管理等工作；計生辦負責全鄉(xiāng)的計生工作；旅游綜合科負責旅游開發(fā)區(qū)的工作。按照黨章、憲法和有關章程設置的鄉(xiāng)人大(閉會期間設有鄉(xiāng)人大主席團常務主席1人)、人武部、紀委(檢查室)、工、青、婦、政協(xié)聯(lián)絡委等機構；事業(yè)單位:包括農(nóng)技站、經(jīng)管站、林業(yè)站、水利站、農(nóng)機站、種子站、文化體育站、民政事務所、勞動就業(yè)所、財政所、村鎮(zhèn)建設管理所等。這些單位均已下放歸鄉(xiāng)管,但業(yè)務上接受上級機構的指導。此外,還有派出所、法庭、司法所和工商管理所等區(qū)直管部門以及國稅所和地稅所等市管部門。(2)村級組織設置情況。村級組織包括村黨支部、村委會、村民會議、村民代表會議和村民小組等。但對村務進行管理的實際上是村黨支部和村委會(其成員都被村民統(tǒng)稱為“村干部”或“大隊干部”,其中村支部3人、村委會79人)。在村委會下,通常設立了負責村莊內(nèi)糾紛調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生及引導紅白喜事新辦等事宜的委員會。(3)正在進行的鄉(xiāng)機構改革。根據(jù)上級有關精減機構、縮減編制的精神,木蘭鄉(xiāng)在并鄉(xiāng)擴村的基礎上正開始進行機構改革。改革以大力精簡機構和人員、減輕財政負擔和農(nóng)民負擔為指針,重點壓縮財政供養(yǎng)人員,在現(xiàn)有基礎上精減25%左右的人員。改革后各機構的職數(shù)為:鄉(xiāng)黨委委員為11人,其中書記1人、副書記4人(含鄉(xiāng)長兼副書記),鄉(xiāng)長1人、副鄉(xiāng)長5人；按照有關規(guī)定和章程設置的鄉(xiāng)人大、紀檢、監(jiān)察、人武部、總工會、共青團和婦聯(lián)等組織與政協(xié)機構維持現(xiàn)狀,其中人大2人,政協(xié)聯(lián)絡委2人,紀檢2人,人武部2人,工、青、婦各2人；鄉(xiāng)政府除了正副鄉(xiāng)長6人外另設5個辦公室,共計約2934人?？傆嬚麄€鄉(xiāng)的黨政人員約4045人。其中,鄉(xiāng)政府5個辦公室的主要職權分別為:黨委辦(掛政府辦公室牌子)負責機關日常事務處理；經(jīng)濟發(fā)展辦負責經(jīng)濟發(fā)展總體規(guī)劃；農(nóng)業(yè)辦負責農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃；社會事務辦負責民政與社會治安；計生辦負責計生工作。木蘭湖管委會與鄉(xiāng)政府仍是同班子掛不同的牌子。另外,事業(yè)單位調(diào)整方法為:審計站并入經(jīng)管站；農(nóng)技、農(nóng)機、種子、水利、畜牧等機構并為農(nóng)業(yè)服務中心；文體與廣播電視站并為文體廣播服務中心；勞動服務、民政所并為社會事務服務中心；防保所、血防站并入衛(wèi)生院；土管、村建所并為國土建設所,掛房地產(chǎn)管理所的牌子；保留財政所、教辦、計生服務站和林業(yè)工作站。其中衛(wèi)生院、教辦以區(qū)管為主,經(jīng)管站、農(nóng)業(yè)服務中心、社會事務中心、國土所、計生站、林業(yè)站、水產(chǎn)站以鄉(xiāng)管為主。事業(yè)單位登記工作由鄉(xiāng)負責,編制按20%的比例精簡(財政所編制由市另行文件確定),其領導職數(shù)依編制定,編制在4名內(nèi)的配領導職數(shù)1職,58名的配2職,9名以上的配3職,最多不超過4職。另外,適當合并中小學校,辭退代課教師和臨時人員,定編到校。二、鄉(xiāng)政府的發(fā)展規(guī)劃和對村的指導1.鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)的發(fā)展規(guī)劃與村的關系在傳統(tǒng)種植業(yè)的規(guī)劃上,鄉(xiāng)仍是側重于水稻和小麥,品種單一且缺少優(yōu)良品種。務農(nóng)效益的低下致使青壯勞動力和有一定文化素質(zhì)的村民最大限度地外流,不少村民非但不愿務農(nóng),甚至已完全不想再居住、生活在農(nóng)村。這使得村的經(jīng)濟尤其是農(nóng)業(yè)變得極為脆弱,村莊治理的難度增加,村民自治發(fā)展受限。該鄉(xiāng)的水稻與小麥種植大部分都靠木蘭湖的水灌溉。鄉(xiāng)政府對木蘭湖及其配套的水渠等水利設施的管理對保證湖周圍各村莊的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)至關重要。在管理過程中鄉(xiāng)既要盡力爭取做到全鄉(xiāng)總體上受旱災破壞程度最低,又要調(diào)節(jié)好各村因爭取有限的水資源而存在的利益沖突。這一點又體現(xiàn)了鄉(xiāng)對村的服務關系。近年來鄉(xiāng)政府還作出了開墾山丘推廣板栗等經(jīng)濟作物種植與加工的規(guī)劃。該鄉(xiāng)有9萬畝山場,現(xiàn)有茶場2000多畝,已種板栗3萬畝,還在以每年8000畝的速度推進。鄉(xiāng)提供樹苗和后期服務,如保鮮、加工等技術和代售等服務,另外還為村民把山地修整成梯田狀提供了部分機械。該鄉(xiāng)還在逐步實施500600畝的銀杏種植計劃。規(guī)劃對村經(jīng)濟的發(fā)展有著很強的促進作用,村民實實在在地看到受益的前景,使鄉(xiāng)在村民中更具有凝聚力。2.鄉(xiāng)旅游業(yè)的發(fā)展規(guī)劃與村的關系木蘭鄉(xiāng)利用該鄉(xiāng)的山、川、湖資源大力發(fā)展旅游業(yè)。木蘭湖旅游區(qū)現(xiàn)已建成度假村一個,中天山莊、七星島、八仙島、月亮灣等景觀也在建設中。旅游業(yè)的發(fā)展對各村都產(chǎn)生了重要影響。例如,為了發(fā)展經(jīng)濟和方便村民,鄉(xiāng)政府規(guī)劃修建的通向各村的碎石路,十幾年來都一直是村民聯(lián)系外界和運輸物資的最主要的交通要道,雨雪天氣也基本上不受影響。為開發(fā)旅游資源,鄉(xiāng)還在對一些路段進行碎石路向柏油馬路的改造。這給村民提供了一個良好的交通資源系統(tǒng)。一些村民經(jīng)營的餐飲業(yè)等服務業(yè)也得到了長足發(fā)展。另外,木蘭湖開發(fā)區(qū)2000年還上交了210萬元稅款(鄉(xiāng)可分得60余萬元)、財政收入400萬元,這大大緩解了鄉(xiāng)財政的壓力,減少了鄉(xiāng)對村民各種費用的攤派和收取,甚至鄉(xiāng)還拿出了部分錢用于補助貧困戶和負擔較重的村民。例如,該鄉(xiāng)2001年人均負擔并不重(90余元)。另外,全鄉(xiāng)減免村民負擔10萬元,減免特困戶負擔3.3萬元,這一成績已讓村民獲得實際好處,并為全鄉(xiāng)村民所肯定。3.鄉(xiāng)對村黨支部、村委會選舉和工作的指導與監(jiān)督2000年,木蘭鄉(xiāng)各村黨支部都進行了換屆,采取的辦法是“兩推一選”。將軍廟村在村黨支部進行改選時,鄉(xiāng)工作組先是找黨員和村民小組組長了解情況,由黨員和村民小組組長以投票的形式提名候選人,然后工作組根據(jù)選票匯總情況確定4名正式候選人,最后召開全體黨員和群眾代表會議(群眾代表一般為各村民小組組長,他們列席會議,可以發(fā)言,但不參加投票),從4名正式候選人當中選出3名支部委員。該村原村支書獲得連任(但全鄉(xiāng)有多名原村支書落選,而這是鄉(xiāng)黨委和這些村支書本人所未曾料及的)。將軍廟村村委會的選舉也由鄉(xiāng)工作組主持,過程如下:登記選民并公布；每10戶選一名代表組成選舉委員會,由選委會選舉產(chǎn)生候選人；全村分3片對候選人差額選舉,每片設1個流動票箱,2名選委會成員與1名鄉(xiāng)工作組成員負責1個流動票箱(1人負責發(fā)、收選票,2人負責監(jiān)督)；唱票、計票,選出7人組成村委會。其中,全村選民870余人,參加了投票的有720余人,村委會主任得680票,副主任兼會計得630余票。在日常的工作中,鄉(xiāng)對村的工作也給予了一些指導和監(jiān)督。其中,工作組和駐村的鄉(xiāng)干部甚至也幫村處理一些工作,如處理村內(nèi)的一些民間糾紛、監(jiān)督村干部的行為等。該鄉(xiāng)財政所曾在1998年初的審計中發(fā)現(xiàn)雨霖村支書和主任吃、喝占用了2-3萬元。之后,鄉(xiāng)對二人給予了每人8000元的罰款并“撤了二人的職”。不過,與對村兩委的選舉相比,鄉(xiāng)對村委會民主管理日常村務指導的重視是不夠的。比如,該鄉(xiāng)有的村基本上沒有民主管理村務的規(guī)章制度；該鄉(xiāng)對村財務的檢查雖然“心中有數(shù)”,但實際上各村的財務公開欄卻是完全空白的居多,少數(shù)幾個公布的也是一年或一年多前的陳舊數(shù)字。鄉(xiāng)干部知道按村組法(即中華人民共和國村民委員會組織法)的要求應當每6個月公布一次,但并未指導和督促各村委會去實施這一重要的民主管理措施。鄉(xiāng)對村委會日常村務民主管理的指導不力可見一斑。三、村對鄉(xiāng)政府運作的維系與影響1.協(xié)助完成鄉(xiāng)下達的政務和對鄉(xiāng)財政的維系村委會每年都要協(xié)助鄉(xiāng)工作組、駐村鄉(xiāng)干部做好收糧、派款這兩件大事。代收公糧、水費和五項統(tǒng)籌(簡稱五統(tǒng)),實際上成了村委會的最主要工作內(nèi)容。將軍廟村、梳店村的干部反映,收糧、派款花了他們大部分的工作時間。鄉(xiāng)給每個村都下達了公糧、水費、五統(tǒng)和“兩工”(指村民的義務工和積累工,該鄉(xiāng)各村的“兩工”全部是以資代勞)等任務。鄉(xiāng)里給的“任務”(實際上是一種委托關系)不能不完成。雖然各村都有很多困難,但基本上還是保證將錢糧(公糧也是折價交現(xiàn)金)交到了鄉(xiāng)政府手中。另外,計劃生育工作也是村必須完成的任務之一,這是村工作中除收糧、派款外的另一件大事。與收糧、派款不同的是,計劃生育是一項必須一年四季持續(xù)堅持抓的工作。村委會對村內(nèi)計劃內(nèi)生育的管理程序為:村民提出申請計劃生育指標報告,村對申請人夫妻雙方的情況作登記、組織群眾評議,村委會研究后張榜公布。然后再報有關政府機關審批。而且村最后還要負責將審批情況通知申請人,并監(jiān)督其執(zhí)行。表12000年木蘭鄉(xiāng)黨政辦公室公布的各村任務中部分村的任務情況單位:萬元村名農(nóng)業(yè)稅水費五統(tǒng)“兩工”將軍廟206505109220855430白石廟269033930115213640雨霖7003147750502090塔耳192303247136904880鄭武沖84165502084710注:此表根據(jù)木蘭鄉(xiāng)2000年各村公、水、提任務分解表繪制。2.村參與旅游資源的開發(fā)與管理村民既是旅游開發(fā)的受益者也是旅游開發(fā)的支持者和參與者。在開發(fā)過程中不少村都集資參與了旅游設施的建設。同時村民也參與了這些開發(fā)區(qū)和旅游設施的管理,使之做到“安全、文明,像個旅游區(qū)”。這對鄉(xiāng)政府集中財力投資大規(guī)模的規(guī)劃建設創(chuàng)造了機會,村民在管理上的廣泛參與也為旅游區(qū)的管理節(jié)約了成本。村民的另一類參與是根據(jù)鄉(xiāng)政府的規(guī)劃自發(fā)但大致有序地發(fā)展個體服務門點。在通往木蘭湖的大道兩旁個體戶服務帶形成了一條街道,這既便民也對鄉(xiāng)政府的整體規(guī)劃有補充作用。而且村民還要一次性交給鄉(xiāng)政府一筆房屋基地費,交費標準按每間門面(一般約為40平方米)2萬元計算。這構成了鄉(xiāng)財政預算外收入的一個重要組成部分。另外,村在旅游開發(fā)前對村的水、廁所等方面也進行了統(tǒng)一治理。以雙泉村為例,該村建于明朝洪武二年至清代末期,還保存有一些明、清風格的建筑群,由于“文革”時期破壞很嚴重,“文革”后村民的廁所、豬欄、牛圈建設也雜亂無章,村前河邊的大池塘水黑發(fā)臭。現(xiàn)村民在村委會的組織下改水、改廁,重新調(diào)整了豬欄、牛圈等布局,清理池塘淤泥,修葺古建筑,辨認老地基。這些大量的前期開發(fā)和對村莊的治理工作,對鄉(xiāng)政府的旅游開發(fā)規(guī)劃既是一種響應也是一種促進,二者的關系是互動的。3.村治對鄉(xiāng)政務的影響村治對鄉(xiāng)政務的影響首先表現(xiàn)在經(jīng)濟方面。例如,村經(jīng)濟的發(fā)展,尤其是農(nóng)業(yè)的發(fā)展狀況直接影響著公糧和水費的收繳。鄉(xiāng)政府通常都把目標定在