農(nóng)村研究論文-村級(jí)治理中的精英分析.doc

農(nóng)村研究論文-村級(jí)治理中的精英分析摘要：村莊精英在村落場(chǎng)域的權(quán)力結(jié)構(gòu)中，居于承上啟下的中介地位。對(duì)村莊精英的分析是村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)分析的切入點(diǎn)。村莊精英分為掌握村莊正式權(quán)力資源的體制內(nèi)精英和掌握傳統(tǒng)資源等其它資源的體制外精英。關(guān)鍵詞：村莊精英；體制內(nèi)精英；體制外精英；村級(jí)治理近一個(gè)世紀(jì)以來(lái)的國(guó)家權(quán)力在鄉(xiāng)村的日益深入與近20年村落社區(qū)自治權(quán)的迅速成長(zhǎng)，造成了空前復(fù)雜的權(quán)力互動(dòng)呈現(xiàn)于村莊場(chǎng)域，構(gòu)成了中國(guó)底層農(nóng)村政治的動(dòng)態(tài)的和主要的層面。在村莊權(quán)力互動(dòng)結(jié)構(gòu)中，村莊精英居于承上(國(guó)家)啟下(村民)的中介地位，對(duì)村莊精英的分析是村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)分析的切人點(diǎn)，因而成為理解村莊政治拼圖的關(guān)鍵，也就自然成為近年鄉(xiāng)村治理研究領(lǐng)域的熱點(diǎn)。實(shí)際上，近百年來(lái)，中國(guó)大陸鄉(xiāng)村政治精英的地位、作用一直是海內(nèi)外研究中國(guó)農(nóng)村問題的政治學(xué)家、人類學(xué)家、社會(huì)學(xué)家關(guān)注的焦點(diǎn)。他們的研究卓有成效，提出了許多富有創(chuàng)見和概括力、解釋力的理論、概念。如早期的“雙軌政治”1、“士紳操縱”2、“士紳支配”3、“經(jīng)紀(jì)體制”4；近期的“主人一代理人”理論5、“邊際人”理論6、“庇護(hù)關(guān)系”理論等7。本文無(wú)意討論精英概念的具體內(nèi)涵，而只是把精英限定為鄉(xiāng)政村治格局下的村莊精英。由于“治理精英”概念本身包括了掌握村莊正式權(quán)力資源的精英和掌握傳統(tǒng)資源等其它資源的精英兩類，因此本文把村莊精英分為體制內(nèi)精英和體制外精英。一、體制內(nèi)精英(一)村莊性質(zhì)與體制內(nèi)精英。對(duì)村莊體制內(nèi)精英的分析，不能脫離對(duì)村莊性質(zhì)的研究。對(duì)村莊體制內(nèi)精英掌握和運(yùn)用村莊自治權(quán)力的狀況不僅受制于國(guó)家權(quán)力特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力，而且也與村莊的性質(zhì)直接相關(guān)。有學(xué)者按社區(qū)記憶和經(jīng)濟(jì)社會(huì)分化程度二維因素把村莊性質(zhì)分為四種理想類型：(1)在社區(qū)記憶較強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)分化程度低的村莊，當(dāng)傳統(tǒng)資源被少數(shù)人獨(dú)占時(shí)，治理精英(應(yīng)為體制內(nèi)精英)往往由具有傳統(tǒng)權(quán)威的宗族精英或宗教精英擔(dān)任。(2)在社區(qū)記憶強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)分化程度高的村莊里，有經(jīng)濟(jì)能人，有傳統(tǒng)權(quán)威，有兩者合二為一的“高大威猛型”精英。由于非治理精英(應(yīng)為體制外精英)的強(qiáng)大，治理精英的國(guó)家代理人意識(shí)就比較弱，而多成為村民利益的庇護(hù)人，有時(shí)甚至和村莊聯(lián)合起來(lái)共同抵御來(lái)自鄉(xiāng)鎮(zhèn)方面的侵害。(3)在社區(qū)記憶較弱，經(jīng)濟(jì)社會(huì)分化相對(duì)劇烈的村莊，經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)精英被吸納在體制以內(nèi)。此類村莊社區(qū)記憶弱化，治理精英當(dāng)家人的意識(shí)不足，而代理人的意識(shí)強(qiáng)烈。(4)在缺乏社區(qū)記憶又缺乏經(jīng)濟(jì)分層的村莊，除村干部外，缺乏在全村范圍內(nèi)具有影響力的人物。治理精英一般難以從村莊內(nèi)獲得相關(guān)利益，此時(shí)他們更樂于充當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)在村莊的代理人，以便從鄉(xiāng)鎮(zhèn)獲得自己的政治、經(jīng)濟(jì)資源。他們?cè)谌狈υ踊迕駨?qiáng)力約束的背景下，變成了贏利型經(jīng)紀(jì)8。目前中國(guó)的北方和中西部大部分地區(qū)屬于上述中的后兩種，占全國(guó)村莊的大多數(shù)，因此我們就此做進(jìn)一步的討論。在此類村莊中，體制內(nèi)精英處于干部系統(tǒng)和民眾系統(tǒng)的邊際地位，也正好處于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、民眾兩個(gè)系統(tǒng)利益一致的結(jié)合點(diǎn)和利益矛盾的觸發(fā)點(diǎn)上。在目前國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系日趨緊張的背景下，農(nóng)民負(fù)擔(dān)日趨變重，精英們?cè)趭A縫中工作，一方面他們擁有相應(yīng)的職位所界定的政治身份，他們的工作對(duì)象是必須完成任務(wù)的村民，此時(shí)他們運(yùn)用的是政治原則；另一方面他們擁有由傳統(tǒng)習(xí)慣所界定的私人身份，此時(shí)他們運(yùn)用的是私人原則。政治原則要求他們把親疏遠(yuǎn)近的私人原則放到一邊，這兩個(gè)原則之間的沖突給體制內(nèi)精英們留下一個(gè)須妥善應(yīng)付的難題。于是一方面為追求自己的政治前途要完成國(guó)家下達(dá)的任務(wù)，一方面背離親疏遠(yuǎn)近的私人原則而遭受村民們的唾罵，體制內(nèi)精英們面臨著村莊權(quán)力合法化的危機(jī)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)同村民的利益要求不一致，迫使體制內(nèi)精英在兩種不同的行為期望中作出自己的選擇。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府期望村干部能夠有效實(shí)現(xiàn)上級(jí)意圖，完成上級(jí)交給的任務(wù)，而村民則希望村干部能代表他們，維護(hù)他們的利益，因此村委會(huì)便居于鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村民之間，扮演著既要代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，又要代表本村群眾的“雙重角色”9。他們往往徘徊在“保護(hù)型國(guó)家經(jīng)紀(jì)”與“贏利型國(guó)家經(jīng)紀(jì)”角色沖突的陰影中4。體制內(nèi)精英一方面愿意認(rèn)真完成上級(jí)的任務(wù)，但另一方面他們對(duì)自己民本地位的認(rèn)知，則使他們的行為帶有明顯的非規(guī)范性特點(diǎn)6，不愿意承擔(dān)責(zé)任，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作指示只充當(dāng)上傳下達(dá)的角色；遇到麻煩問題，或告訴村民去找鄉(xiāng)里的哪個(gè)部門或領(lǐng)導(dǎo)，或引導(dǎo)干部找拒不執(zhí)行上級(jí)指令的村民，總之不使自己陷入困境之中；為了減少困難和自己的利益，村干部們總是代表村民強(qiáng)調(diào)完成任務(wù)之困難，盡量壓低上級(jí)政府分配的任務(wù)指標(biāo)；在執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下達(dá)的任務(wù)時(shí)常常是不推不動(dòng)或打折扣，對(duì)于已承擔(dān)或必須完成的任務(wù)往往得過(guò)且過(guò)。當(dāng)鄉(xiāng)干部同農(nóng)民發(fā)生矛盾時(shí)，村干部往往充當(dāng)“和事佬”的角色。(二)村支書與村主任。在體制內(nèi)精英中，居于中樞地位的是村黨支部書記和村委會(huì)主任。二者的關(guān)系實(shí)質(zhì)上是黨對(duì)農(nóng)村的政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與村級(jí)社區(qū)自治區(qū)之間的關(guān)系，它構(gòu)成了村莊場(chǎng)域第二層權(quán)力的主體部分。根據(jù)中共農(nóng)村基層組織工作條例，村黨支部是黨在農(nóng)村的最基層組織，是村各種組織(包括村民委員會(huì))和各項(xiàng)工作(包括村治)的領(lǐng)導(dǎo)核心。它領(lǐng)導(dǎo)和推進(jìn)村級(jí)民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，支持和保障村委會(huì)依法開展自治活動(dòng)，領(lǐng)導(dǎo)村委會(huì)并支持和保障其依照國(guó)家法律法規(guī)及有關(guān)章程充分行使職權(quán)。顯然，村黨支部與村委會(huì)之間是一種領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。但村委會(huì)又與一般接受黨的領(lǐng)導(dǎo)的政治組織不同，它是由村民委員會(huì)組織法加以確認(rèn)的村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，是村民依法辦理自身事務(wù)的主要形式。那么，究竟如何處理村黨支部的政治領(lǐng)導(dǎo)核心地位與村委會(huì)的自治權(quán)二者之間的關(guān)系呢?誠(chéng)然，在一些農(nóng)村地區(qū)，由于村黨支部軟弱無(wú)力甚至陷于癱瘓，對(duì)村委會(huì)缺乏應(yīng)有的領(lǐng)導(dǎo)和幫助，村委會(huì)為家族、宗法勢(shì)力所控制，村民自治名存實(shí)亡1o。有一些村委會(huì)借自治之名，企圖擺脫黨支部對(duì)村委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，這種情況一般發(fā)生在財(cái)大氣粗的企業(yè)經(jīng)營(yíng)者擔(dān)任村委會(huì)主任的鄉(xiāng)村。但從全國(guó)總體上看，比較普遍的情況是，更多地強(qiáng)調(diào)村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，并把這種地位簡(jiǎn)約為村“一把手”，而村委會(huì)主任實(shí)際上只是村黨支部書記的執(zhí)行者。村黨支部對(duì)村委會(huì)的強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)突出表現(xiàn)在村委會(huì)的換屆選舉中。在選舉期間，每個(gè)村都要成立選舉領(lǐng)導(dǎo)小組，由村黨支部書記任組長(zhǎng)，成員主要由村黨支部的成員組成，如選舉工作人員的確定、選民資格審查、侯選人資格審查等，都由領(lǐng)導(dǎo)小組執(zhí)行。因此，村黨支部對(duì)村委會(huì)選舉的影響是非常直接和有效的。在現(xiàn)階段的農(nóng)村，這無(wú)疑有其必要性和合理性。但有少數(shù)村黨支部卻違背法定程序，干預(yù)、控制選舉過(guò)程，采用或變相采用所謂“引導(dǎo)”和“醞釀協(xié)商”原則，甚至直接否認(rèn)或更改村委會(huì)選舉結(jié)果，以保證合乎其意愿者當(dāng)選。誠(chéng)然，村黨支部是村級(jí)組織的領(lǐng)導(dǎo)核心，但若把這種領(lǐng)導(dǎo)核心等同于“包攬”或“隨意干預(yù)”，那就有失偏頗了。在現(xiàn)階段的相當(dāng)一部分農(nóng)村，村里一切事務(wù)仍由村黨支部書記(往往通過(guò)村委會(huì))拍板，村委會(huì)獨(dú)立活動(dòng)空間很小，其依法享有的職權(quán)難以履行。村民也就難以通過(guò)村委會(huì)這一基本的自治組織形式參與村內(nèi)事務(wù)的管理，這必然影響村民自治的質(zhì)量和成效。造成上述狀況的原因是非常復(fù)雜的。直接的層面在于現(xiàn)有法律制度未能明確劃分村黨支部和村委會(huì)的職權(quán)范圍。有關(guān)規(guī)定多是模糊、定性的規(guī)定。如中共基層組織工作條例第九條規(guī)定，村黨支部的一項(xiàng)主要職責(zé)是“討論決定本村經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展中的重要問題。需由村民委員會(huì)、村民會(huì)議或集體經(jīng)濟(jì)組織決定的事情，由村民委員會(huì)、村民會(huì)議或集體經(jīng)濟(jì)組織依照法律和有關(guān)規(guī)定作出決定”，但什么是“重要問題”，什么又是“需由村民委員會(huì)等決定的事情”，則缺乏明確、具體的界定。此外，條例一方面賦予村黨支部對(duì)村委會(huì)和村民自治行使“領(lǐng)導(dǎo)”職責(zé)，另一方面又規(guī)定村黨支部應(yīng)“支持和保證”村民委員會(huì)依法“充分行使職權(quán)”，兩者的模棱兩可，甚至沖突之處隱約可見，在實(shí)際操作上就會(huì)有相當(dāng)大的伸縮空間，天平向任何一方的傾斜都有其合法依據(jù)。從更深的層面即黨和國(guó)家的權(quán)力結(jié)構(gòu)來(lái)看，中國(guó)共產(chǎn)黨作為我國(guó)唯一的執(zhí)政黨，有一個(gè)上自中央下至基層、按民主集中制原則建立、對(duì)同級(jí)政權(quán)機(jī)構(gòu)實(shí)施有效領(lǐng)導(dǎo)的嚴(yán)密組織體系，這是中共執(zhí)政地位的堅(jiān)實(shí)組織保障。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級(jí)黨組織就是黨在農(nóng)村的基層組織，其中村黨支部是一個(gè)較村委會(huì)歷史更長(zhǎng)久、意識(shí)形態(tài)根基更深厚，農(nóng)民十分了解且一直接受其領(lǐng)導(dǎo)的村級(jí)組織。在國(guó)家權(quán)力系統(tǒng)，縱向上設(shè)有五級(jí)政權(quán)，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)處于最低層，是國(guó)家在農(nóng)村地方的基層政權(quán)，對(duì)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)行使國(guó)家的政治統(tǒng)治和行政管理職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的村則不屬于一級(jí)政權(quán)，也不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機(jī)構(gòu)，而是實(shí)行村民自治，其基本組織形式就是村委會(huì)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村委會(huì)工作給予領(lǐng)導(dǎo)、支持和幫助，兩者沒有行政隸屬關(guān)系。在這種情況下，黨對(duì)農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)，就不能不更多地依靠村黨支部作為直接的組織渠道。換言之，村黨支部對(duì)村委會(huì)就不能僅僅起“保證監(jiān)督作用”11，因而必須發(fā)揮核心領(lǐng)導(dǎo)功能。從這個(gè)意義上說(shuō)，強(qiáng)調(diào)和重視村黨支部的核心領(lǐng)導(dǎo)地位，有其客觀必然性，但它可能會(huì)與村民自治產(chǎn)生矛盾。隨著村治的拓展，這種矛盾還有可能擴(kuò)大和尖銳化。要解決上述問題，期望一蹴而就是不現(xiàn)實(shí)的，比較理性的選擇是用法律制度來(lái)規(guī)范村黨支部和村委會(huì)之間的關(guān)系。要依據(jù)現(xiàn)有憲法、法律、法規(guī)和章程、條例，制定有關(guān)實(shí)施細(xì)則，對(duì)黨支部和村委會(huì)的職權(quán)范圍作進(jìn)一步明確、具體的規(guī)定，使之具有可操作性。村黨支部和村委會(huì)的一切活動(dòng)都要納入法制的軌道，如村黨支部書記同時(shí)任村委會(huì)主任或副主任都必須按照法定程序通過(guò)民主選舉產(chǎn)生；村黨支部在討論本村經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展中的重要問題時(shí)，應(yīng)事先廣泛征求村民和村委會(huì)的意見，以獲得他們的認(rèn)同和支持；村黨支部作出的有關(guān)本村重要事務(wù)的決定，還需經(jīng)村委會(huì)(必要時(shí)經(jīng)村民代表會(huì)議或村民大會(huì))依照民主決策的程序予以通過(guò)，使其由黨內(nèi)具有約束力的決定轉(zhuǎn)化成對(duì)全體村民有約束力的“村規(guī)民約”。二、體制外精英作為鄉(xiāng)土社會(huì)底層的村莊歷來(lái)是農(nóng)村傳統(tǒng)勢(shì)力的大本營(yíng)，各種以鄉(xiāng)紳和宗族家族勢(shì)力為主導(dǎo)、國(guó)家權(quán)力序列之外(即體制外)的精英，構(gòu)成了所謂鄉(xiāng)紳自治的主體力量。新中國(guó)成立以后，政治、經(jīng)濟(jì)、文化的社會(huì)主義改造持續(xù)地沖擊并削弱了農(nóng)村傳統(tǒng)勢(shì)力，因此除體制內(nèi)精英外，村莊基本上不存在體制外精英。改革開放以來(lái)，伴隨行政控制的弱化和農(nóng)村社會(huì)的分化與重組，村莊精英結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了多元化趨勢(shì)，非治理精英迅速成長(zhǎng)并且呈現(xiàn)多元結(jié)構(gòu)。(一)宗族精英。宗族勢(shì)力的興起與社會(huì)控制寬松等社會(huì)因素密切相關(guān)。20世紀(jì)50年代到80年代初，國(guó)家高整合機(jī)制使家庭在一定程度上失去功能，宗族勢(shì)力沒有了生長(zhǎng)的條件。但是，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國(guó)家行政化的高整合機(jī)制裂解和轉(zhuǎn)換，宗族勢(shì)力死灰復(fù)燃。從20世紀(jì)80年代中期到90年代后期，宗族勢(shì)力在村民自治制度試行過(guò)程中也參與了演練，但政府主導(dǎo)治理模式的存在，他們的影響還不十分明顯，一般表現(xiàn)為宗族精英利用同族抵抗國(guó)家某些政策的執(zhí)行，如上交款任務(wù)，義務(wù)工指派等。在村組法正式執(zhí)行過(guò)程中，宗族精英們往往利用血緣紐帶關(guān)系形成利益團(tuán)伙，采取非正常手段控制村民選舉，獲取自治權(quán)力。一旦政治權(quán)力到手，他們就利用族眾凝聚力和盲從的特點(diǎn)及國(guó)家政策的有關(guān)信息，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作非常被動(dòng)乃至失去管理效能。倘若獲取自治權(quán)力失手，他們往往又采取更直接的手段阻斷向本族輸入信息和提取資源的途徑，成為村莊體制內(nèi)精英事事都越不過(guò)的坎，致使村委會(huì)各項(xiàng)工作無(wú)法開展，以達(dá)到讓村委會(huì)向其妥協(xié)的目的。20世紀(jì)80年代初以來(lái)，宗族組織在鄉(xiāng)村興起有其歷史和現(xiàn)實(shí)的原因。從歷史上看，宗族組織的“消失”并不是在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以后自動(dòng)地退出歷史舞臺(tái)，而是借助于政治權(quán)力進(jìn)行的表面上的割裂；沉淀在農(nóng)民心中兩千年之久的宗族意識(shí)和以地緣性為特征的宗族結(jié)構(gòu)12并沒有因此消失，相反，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間的壓抑以后，它終究會(huì)重新爆發(fā)出來(lái)。從現(xiàn)實(shí)上看，改革后農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，造成民間社會(huì)對(duì)舊的家庭模式的新需求，加上集體機(jī)構(gòu)力量的減弱，凸顯出宗族的社區(qū)整合功能，客觀上把宗族組織推上了歷史舞臺(tái)。為此，錢杭和謝維揚(yáng)在分析宗族組織復(fù)興的原因時(shí)寫到：“在現(xiàn)代中國(guó)的社會(huì)制度框架內(nèi)，如果不能與地方政權(quán)機(jī)構(gòu)建立起起碼的信任關(guān)系，不能對(duì)地方秩序和地方利益作出某種程度的貢獻(xiàn)，宗族即使作為一種俱樂部(CLUB)團(tuán)體，都沒有理由和機(jī)會(huì)生存。”13(p3)宗族組織在現(xiàn)代中國(guó)的社會(huì)制度框架內(nèi)復(fù)興，必然要處理好它與公共權(quán)力的關(guān)系。從權(quán)力的結(jié)構(gòu)和性質(zhì)角度來(lái)分析，宗族權(quán)力實(shí)際上是一種同國(guó)家公共權(quán)力相平行和對(duì)立的私人性質(zhì)的權(quán)力，與公共權(quán)力此消彼長(zhǎng)。只要公共權(quán)力削弱了自己的職能，宗族就會(huì)相應(yīng)地伸展其職能，成為橫亙?cè)趪?guó)家和農(nóng)民之間的一個(gè)私人性質(zhì)的權(quán)力點(diǎn)。費(fèi)里得曼認(rèn)為，在中國(guó)東南地區(qū)，宗族比在其他地區(qū)發(fā)達(dá)，原因是該地區(qū)是一個(gè)遠(yuǎn)離國(guó)家權(quán)力中心的“邊陲地帶”14(P175176)。這樣說(shuō)有一定的道理。在內(nèi)陸鄉(xiāng)村，由于國(guó)家對(duì)基層社會(huì)的超經(jīng)濟(jì)控制，宗族組織的發(fā)展受到了一定的阻礙。然而從整體上說(shuō)，政府在改革后從基層農(nóng)村的撤離，使得農(nóng)村出現(xiàn)了相應(yīng)權(quán)