農(nóng)村研究論文-論貧困地區(qū)農(nóng)村社會救助制度存在的問題及其完善 .doc

農(nóng)村研究論文-論貧困地區(qū)農(nóng)村社會救助制度存在的問題及其完善摘要：當(dāng)前,貧困地區(qū)農(nóng)村社會救助制度實(shí)施中還存在一些突出的問題。因此,本文提出了確立新型農(nóng)村社會救助制度的新理念及完善的主要方面：應(yīng)以政府為主導(dǎo),社會互助為補(bǔ)充,實(shí)現(xiàn)低水平、廣覆蓋的原則,并以貧困性救助、疾病性救助、社會互助為主要內(nèi)容。關(guān)鍵詞：貧困地區(qū)農(nóng)村社會救助社會保障Abstract:Presently,thepoorarearuralcommunityrescuesinthesystemimplementationalsotohavesomeprominentproblems.Therefore,thisarticleproposedtheestablishmentnewruralcommunityrescuesthesystemthenewideaandtheconsummationprincipalaspect:Shouldtakethegovernmentastheleadership,thesocialcooperationisthesupplement,realizeslowlyhorizontal,thebroadcoverprinciple,andtaketheimpoverishedrescue,diseaserescue,thesocialcooperationastheprimarycoverage.Keywords:ThepoorareaRuralcommunityrescuesThesocialsecurity建立和完善農(nóng)村社會救助體系是我國社會保障體系建設(shè)的難點(diǎn),也是社會主義新農(nóng)村建設(shè)的一個(gè)重點(diǎn)。目前我國還存在不少貧困地區(qū)。如何突破貧困地區(qū)農(nóng)村社會救助困境,是加快社會主義新農(nóng)村建設(shè)必須亟待面對和解決的一個(gè)重大問題。1.貧困地區(qū)農(nóng)村社會救助制度實(shí)施及存在的主要問題1.1貧困地區(qū)農(nóng)村社會救助制度實(shí)施的現(xiàn)狀。1.1.1農(nóng)村“五保戶”供養(yǎng)制度。20世紀(jì)50年代,我國開始建立“五?！惫B(yǎng)制度,這是農(nóng)村社會救助的一項(xiàng)重要制度。1994年,國務(wù)院頒發(fā)了農(nóng)村“五?！惫B(yǎng)工作條例,對農(nóng)村村民中符合條件的老年人、殘疾人和未成年人實(shí)行保吃、保穿、保住、保醫(yī)、保葬的“五?！惫B(yǎng)制度。為解決部分生活不能自理的“五?！崩先说恼樟蠁栴},許多貧困地區(qū)相繼興辦敬老院,將這些人員集中供養(yǎng),并逐步發(fā)展成為“五?！惫B(yǎng)的一種重要形式。目前我國貧困地區(qū)農(nóng)村仍還有約2000萬老齡人口,按照這一實(shí)際需求狀況,“五?！惫B(yǎng)遠(yuǎn)沒有滿足貧困地區(qū)農(nóng)村實(shí)際需要。1.1.2農(nóng)村特困戶救助制度。農(nóng)村特困戶主要是指因病和因殘喪失勞動力、鰥寡孤獨(dú)以及災(zāi)害等造成的家庭生活常年困難的農(nóng)戶。在現(xiàn)有國情國力的限制下,完全依靠地方政府的財(cái)力推行最低生活保障制度顯然還不可能。為此,2003年,國家民政部通過對農(nóng)村困難群體的調(diào)查研究,制定了對生活極度困難、自救能力很差的農(nóng)村特困戶的救濟(jì)辦法。主要做法是對不救不活的農(nóng)村特困戶發(fā)放農(nóng)村特困戶救助證,實(shí)行定期定量救濟(jì)。1.1.3臨時(shí)救濟(jì)措施。臨時(shí)救濟(jì)的主要對象是不符合“五?！惫B(yǎng)條件和農(nóng)村特困戶救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)、生活水平略高于特困戶的一般貧困戶。這類貧困戶有一定勞動能力、生活來源，其生活水平處于最低生活保障的邊緣地帶,一旦受到饑荒、疾病、意外傷害等影響,就很容易陷入貧困境地。對于這部分貧困戶,一些貧困地區(qū)的地方政府采取了臨時(shí)救濟(jì)的方式。臨時(shí)救濟(jì)一般都采取不定期的多種多樣的扶貧幫困措施,如年節(jié)來臨時(shí)給予生活補(bǔ)助或不定期地給予生活物品救助等。1.1.4災(zāi)害救助制度。災(zāi)害救助對象是突然遭受災(zāi)害侵襲的農(nóng)戶。早在1950年初期,國務(wù)院就提出了“生產(chǎn)自救,節(jié)約度荒,群眾互助,以工代賑,并輔之以必要的救濟(jì)”的救災(zāi)方針；1983年,救災(zāi)工作思路又充實(shí)為“依靠群眾,依靠集體,生產(chǎn)自救,互助互濟(jì),輔之以國家必要的救濟(jì)和扶持”,并強(qiáng)調(diào)群眾自救與國家救濟(jì)相結(jié)合；到了上世紀(jì)90年代初,為探索救災(zāi)管理機(jī)制,國家民政部還提出了救災(zāi)工作分級管理,救災(zāi)資金分級負(fù)擔(dān)的理念。明確救災(zāi)工作的四級響應(yīng)規(guī)程。救災(zāi)資金則由中央安排特大自然災(zāi)害補(bǔ)助費(fèi),加上地方予以配套投入的資金,每年約在2040億元左右,其中，70%以上用在貧困地區(qū)。1.1.5最低生活保障制度。最低生活保障制度是國家和社會為保障收入難以維持最基本生活的貧困人口而建立的一種社會救濟(jì)制度。1994年以來,為了解決農(nóng)村困難群眾生活問題,國家民政部門進(jìn)行了建立農(nóng)村最低生活保障制度的試點(diǎn)探索。目前,有6個(gè)省(市)建立了城鄉(xiāng)一體的低保制度,被納入對象的人數(shù)為407萬人。但在各貧困地區(qū)極不平衡,有的貧困縣才幾十個(gè)人,有名無實(shí)；有的貧困縣標(biāo)準(zhǔn)很低,每年僅有幾十元,并不能保障按時(shí)發(fā)放。1.1.6扶貧政策。我國從上世紀(jì)80年代開始實(shí)施大規(guī)模的扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃(簡稱“八七扶貧計(jì)劃”)。起初只側(cè)重生產(chǎn)性扶貧,直到上世紀(jì)90年代后,扶貧政策才調(diào)整為全方位的扶貧,即注重提高貧困人口生產(chǎn)自救能力與給予貧困人口最低生活保障的救濟(jì)。以“造血”為目標(biāo)的扶貧政策顯然產(chǎn)生了巨大效應(yīng),貧困人口從2.5億人下降到現(xiàn)在的2300多萬人就是證明。但是,扶貧不能替代救濟(jì)政策也是顯而易見的,對于農(nóng)村“五保戶”和因病因殘喪失勞動力、鰥寡孤獨(dú)、因?yàn)?zāi)害等造成家庭生活常年困難的特困人口,還是只能采取救濟(jì)政策。1.2貧困地區(qū)農(nóng)村社會救助制度實(shí)施存在的主要問題。1.2.1救助范圍有限,救助標(biāo)準(zhǔn)偏低。首先,我國社會救助的范圍十分有限。據(jù)有關(guān)專家預(yù)測,我國貧困地區(qū)農(nóng)村每年因各種因素導(dǎo)致貧困而需要得到社會救助的對象近2億人,而實(shí)際能得到社會救助的人員不足應(yīng)救助對象的1/3。究其原因,一是在實(shí)際工作中,不合理的無勞動能力、無法定贍養(yǎng)人的限制條件，使許多有實(shí)際困難的農(nóng)戶成為基層政府不管的對象。二是救助制度的透明度低,不少遭遇特大困難的人員或家庭,不知道從何種途徑尋求救助,而面向農(nóng)村的社會救助更是一直處于似有似無的狀態(tài)。其次,我國的救助標(biāo)準(zhǔn)太低。近年來,雖然社會救助經(jīng)費(fèi)有所增加,救助標(biāo)準(zhǔn)也有所提高,但救助標(biāo)準(zhǔn)太低的狀況并沒有得到根本改變。其原因主要是籌資渠道狹窄,經(jīng)費(fèi)不足。資金來源僅限于政府撥款,數(shù)額十分有限。1.2.2資金來源無保證,數(shù)額不穩(wěn)定。絕大部分農(nóng)村集體財(cái)政能力弱,集體積累少,用以社會救助的資金十分有限。社會救助往往是錢多多補(bǔ),錢少少補(bǔ),無錢不補(bǔ),致使許多貧困戶、“五保戶”得不到及時(shí)救助,陷入貧困的惡性循環(huán)之中。加之土地保障的功能不斷弱化,單純地依靠土地,農(nóng)民很難在短期內(nèi)脫貧致富,因而急需將他們納入到國家的社會保障體系之中。1.2.3社會救助法制化建設(shè)嚴(yán)重滯后。我國農(nóng)村社會救助長期處于一種無法律可依、無程序可循的無序狀態(tài),導(dǎo)致農(nóng)村社會救助實(shí)踐中明顯存在一些問題:一是救助對象和救助標(biāo)準(zhǔn)的隨意性。二是在具體程序上,缺乏一套規(guī)范的操作程序。三是在社會救助管理中,政出多門,表現(xiàn)出多龍治水的管理格局，而又沒有管理好。2確立新型農(nóng)村社會救助制度的新理念及完善的主要方面2.1政府是農(nóng)村社會救助的主體。必須明確政府是農(nóng)村社會救助的主體，即政府是貧困地區(qū)農(nóng)村社會救助義不容辭的責(zé)任人。這是由國家的職責(zé)所決定的。國家作為社會的管理者,其社會職能要求國家必須以緩和社會矛盾、謀求社會安定、保障社會成員生存權(quán)利、增進(jìn)社會福利為己任。隨著社會的發(fā)展,國家角色由“守夜人”向“福利國家”轉(zhuǎn)變,國家除了維護(hù)社會秩序和國家安全之外,還要實(shí)現(xiàn)一個(gè)福利目標(biāo),即通過對國民收入的再分配,最終使公民的基本需求得到滿足。從現(xiàn)實(shí)實(shí)踐看,這是由我國的國情所決定的。我國現(xiàn)在正處于并將長期處于社會主義初級階段,現(xiàn)實(shí)中存在著龐大的需要救助的群體,而民間及農(nóng)村合作組織又不具備籌集滿足此項(xiàng)需求的財(cái)源能力。從理論和實(shí)踐看,政府應(yīng)當(dāng)是社會救助的主要責(zé)任人。2.2實(shí)行“低水平”、“廣覆蓋”原則。首先,農(nóng)村貧困地區(qū)社會救助水準(zhǔn)應(yīng)實(shí)行“低水平”原則。這是由我國現(xiàn)階段生產(chǎn)力發(fā)展水平和國力所決定,也是建立行之有效的新型農(nóng)村社會救助制度所要求。傳統(tǒng)農(nóng)村社會救助的“超低水平”已嚴(yán)重脫離當(dāng)?shù)噩F(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力發(fā)展水平和人民群眾生活水平的客觀實(shí)際,起不到保障農(nóng)村村民基本生活、維持最低生活水平的作用。而新型農(nóng)村社會救助的“低水平”不僅符合現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力發(fā)展水平和人民群眾生活水平的客觀實(shí)際,而且與時(shí)俱進(jìn),不斷適時(shí)地調(diào)整救助水準(zhǔn),真正起到了保障農(nóng)村村民基本生活、維持最低生活水平的作用。其次,還應(yīng)實(shí)行社會救助的“廣覆蓋”原則。這是由社會救助的基本原理公平性的要求和我國建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的市場經(jīng)濟(jì)體制和構(gòu)筑統(tǒng)一的勞動力市場的客觀要求所決定的?！皬V覆蓋”的目的是為了更好地保證全體農(nóng)村困難群眾的最低生活水平,穩(wěn)定社會秩序。從社會的公平性看,我國社會保障制度改革的目標(biāo)也是要覆蓋農(nóng)村全體勞動者。2.3整合社會資源,積極開發(fā)民間救助。傳統(tǒng)的政府單一救助模式,隨著市場化經(jīng)濟(jì)體制改革的展開,日顯其弊端,也越來越不適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。面對我國現(xiàn)實(shí)存在的龐大的需要救助的群體,社會救助需求巨大,而政府財(cái)力有限,不可能包攬所有的救助資金,基于此,在我國社會救助的主體結(jié)構(gòu)中,政府固然是第一責(zé)任主體,但僅靠政府這一單一主體織就社會救助的安全網(wǎng)是絕對不夠的。特別是我國具有扶危助困的優(yōu)良傳統(tǒng),樂善好施,民間力量在社會救助中一直發(fā)揮著重要作用。因此,我們有義務(wù)將這種優(yōu)良傳統(tǒng)承續(xù)下去,在強(qiáng)調(diào)政府在社會救助中的主導(dǎo)地位的同時(shí),充分調(diào)動民間救助的積極性,動員民間財(cái)力投入社會救助。2.4完善“五保戶”生活供養(yǎng)制度。農(nóng)村“五保戶”是農(nóng)村養(yǎng)老問題的難點(diǎn),特別是在貧困地區(qū),“五保戶”的生活保障和養(yǎng)老問題,已經(jīng)成為一個(gè)難點(diǎn)。因此,必須改革和完善貧困地區(qū)農(nóng)村“五?！鄙罟B(yǎng)制度。改革的辦法是:將各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“五?！崩先诉M(jìn)行普遍的調(diào)查登記,建立“五?！狈?wù)登記卡,實(shí)行計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)管理。凡愿意去敬老院的,實(shí)行集中供養(yǎng),不愿去的可由政府分散供養(yǎng)。國家每年撥出一定數(shù)額的專用經(jīng)費(fèi),地方政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村集體再從統(tǒng)籌經(jīng)費(fèi)中撥出一定數(shù)額的經(jīng)費(fèi),由鄉(xiāng)政府統(tǒng)一管理,?？顚Ｓ?徹底解決“五?！崩先说酿B(yǎng)老問題。2.5完善貧困地區(qū)貧困人口的扶貧制度。我國已實(shí)施的扶貧制度,通過20多年來艱苦不懈的努力,全國的貧困人口由原來的2.5億逐漸下降到現(xiàn)在的2300多萬。但在一些貧困地區(qū),由于各種原因已經(jīng)脫貧的農(nóng)民又有重新返貧的現(xiàn)象出現(xiàn)。為了從根本上解決貧困人口的基本生活保障,必須建立貧困地區(qū)扶貧制度。一方面,對貧困地區(qū)實(shí)行大扶貧,即國家從政策、資金、物資上給予傾斜,重點(diǎn)扶持,使其整體上早日脫貧；另一方面,對貧困地區(qū)的貧困戶實(shí)行小扶貧,即政府從物資、技術(shù)、信息、勞務(wù)輸出等方面給予幫助、引導(dǎo),在貸款上給予優(yōu)惠,使他們早日致富。同時(shí),社會各界每年定期為貧困地區(qū)和貧困人口捐獻(xiàn)衣物、被褥和一定數(shù)額的現(xiàn)金,為扶貧事業(yè)獻(xiàn)愛心。這在今后一二十年之內(nèi),都將是貧困地區(qū)農(nóng)村社會保障制度實(shí)施過程中的一項(xiàng)不可缺少的重要內(nèi)容。2.6建立和完善互助性社會救助機(jī)制。一是要建立社會幫扶制度。社會幫扶制度是指由政府統(tǒng)一組織,動員社會各界共同參與,扶持幫助農(nóng)村貧困家庭發(fā)展生產(chǎn)、擺脫貧困的救助形式。幫扶的內(nèi)容則根據(jù)貧困戶的實(shí)際情況確定,即需要什么,就幫什么。當(dāng)然,幫扶可以采取多種形式。一方面,應(yīng)在城市與農(nóng)村、富裕地區(qū)與貧困地區(qū)之間建立穩(wěn)定的對口支援、協(xié)作關(guān)系,省級黨委、政府要定期檢查監(jiān)督；另一方面,應(yīng)以農(nóng)村社區(qū)為依托,開展?jié)殠屠У幕ブ顒?動員社會各方面的力量共同解決貧困問題。二是要逐步建立和完善社會捐贈機(jī)制。這是募集社會救助資金的重要渠道。應(yīng)逐步建立與完善集中性和經(jīng)常性捐贈相結(jié)合的社會捐贈制度。開展集中性捐贈,一般是在特大自然災(zāi)害發(fā)生時(shí)進(jìn)行,平常之年,可以開展經(jīng)常性捐贈,應(yīng)建立自上而下的社會捐贈網(wǎng)絡(luò),在基層社區(qū)合理分布捐贈站點(diǎn),以保證捐贈經(jīng)?；恼ｉ_展。2.7完善農(nóng)村醫(yī)療救助制度。到目前為止,全國基本建立了以大病統(tǒng)籌為主的農(nóng)村醫(yī)療救助制度,其救助對象僅限于農(nóng)村“五保”供養(yǎng)的農(nóng)民、農(nóng)村低保的家庭、重點(diǎn)優(yōu)撫對象和基本喪失勞動能力的殘疾人員,重點(diǎn)解決農(nóng)民因傳染病、地方病等大病而出現(xiàn)的因病致貧、因病返貧問題。因此,貧