民主制度論文-“公選”與干部制度改革.doc

民主制度論文-“公選”與干部制度改革在世紀之交的中國政治話語空間中，“公選”無疑是一個吸引眼球的術(shù)語，其誕生、“繁衍”并成為媒體的流行語，反映了當(dāng)代中國政治生活中的一個重要事實：中國共產(chǎn)黨的干部任用機制正在發(fā)生悄然而意味深遠的變化。由于“時差”的緣故，在新華詞典、現(xiàn)代漢語詞典等權(quán)威版本的工具書中，尚找不到該詞的條目，這是一個含義處在不斷生成和豐富之中的新詞。有趣的是，這樣一個剛剛凸顯且尚未定型的術(shù)語其“歷史”源起卻已難以辨析。到目前為止，誰（何時/何地/何義）首先使用“公選”一詞，沒有確切的考證。不過，按已有的一種說法，“公選的稱呼是四川省的創(chuàng)造，即公開推薦選拔領(lǐng)導(dǎo)干部或公開推選干部的簡稱”。1一個“或”字使“公選”這一簡稱變得復(fù)雜起來。因為“公開推薦選拔領(lǐng)導(dǎo)干部”與“公開推選干部”是兩個不同的概念，其區(qū)別至少體現(xiàn)在兩個方面：一是范圍；“公開推薦選拔領(lǐng)導(dǎo)干部”一般用于縣及縣以上政府部門領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的任用，而“公開推選干部”則多用于村莊以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級干部的任用。二是性質(zhì)；表現(xiàn)為“推薦”與“推選”的不同，有沒有這個“選”（選舉）字，程序和結(jié)果大不相同。因此，“公選”作為一個“簡稱”在源起上就是一個多義詞。也許這種多義現(xiàn)象與“公選”兩字本身的性質(zhì)有關(guān)。就邏輯而言，“公選”一詞可以分解為兩個要素：“公”與“選”。前者在漢語中，指涉“公開”、“公平”、“公正”；后者則與“選拔”、“推選”、“選擇”以及“選舉”相關(guān)?！肮x”一詞似乎已包容了上述意義的諸要素。在這種情況下，與其試圖給出“公選”的精確定義，不如描述一個大致的輪廓。簡言之，“公選”是二十世紀九十年代發(fā)展出來的一套不同于傳統(tǒng)做法的干部任用方式，這些方式的一個相同特點是打破干部任用過程中的“黑箱”操作，通過不同的途徑引入民意（或考試）因素，以實現(xiàn)“公開”、“公正”和“公平”的目的。從實際運用的情況看，“公選”一詞包含三個層次，即村級組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部、縣級及縣以上政府部門的干部任用。具體來說，它既可運用于國家政治生活的領(lǐng)域（選拔國家干部），也可以描述基層組織（選舉村莊領(lǐng)導(dǎo)人）；既可以是一種產(chǎn)生基層政府主要領(lǐng)導(dǎo)人的途徑，也可以是地方政府內(nèi)設(shè)機構(gòu)負責(zé)人的遴選方法。在中國特定的政治體制背景下，它也適用于黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子的建設(shè)。從邏輯上說，它既指自下而上、高度動員、不同候選人公開競爭的“公平選舉”（直接選舉與間接選舉），也可指自上而下、層層組織落實、低度動員的“公正選拔”，以及介于兩者之間的諸種過渡形態(tài)。自然，不同層次和不同類型的“公選”有著不同的制度設(shè)計。詳細地說明不同的公選類型，也許非本文篇幅所能容許，不過簡要地勾勒它們的基本特征及其區(qū)別還是必要的。以下的表格便是筆者作出的一個選擇性的初步概括：公選的不同形式及其特點2I村莊黨支II鄉(xiāng)鎮(zhèn)III政府機關(guān)部（兩推一選）（公推直選）（公開選拔）組織領(lǐng)導(dǎo)成立領(lǐng)導(dǎo)小組成立專門的領(lǐng)導(dǎo)小組，“公選辦”負責(zé)組織實施。前期動員公開動員利用媒體和媒介進行宣傳，將信息公告于眾公布職位、報考人員的資格條件、基本程序和方法等公開范圍全村全鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）社會預(yù)選人的產(chǎn)生方法個人自薦、組織推薦、群眾推薦。報名與資格審查報名與資格審查預(yù)選人的篩選一般舉行演講與答辯筆試與面試統(tǒng)一考試初步候選人的確定方法黨員與村民（或村民代表）投票，得票超過半數(shù)以上者，可成為候選人（或按得票次序確定候選人）。通過投票的方式民主推薦正式候選人。得票前兩名者成為候選人。組織考察，研究提出人選方案。選拔不同于選舉，沒有預(yù)選人、初步候選人和正式候選人的區(qū)分。確定初步候選人的主體及參與范圍全體黨員、村民或村民代表（戶代表）鎮(zhèn)人大代表、各村支書、村主任、村民小組長、鎮(zhèn)直機關(guān)干部、上級政府有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)無此一環(huán)節(jié)確定正式候選人上級黨委審定上級黨委審定，確定其中一名為正式候選人無此一環(huán)節(jié)正式選舉/決定村黨員大會選舉鎮(zhèn)人代會選舉黨委（黨組）討論決定確認方式上級黨委審批無此一環(huán)節(jié)無此一環(huán)節(jié)就“公選”實踐的制度化程度而言，這一過程目前主要發(fā)生在縣和縣以上層次的干部選拔。在1995年頒布的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作暫行條例中，并無“公開選拔”的有關(guān)規(guī)定。但在2002年頒布的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例中，專門設(shè)置了第九章“公開選拔和競爭上崗”，其中第四十九條規(guī)定“公開選拔、競爭上崗是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用的方式之一”。根據(jù)條例，公開選拔的適用范圍主要是“地方黨委、政府工作部門的領(lǐng)導(dǎo)成員或者其人選，黨政機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)成員或者其人選，以及其他適于公開選拔、競爭上崗的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)”。這表明，九十年代以來縣及縣以上的公選實踐得到了中央權(quán)威的首肯，并被正式納入體制內(nèi)的渠道而合法化。對于縣以下干部的任用方法，中央將權(quán)力下放給了地方：“選拔任用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，由省、自治區(qū)、直轄市黨委根據(jù)本條例制定相應(yīng)的實施辦法?！?就目前的情形而論，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的“公選”實踐仍處在實驗階段，其制度化進程尚需要一個過程。4相比之下，村莊一級的“公選”實踐（兩推一選、兩票制等）已獲得較大程度的合法性。5以上，我們從術(shù)語和實踐兩個方面對“公選”一詞作了簡要的邏輯梳理。顯然，問題才剛剛開始：“公選”實踐的意義何在？在多大程度上，它突破了傳統(tǒng)的干部管理體制？經(jīng)由“公選”途徑產(chǎn)生的干部其行為方式有何不同？在克服傳統(tǒng)干部管理體制的弊端方面，“公選”發(fā)揮了怎樣的作用？“公選”的運用范圍是否能夠得到進一步的拓展？怎樣處理選任干部的六大原則之間的關(guān)系？怎樣使普通民眾的意愿在干部任用過程中得到更為有效和更為有力的制度性表達？怎樣使整個干部制度建立在更為民主的基礎(chǔ)之上？諸如此類，不一而足。就目前而言，要系統(tǒng)地回答上述問題尚為時過早，“公選”實踐的效果也許還需要經(jīng)過一段時間的觀察方能得到較為全面的評價。不過，這并不妨礙我們從理論上進行一些探索性的分析。限于篇幅，筆者試圖強調(diào)的是以下三個方面：首先，任何意義總是在特定的脈絡(luò)中得以形成并得到確定的，“公選”也同樣，其意義乃相對于傳統(tǒng)干部管理制度而言（當(dāng)然，在一個開放環(huán)境中也存在著外部的比照）。“公選”實踐源發(fā)于克服傳統(tǒng)干部任用機制的弊端這樣一種努力。這種弊端主要表現(xiàn)為人事權(quán)的自上而下的高度集中。具體來說，在選擇方式上，干部任用是“由少數(shù)人選人”以及“在少數(shù)人中選人”。作為一種必然結(jié)果，在行為機制上表現(xiàn)為干部責(zé)任的單向性，亦即只對上級政府（包括黨委）負責(zé)，而不對下（群眾）負責(zé)。這種高度集權(quán)的人事制度安排是在戰(zhàn)爭年代形成的，并延續(xù)至計劃經(jīng)濟時代。如果說那時的歷史條件為這種制度提供了相應(yīng)的合理性的話，那么在實行社會主義市場經(jīng)濟的條件下，其不相適應(yīng)的一面日益顯露了出來。眾所周知，在不少地方（尤其是基層）干部關(guān)系的緊張程度已經(jīng)到了損害黨與民眾的血肉聯(lián)系的地步。盡管這種緊張關(guān)系的形成有著復(fù)雜的歷史原因和社會背景，但有一點是肯定的，即它與傳統(tǒng)人事制度的特點有著緊密的聯(lián)系。因此，無論是從政治角度，還是從社會發(fā)展的目標看，干部制度能否優(yōu)化以及如何優(yōu)化對于中國政局的長治久安、對于現(xiàn)代化目標的實現(xiàn)來說都具有關(guān)鍵性的意義。這一問題處理得如何不但影響到黨在人民群眾心目中的形象，而且直接影響到黨的統(tǒng)治能力和政府的執(zhí)政能力?！肮x”的意義正落腳于此。實行“公選”對于上級組織來說是拓寬了選人視野，有利于選拔真正的優(yōu)秀人才；對于具有領(lǐng)導(dǎo)才能的人來說，“公選”提供了一個發(fā)揮本領(lǐng)的政治空間。而且無論是經(jīng)由選拔還是選舉途徑產(chǎn)生的干部，他們一般都不同程度地具有較好的群眾基礎(chǔ)，擁有相對充分的民意支持。此外，那些經(jīng)過競爭性演講和答辯脫穎而出的干部所具有的反應(yīng)能力、應(yīng)對能力、掌握局面的能力正是目前干部隊伍中普遍缺乏的素質(zhì)（如果說戰(zhàn)爭年代的干部素質(zhì)主要是通過槍炮和惡劣的生存環(huán)境培養(yǎng)的，那么，在和平建設(shè)時代干部的素質(zhì)除了知識方面的要求外，主要是通過政治過程和政策過程得到訓(xùn)練的）。無庸質(zhì)疑，“公選”對于中國整個干部隊伍的素質(zhì)更新具有不可替代的作用。隨著中國社會主義民主政治的發(fā)展，這種更新的重要性將會日漸顯現(xiàn)出來。綜之，“公選”實踐在干部任用制度這樣一個具體的領(lǐng)域內(nèi)，創(chuàng)造性地發(fā)展了我黨的群眾路線傳統(tǒng)，使自上而下的干部考察機制與自下而上的淘汰-選擇機制有機地結(jié)合了起來，不但為我國的干部任用制度提供了可以不斷吸納新鮮血液和養(yǎng)料的渠道，也為我黨開辟了一條密切聯(lián)系群眾的制度化途徑。而且，在目前的壓力型體制下，各級干部均程度不同地具有討好上級的政績沖動，“公選”這一變量的引入在干部的行為選擇方面無疑起到了一種平衡的功能。對于當(dāng)下政體的穩(wěn)定運作來說，這種平衡是至關(guān)重要的。其次，“公選”的意義也取決于它在干部任用制度中的定位。目前，干部任職途徑的多樣化已成為中國干部任用制度的一個基本特征。為了便于把握現(xiàn)實，我們不妨按照自上而上的序列，建構(gòu)一個干部任用方式的邏輯連續(xù)譜：在臺領(lǐng)導(dǎo)人精英內(nèi)部公開職位聽取民意在民意的基礎(chǔ)由選民選舉直接指定遴選任用競爭上崗組織決定上任用干部產(chǎn)生領(lǐng)導(dǎo)人ABCDEF|說明：A：人們通常聯(lián)想到的是最高政治領(lǐng)域發(fā)生的故事，但在現(xiàn)實生活中，其他層次也存在不同的變異。但隨著政治文明的發(fā)展，這類實踐已經(jīng)退出、正在退出或即將退出歷史舞臺。B：這種類型具有不同的方式，而且制度化程度也不相同。在某種程度上，2002年頒布的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例除了“公開選拔、競爭上崗”的規(guī)定之外，其余黨政干部的選擇方式均落入此一類型的范疇。相比于以前的做法，其規(guī)范化程度大大提高了。尤其是針對第一把手濫用人事權(quán)的可能性，在若干方面作出了較為嚴格的限定。C：一般情況下，越是技術(shù)性的職務(wù)，越具有開放性和競爭性。D：這是傳統(tǒng)的經(jīng)典做法。組織部門在遴選干部時，通常會走“群眾路線”，以不同（不那么制度化）的方式聽取群眾的意見。但這些意見具有多大的分量并不取決于意見本身，而是取決于如何看待這些意見的部門或領(lǐng)導(dǎo)。E：主要指鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級領(lǐng)導(dǎo)人的產(chǎn)生方式，其特征是候選人由選民或群眾確定，然后通過某種法定程序產(chǎn)生。某種程度上，黨支部選舉中的兩票制也可歸入此類。F：如四川省遂寧市市中區(qū)步云鄉(xiāng)的直選（1998年）。村委會海選也可歸入此類。6這一連續(xù)譜其實包含著兩個維度。一是民眾參與和領(lǐng)導(dǎo)獨斷之間的替代關(guān)系。民眾參與由左邊的零值向右移動而逐漸趨向極化。從實踐來看，越是基層，民眾參與的程度越高，參與方式越是直接。其中村主任選舉中民眾的參與比村黨支部選舉高；村級選舉比鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉高；鄉(xiāng)鎮(zhèn)又較上層高；非政府領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)要比政府領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)高；政府領(lǐng)導(dǎo)部門要比同級黨委（組）程度高。另一維度是民眾參與與技術(shù)（考試）之間的替代關(guān)系。在某種意義上，除一般性的任職資格條件之外，考試不但是一種候選人的篩選機制，而且也是對民眾參與的限制手段。這可以通過投票與考試兩者的比較顯示出來。在投票過程中，凡具有選民資格的公民，可以通過投票（或棄權(quán)）來顯示自己的偏好。在每人一票，一票一值的條件下，民眾的參與直接決定了誰能夠占據(jù)特定的職位。而考試恰恰相反，它對候選人提出了特定的要求，而且這種特定要求通常無法通過選舉的方式來加以滿足，因此通過考試取人，意味著對大眾參與進行程度不同的限制（公務(wù)員制度就是依據(jù)這一邏輯建構(gòu)的），而且越往高層，這種限制就隨之增大。此外，我們也可以發(fā)現(xiàn)民眾參與程度與任職資格之間的替代關(guān)系。一般來說，職位越是重要，對任職資格的要求也就越高，黨管干部的原則也就具有更大的權(quán)重。相比之下，“公選”作為一種干部任用方式較多地體現(xiàn)了“群眾公認原則”和“公開、平等、競爭、擇優(yōu)原則”。在一定意義上，我們可以將連續(xù)譜中的不同類型視為干部任職制度的六項基本原則即黨管干部原則；任人唯賢、德才兼?zhèn)湓瓌t；群眾公認、注重實績原則；公開、平等、競爭、擇優(yōu)原則；民主集中制原則以及依法辦事原則不同程度混合之結(jié)果。換言之，（邏輯上）每一種途徑中都可以程度不同地包含以上六項原則，它們之間的差別在于不同原則的權(quán)重/混合比例（連續(xù)譜的兩極可以視為某些原則的影響趨于零值）。從動態(tài)角度