行政管理論文-政府權力、精英關系和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制.doc

行政管理論文-政府權力、精英關系和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制提要：通過對蘇南和溫州鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不同的改制方式的比較，本文分析了改制背后的政治因素。雖然財政約束、監(jiān)管約束和信息約束可以部分地解釋兩地改制方式的差異，但最根本的原因在于兩地權力關系的不同，即政治約束。本文指出是人民與政府之間、經(jīng)濟精英與政治精英之間不同的權力關系解釋了誰可以參與、誰被排除在外，誰的利益得到考慮、誰的利益可以犧牲。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制所揭示的問題對當下國有企業(yè)的改革有著借鑒意義。關鍵詞：政府權力；精英關系；鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制一、引言鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的改制雖然在幾年前已基本落下帷幕，但在其過程中所展示的現(xiàn)象、暴露的問題和改制方式選擇背后的深層原因卻仍然值得探討。尤其是在目前國有企業(yè)的改革遭受一些質(zhì)疑、各界對產(chǎn)權改革莫衷一是的情況下，2004年8月由郎咸平引發(fā)的對某些國有（或集體）企業(yè)改制的質(zhì)疑迅速引發(fā)各界對國有企業(yè)改革的熱烈討論，足見問題的重要性和敏感性。分析和檢討鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制過程中的現(xiàn)象和問題更具有積極的現(xiàn)實意義。本文通過對蘇南和溫州兩個地區(qū)農(nóng)村集體工業(yè)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)）改制的不同方式蘇南的暗箱操作和不公正的改制與溫州相對透明和公正的改制的比較和分析，討論了不同的約束，尤其是地方權力結構和權力關系（政治約束）如何決定和影響地方（社區(qū)）政府對改制方式的選擇。地方權力結構和權力關系決定了誰可以參與到改制的過程中來、誰被排除在外，決定了誰是受益者、誰在被犧牲。改制背后涉及政治因素（政治因素在這里主要指各相關利益群體之間的權力關系，而不是指意識形態(tài)和國家政策意義上的政治因素），改制過程實際上是一個政治過程，改制涉及到生產(chǎn)性資產(chǎn)的再分配和生產(chǎn)關系的調(diào)整，它不可避免地影響到各相關群體的利益；各相關群體也會基于自身在權力結構中的位置和能力，對改制方式和改制過程施加影響。所以，怎么改制、怎么協(xié)調(diào)照顧各個群體的利益，都將對經(jīng)濟平等和社會分層產(chǎn)生長期的結構性影響。綜觀近幾年國內(nèi)外關于中國改革開放中鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制的研究，我們發(fā)現(xiàn)，很少有人探討改制過程和改制方式選擇背后的政治因素?，F(xiàn)有的文獻主要集中在改制的原因（Whiting，1999；Kung，1999；Hoetal.，2000；Li，2003；Park&Shen，2003；馮曲，2000；姜長云，2000；張軍、馮曲，2000；支兆華，2001），改制方式的描述和各方主體的討論（如秦暉，1997、1998；鄒宜民等，1999；姜長云，2000；范從來等，2001）；也有關于改制對企業(yè)表現(xiàn)（效率）的影響（Li&Rozelle，2003；秦暉，1997、1998；張軍、馮曲，2000；姜長云，2000；范從來等，2001）和改制的其他后果的討論（比如，Ho等人考察了改制對工資結構的影響，見Hoetal.，2002；黃少安等指出持股差距的擴大帶來了經(jīng)營者固化、分工擠壓工資等，見黃少安、魏建，1999）。一般認為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉制的根本原因是在宏觀經(jīng)濟形勢變化（如市場的逐步完善，競爭的加劇，宏觀調(diào)控和信貸緊縮等）的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的利益相關者之間利益調(diào)整和再分配的結果，尤其是鄉(xiāng)村政府和企業(yè)經(jīng)營者之間博弈的結果?，F(xiàn)有的解釋至少存在以下不足。首先，很少有人討論企業(yè)工人和社區(qū)居民在改制中的角色和作用。我同意鄉(xiāng)村政府和企業(yè)經(jīng)營者是改制中的主導利益群體，他們的互動在很大程度上影響了改制的路徑，但這并不意味著企業(yè)工人和社區(qū)居民毫無作用。如果他們抵制或挑戰(zhàn)改制，那么改制將不能順利推進（就像國企改制中遇到的問題一樣）；或者如果鄉(xiāng)村政府預期到他們會抵制，鄉(xiāng)村政府也不會毫無顧忌地按照自己的意愿推行改制。因而，采取什么樣的改制方式以及改制能否順利實施，在一定程度上取決于工人是否接受（不管是積極還是消極）改制方案和（或）政府對工人和社區(qū)居民態(tài)度的預期。第二，現(xiàn)存的研究不能回答為什么不同地區(qū)（尤其是像蘇南和溫州）會采取不同的改制方式。第三，現(xiàn)有的研究大多局限于經(jīng)濟領域，沒有從更廣泛的政治和社會的角度去分析改制背后的決定因素。以上三個不足背后的共同問題是對當?shù)亟?jīng)濟社會及政治結構關注不足。我的研究嘗試彌補此不足，把改制置于更廣闊的歷史背景和社會條件下，從地方權力結構和權力關系中尋找原因，以求深刻理解這一現(xiàn)象。正如懷特米爾斯在社會學想象力中所提倡的，只有當我們把社會現(xiàn)象置于歷史和社會結構的交叉點上，我們才能更好地理解社會現(xiàn)象（Mills，1959）。本研究運用歷史比較法即從歷史的角度比較兩個不同發(fā)展模式的社區(qū)樣本，以求揭示改制背后的政治因素。本研究選定的兩個樣本是代表了中國在改革開放后兩個非常不同的發(fā)展模式的蘇南和溫州地區(qū)。蘇南是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)源地和典型代表，其地方政府一直在農(nóng)村工業(yè)化和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中起著支配或積極作用（Byrd&Lin，1990；Kung，1999；Chen，2000；Whiting，2001；周海樂、周德欣主編，1996）。不論是在計劃經(jīng)濟時代還是在1978年改革開放以后（一直到改制前），蘇南都曾經(jīng)是社會主義集體經(jīng)濟的重鎮(zhèn)，收入分配的相對平等是當?shù)卣非蟮哪繕恕Ｏ啾戎?，溫州則走了一條截然相反的發(fā)展道路：民營經(jīng)濟一直是當?shù)匕l(fā)展的動力，而地方政府只是起了一些支持和補充的作用。國內(nèi)外對溫州模式的研究有浩繁的文獻。主要的英文文獻有：Nolan&Dong，1990；Liu，A.，1992；Liu，Y-L.，1992；Parris，1993；Whiting，2001.主要的中文文獻有：袁恩楨編，1987；張仁壽、李紅，1990；史晉川等編，2002.但鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)在溫州也是存在的，雖然遠不如在蘇南那么重要。與蘇南相比，溫州曾長期處于計劃經(jīng)濟的邊緣地帶，改革以后出現(xiàn)了以市場為導向和以民營經(jīng)濟為主體的自發(fā)進程，政府基本無力調(diào)整收入分配。兩個地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)都在20世紀90年代末期進行了改制，但采取的方式及結果非常不同。為什么蘇南出現(xiàn)了不透明和不公正的改制，從而迅速加劇了社會的兩極分化；而溫州則出現(xiàn)了相對透明和公正的改制，從而基本照顧和保證了各相關群體的利益？本文將揭示：不同的改制方式正是兩個地方過去形成的權力關系的產(chǎn)物。具體地講，在計劃經(jīng)濟時代形成并在改革以后得到加強的政府與人民之間的不同的權力關系、以及政治精英與經(jīng)濟精英之間不同的權力關系決定了兩個地方采取不同的改制方式，并均能成功地實施。文中所用的資料主要來自筆者在2001和2002年在上述兩個地方進行的田野調(diào)查。筆者在了解面上情況的同時，還細致地了解了兩地一些鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村的改制情況，尤其是蘇南的改制。深入訪談了大約200個人，其中有政府官員、原鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)廠長經(jīng)理和改制后的新所有者、工人、社區(qū)居民、銀行官員等等，他們或者是當時改制的直接參與者，或者是利益相關人，因而都熟悉當時的情況。本文擬從描述兩個地方不同的改制方式過程入手，討論當?shù)毓賳T對他們所采取的改制方式的解釋，以及這些解釋存在的問題。在此基礎上，作出筆者的解釋：即地方權力關系是決定兩地采取不同改制方式的根本原因；并探討改制對兩地財富分配（階級結構）和政治前景的可能影響。二、暗箱操與相對透明的改制20世紀90年代中期，尤其是1997年以后，蘇南的地方（或社區(qū)）政府對他們所有和管轄下的集體所有企業(yè)進行了改制。蘇南的改制基本上經(jīng)歷了兩輪。第一輪把鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉變?yōu)楣煞莺献髦埔环N基本相似于管理層和工人持股的改制。在這種安排下，管理人員和工人根據(jù)他們在企業(yè)里的位階、工作年限等指標購買本企業(yè)的股份，同時政府也保持一定比例的股份。但股份合作制只是暫時的安排。改制很快進入了第二輪，即徹底的產(chǎn)權轉移。這主要是通過政府退出其擁有的股份和工人股份向管理層集中實現(xiàn)的。當然，并不是所有的企業(yè)都進行了兩輪改制。股份合作制只進行了試點，在部分企業(yè)里推行。本研究主要討論最后的改制。他們首先轉掉了小企業(yè)，然后決定迅速轉掉所有的企業(yè)。很多地方甚至制訂了一個時間表，把企業(yè)改制變成了一項政治任務，要求在一定時間內(nèi)完成。蔡永順也提到了這種運動式的改制（Cai，2002）。秦暉（1997）、張軍等（2000）對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制的研究也發(fā)現(xiàn)，在蘇南一些地方，上級制定了時間表要求在一定時間內(nèi)完成改制。例如，我所調(diào)查的一個鎮(zhèn)要求在1997年完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制80%，1998年完成90%，等等（訪談對象57訪談對象的編號沿襲了我在論文中的編號。，鎮(zhèn)干部）。在這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的所有權在很短時間內(nèi)迅速易手。到2000年底，除了少數(shù)大而贏和大而虧的企業(yè)外，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)都完成了改制（參看史易、趙小劍，2001）。余下的少數(shù)企業(yè)也在隨后的幾年里被陸續(xù)處理。從規(guī)模和速度上來說，蘇南的改制基本上相當于前蘇聯(lián)和東歐的大規(guī)模私有化，即所謂的休克療法.蘇南改制的基本特點是它的不透明性，可謂暗箱操作，即地方（或社區(qū)）本文所說地方（社區(qū)）政府主要指鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村級政府。政府快速處理了其轄下的企業(yè)。從理論上來說，當一個企業(yè)改制時，應該有五個方面的利益相關者出席：一是事實上的所有者地方政府；二是企業(yè)經(jīng)營者；三是工人；四是名義上的所有者社區(qū)居民；盡管社區(qū)居民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)并不享受任何所有者應該享受的權利，也不行使任何形式的實際控制，但還是有合法的理由來宣稱他們的所有權資格。這是因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)最初來源于集體積累，并且在成長過程中得益于工人（大部分為社區(qū)居民）的低工資。五是債權人即銀行（如果企業(yè)有貸款的話）。但在改制過程中，改制變成了兩方的游戲，即政府領導和企業(yè)經(jīng)營者之間的游戲（鄒宜民等，1999），其他幾方利益相關者工人、社區(qū)居民和銀行都被關在了門外。在很多情況下，政府內(nèi)有資格參與決策的只限于幾個人，尤其是黨委書記和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長。以無錫的五陶鎮(zhèn)作者對蘇南的地名進行了匿名化處理。為例，據(jù)該鎮(zhèn)一干部講，他們鎮(zhèn)轉制時主要是黨委書記說了算，別人根本沒有份兒，識相的鎮(zhèn)長和副職們也都有意識地讓書記決定（訪談對象57，鎮(zhèn)干部）。不透明的改制帶來了背后的操控和討價還價，結果極大地便利了當時在任的經(jīng)營者，同時也可能為參與決策的官員帶來利益。我在蘇南做調(diào)查時，社會上流行著一些傳言，說是一些政府官員尤其是黨委書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長從改制中謀取了不少好處。企業(yè)經(jīng)營者通過向他們的政府主管行賄以求得到有利于他們的改制結果。無錫市檢察院公布的信息也從一個側面印證了這一傳言。信息顯示，從1997年到2000年，檢察院收到的關于經(jīng)濟犯罪的公民舉報線索中，公有企業(yè)的改制和破產(chǎn)占了最大的比重。表1、2、3列出了該地改制的主要信息。從表1、2、3中可以看出，在任的廠長（經(jīng)理）是改制的最大受益者。在五陶鎮(zhèn)，除了一個例外，所有的鎮(zhèn)辦企業(yè)都轉給了現(xiàn)任的經(jīng)營者，那力村更是把所有的企業(yè)無一例外地轉給了現(xiàn)任的經(jīng)營者。相比之下，蘇州的萬光鎮(zhèn)倒是表現(xiàn)出了一些多樣性。23個鎮(zhèn)辦企業(yè)中，有4個處理給了外邊的人，其中包括2個外省人。盡管如此，現(xiàn)任的經(jīng)營者仍然是最大的贏家。如果我們加上其他管理人員，80%以上的企業(yè)轉給了現(xiàn)任的管理人員。換句話說，經(jīng)營者買斷，或者說內(nèi)部人私有化，是蘇南改制的主要方式和結果。這一發(fā)現(xiàn)與其他發(fā)現(xiàn)是一致的，見秦暉（1997）、鄒宜民等（1999）、Kung（1999）、Oi（1999）、Li&Rozelle（2003）。工人們成了輸家。國有銀行也是大輸家。新的企業(yè)所有者采取各種手法逃廢銀行債務，因為銀行歸中央政府。關于改制過程中的逃廢銀行債務問題，參看史易、趙小劍（2001）。作為直接的利益相關人，同時也作為名義上的所有者（因為大多數(shù)的工人是當?shù)鼐用瘢?，工人們沒有被征詢意見，更不用說參與改制的過程了。他們的利益無從得到保障，也沒有得到任何的補償。而且，在改制的過程中，關于補償?shù)膭幼h根本就沒人想到或提出過。當我在訪談中提到有關對工人補償?shù)膯栴}時，訪談對象們先是驚訝，然后隨即搖頭：補償？沒有補償，從來沒有人提到過。沒這個事（訪談對象64，鎮(zhèn)工業(yè)辦干部）。在隨后的企業(yè)人員調(diào)整中，工人中的有些人成了裁員的對象。當然，蘇南的地方（社區(qū)）政府也在改制前后要求新的企業(yè)所有者盡量不要裁減工人，以免引起失業(yè)上升和社會不安。不過這種要求并沒有強制性。相比之下，溫州鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制采取了非常不同的方法。溫州通過相對透明的方法，一個一個逐步地轉掉了他們的集體企業(yè)。明顯的不同有三個方面：第一，在做出最終決定前，不同的改制方案被提出來在員工（包括經(jīng)營人員和工人）中討論，只有在基本形成共識后才會進入下一步；第二，一旦決定拍賣，政府會進行公開競標，因而存在競爭（盡管局限于企業(yè)內(nèi)部的人）；最后，根據(jù)在工廠中工作的年限，工人們會得到相應的補償。以溫州樂清市虹橋鎮(zhèn)的轉制過程為例。在80年代，當鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)被叫好的時候，虹橋鎮(zhèn)曾以其發(fā)達的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在溫州聞名一時（趙順鵬、朱知喜，2000）。因此虹橋可以說是溫州地域上最接近蘇南模式的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。從1993年開始，虹橋陸續(xù)把鎮(zhèn)辦和村辦企業(yè)一個一個地改制。除經(jīng)濟原因外，溫州的改制主要是政治原因引起的。當外部政治和意識形態(tài)環(huán)境漸漸有利于民營企業(yè)以后，溫州就開始為原來的紅帽子企業(yè)摘帽子，同時改革他們的鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)。鄧小平1992年南方談話提供了這樣一個契機。到2001年底，除2個以外，虹橋轉掉了所有鎮(zhèn)辦企業(yè)。從總體上講，改制的過程是透明的。在任何一個企業(yè)改制之前，鎮(zhèn)有關部門都會先征詢有關各方的意見，提出各種可能的方案來討論。例如，2001年，當鎮(zhèn)政府決定為一個鎮(zhèn)辦企業(yè)改制時，他們提出了三種方案：股份合作制；租賃；拍賣。鎮(zhèn)企業(yè)辦召開了幾次會議聽取職工的意見，還做了一個問卷調(diào)查了解大家的態(tài)度，看工人們同意不同意改制