鐵路投融資思考范文.doc

鐵路投融資思考范文 上海鐵路局財務(wù)處王桂明 近年來中國鐵路建設(shè)無論從規(guī)模上，還是在技術(shù)上都取得了飛躍式的發(fā)展。在大規(guī)模鐵路建設(shè)過程中，建設(shè)資金的投資方式和融資渠道也發(fā)生了實質(zhì)性突破，從過去國家鐵路獨立出資建設(shè)鐵路，到現(xiàn)在大量以鐵路企業(yè)和沿線地方政府聯(lián)合出資，社會資本共同參與，鐵債、鐵路發(fā)展基金、銀行貸款等多渠道債務(wù)性資金籌集等，形成一個能基本滿足目前鐵路建設(shè)投資需求的融資渠道和模式。 一、我國鐵路投融資現(xiàn)狀分析 （一）國家和地方財政支持力度不夠 1.中央財政對鐵路建設(shè)的投資，一是由鐵路部門對通過鐵路運輸?shù)呢浳锵蜇浿魇杖〔⒓{入中央財政預算管理的鐵路建設(shè)基金，二是中央財政每年對鐵路建設(shè)給予一定數(shù)量的財政支持。鐵路建設(shè)基金在設(shè)立初期，由于鐵路運能高度緊張，與公路等運輸基本不存在競爭，價格優(yōu)勢明顯，加上國家對鐵路給予一系列的稅收減免等優(yōu)惠政策，以及對鐵路用煤、用油等緊張物資實行按遠低于市場價格的計劃價格供應，使鐵路在成本上也具有明顯的競爭優(yōu)勢。因此，鐵路部門完全有能力將組成貨運價格的一部分作為鐵路建設(shè)基金上繳中央財政，專項用于鐵路建設(shè)。但隨著公路等其他交通運輸方式的快速發(fā)展，以及國家對鐵路系列優(yōu)惠政策的逐步取消，鐵路的壟斷地位已不復存在，各種優(yōu)勢業(yè)已消失，取而代之的是完全市場化的公平競爭。在這種情況下，繼續(xù)收取和上繳鐵路建設(shè)基金，其實質(zhì)是鐵路部門將通過公平的市場價格競爭取得的本應屬于鐵路自身收益的一部分上繳了國家，影響鐵路貨物運輸市場公平競爭的能力，降低鐵路運輸經(jīng)營效益。 2.地方政府對鐵路建設(shè)的投入主要是負責征地拆遷并承擔相關(guān)費用，其投資額的增加和占股份額的提高主要是因為征地拆遷費用標準在提高。因此，地方政府對鐵路的投資主要解決了鐵路項目用地，從原來的國家無償劃撥到現(xiàn)在的有償征拆增加的投資，而這部分投資支出在過去鐵路用地無償劃撥時地方也在發(fā)生，同時地方在承擔該部分投資的同時也取得了工程稅收增加其財政收入。隨著鐵路建設(shè)所產(chǎn)生的對沿線經(jīng)濟、房地產(chǎn)市場等的拉動效應及由此帶來的地方財政收入的提高更是無法估量。所以，在將地方對鐵路投資份額扣除其原來也在發(fā)生但沒有計價入股的支出，再考慮其因鐵路建設(shè)帶來的稅收收入、拉動效應帶來的收益等因素后，實際其真正用新增財政支出投入的金額很有限，地方政府對鐵路建設(shè)項目的投入力度還應進一步提高。 （二）融資方式比較單一 從單個具體的鐵路建設(shè)項目看，其投資中，權(quán)益資金部分僅限于股東投入的資本金，而股東一般僅限于鐵路和沿線地方政府，政策上雖允許社會資本進入，但實際上社會資本進入很少。這一方面與鐵路項目對社會資本的吸引力不強有關(guān)，另一方面也與鐵路建設(shè)項目的決策過程有關(guān)。鐵路項目的立項一般是鐵路部門與地方政府協(xié)商確定，報國家發(fā)改委審批，在這一過程中沒有招商，社會資本難以進入。在債務(wù)性資金融資方面，基本是鐵債和銀行貸款。除以上融資方式外，其他融資方式無論是權(quán)益融資方式還是債務(wù)融資方式幾乎沒有，融資方式比較單一，受地方政府投資積極性和財力、金融環(huán)境等影響比較大。 （三）投資結(jié)構(gòu)不盡合理 鐵路新線項目建設(shè)，可研批復投資結(jié)構(gòu)基本都是50%資本金和50%債務(wù)性資金，實際因項目投資超概算等原因，債務(wù)性資金比例還會有所提高，而50%的資本金當中部分也是通過債務(wù)融資籌集，如鐵路部門通過發(fā)行鐵債，地方政府投資管理機構(gòu)向銀行貸款。這樣的投資結(jié)構(gòu)雖然在一定程度上緩解了項目資本金投入不足的矛盾，但也給項目建設(shè)和運營帶來巨大的融資壓力和經(jīng)營壓力。首先，在建設(shè)期，高額的債務(wù)融資和單一的銀行貸款融資方式往往受制于金融大環(huán)境的影響而存在很多不確定因素，國家銀根稍有緊縮，債務(wù)融資就會出現(xiàn)困難。其次，高額的債務(wù)融資也給項目建成運營后帶來很大的還本、付息的成本壓力和資金壓力，很多項目因承擔高額的利息支出而出現(xiàn)虧損和因現(xiàn)金流不足而出現(xiàn)無力歸還銀行到期本息的窘境。以上海鐵路局控股運營合資鐵路公司為例，xx年財務(wù)費用占運輸總支出的比例達到31.3%，xx年預計要達到36.4%，對于鐵路這樣一個本身就處于盈虧邊緣的行業(yè)，這樣的資本結(jié)構(gòu)和支出結(jié)構(gòu)顯然不合理。 （四）社會資本吸引力不強 對社會資本的投入缺乏吸引力主要源于以下方面的原因：一是鐵路項目建成后初期運營因有一個周期較長的市場培育過程，經(jīng)營效益普遍不理想，虧損項目也比較多，投資效益較差。而從長期看，即使市場培育成熟，鐵路也不是一個高盈利的行業(yè)，因此鐵路對社會資本的吸引力整體上較弱。二是鐵路建設(shè)項目投資規(guī)模大，需要投資者具有一定的規(guī)模和投資能力。三是鐵路運營體系復雜，專業(yè)性強，路外投資者對投資規(guī)模、經(jīng)營過程缺乏控制力。四是如前所說的鐵路項目立項過程沒有進行招商，信息不對稱，投資者難以了解鐵路建設(shè)究竟有何項目、效益如何、如何進入等基本的投資信息。因此，目前社會資本對鐵路項目的投入很少，而且基本都是一些因自身產(chǎn)品與所建鐵路的運輸密切相關(guān)的企業(yè)為解決自身產(chǎn)品的出路而投入，主要集中在支線鐵路、專用線，投資份額很低。 （五）投融資體制改革滯后 xx年，國務(wù)院下發(fā)關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設(shè)的意見（以下簡稱意見），明確鐵路發(fā)展“統(tǒng)籌規(guī)劃、多元投資、市場運作、政策配套”的基本思路，提出了對新建鐵路實行分類投資建設(shè)、向地方政府和社會資本放開城際鐵路、市域（郊）鐵路、資源開發(fā)性鐵路和支線鐵路的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)以鼓勵社會資本投資建設(shè)鐵路、研究設(shè)立鐵路發(fā)展基金、繼續(xù)發(fā)行政府支持的鐵路建設(shè)債券、不斷完善鐵路運價機制、建立鐵路公益性、政策性運輸補貼制度、鼓勵鐵路用地綜合開發(fā)利用、中國鐵路總公司繼續(xù)享有國家對原鐵道部的稅收優(yōu)惠政策等系列政策和意見，為加快鐵路建設(shè)步伐、改善鐵路經(jīng)營效益創(chuàng)造了良好的政策環(huán)境。但是這些政策要在鐵路建設(shè)和經(jīng)營中充分發(fā)揮作用和效益還需要一個較長的過程。 1.新建鐵路實行分類投資建設(shè)，鼓勵社會資本投資建設(shè)鐵路。這一政策目前積極性比較高的是地方政府，各地都在制訂區(qū)域鐵路發(fā)展規(guī)劃，項目多、投資規(guī)模大，個別地區(qū)已經(jīng)有以地方政府為主導的鐵路項目投入建設(shè)，如安徽的廬銅鐵路。但這還是嘗試性的，以地方政府為主導的鐵路建設(shè)項目真正要形成規(guī)模還存在諸多制約因素。一是受財力的制約。在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)地方財政可能有一定財力投資建設(shè)區(qū)域性鐵路以完善區(qū)域鐵路交通網(wǎng)，或在區(qū)域內(nèi)城市間建城際鐵路以替代城市軌道交通等，而在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)這種能力極其有限甚至幾乎沒有；二是受融資環(huán)境制約。以地方政府為主導投資建設(shè)鐵路必然會產(chǎn)生政府融資問題，而政府融資又是近年來受國家重點控制，因此依靠政府融資來籌集鐵路建設(shè)資金也很有限；三是受建設(shè)管理隊伍和能力的制約。鐵路建設(shè)項目專業(yè)性、技術(shù)性比較強，鐵路部門經(jīng)過多年的實踐和摸索才形成了成熟的建設(shè)管理隊伍和成熟的建設(shè)管理經(jīng)驗，而地方建鐵路無論是隊伍還是經(jīng)驗基本是空白，到成熟還需一個較長的過程；四是受項目預期經(jīng)營效益的制約。區(qū)域內(nèi)城際鐵路、市域（郊）鐵路線路短，與公路等交通方式的競爭不占優(yōu)勢，全國除了長三角、珠三角等經(jīng)濟發(fā)達城市人口密集，流動人口多的地區(qū)建城際鐵路可能會產(chǎn)生盈利外，其他地區(qū)類似項目運營虧損可能性非常大。如果項目是采取以債務(wù)性資金籌集方式為主投資建設(shè)，其虧損的可能性和結(jié)果會更嚴重。這意味著地方財政既要承擔高額的項目投資，又要承擔因項目虧損帶來的投資損失、資金壓力等問題，其投資積極性就要受影響。 社會資本投資建設(shè)鐵路，主要存在兩大問題，一是鐵路經(jīng)營效益不佳，投資者難以取得合理、穩(wěn)定的回報；二是投資者投資鐵路缺乏通暢的、公開透明的投資信息和渠道，以及作為投資者按公司法等規(guī)定應當享有的、與其他投資者平等的權(quán)利。 2.鐵路發(fā)展基金已經(jīng)設(shè)立并成功募集，意見明確鐵路發(fā)展基金主要投資國家規(guī)定的項目，社會法人不直接參與鐵路建設(shè)、經(jīng)營，但保證其獲取穩(wěn)定合理回報。這就引伸出兩個問題，一是回報率是多少？直接關(guān)系到能否吸引投資者投資該基金，進而影響基金募集規(guī)模；二是拿什么回報？目前基金剛設(shè)立并作為資本金投資在基建項目上，項目在建設(shè)期不會產(chǎn)生效益，而項目建成后很多項目短期內(nèi)也是很難有盈利，或者有盈利也很難達到對投資者的回報率，因此，基金回報是基金公司面臨的主要問題。 3.鐵路建設(shè)債券已發(fā)行多年，累計發(fā)行已達到很大規(guī)模，每年有到期需歸還，債券利息已成為鐵路的沉重負擔，規(guī)模不宜進一步擴大。 4.鐵路用地綜合開發(fā)是鐵路未來增加效益的重要途徑，但現(xiàn)在還處于起步階段和投入期，一方面鐵路部門缺乏人才和經(jīng)驗，另一方面與地方存在利益競爭，地方在供地等方面支持力度有待提高。 5.稅收優(yōu)惠政策目前主要一是鐵路企業(yè)自用房屋土地暫免征收房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅，二是新線開通享受所得稅三免三減半。其他稅收優(yōu)惠政策均已取消，而新線開通所得稅三免三減半優(yōu)惠因新線開通初期普遍虧損，實際各線基本都享受不到，因此真正國家對鐵路的稅收優(yōu)惠政策已經(jīng)很少，反而以前鐵路作為國家重點基礎(chǔ)設(shè)施免收的現(xiàn)在各地都在恢復征收。 綜合以上情況，鐵路在今后若干年要繼續(xù)保持大規(guī)模的基本建設(shè)，解決資金籌集問題的關(guān)鍵是要如何加快投融資體制改革，改變投資方式，拓展融資渠道，提高項目效益，從而從根本上解決鐵路建設(shè)資金籌資難、債務(wù)負擔重、投資效益差、吸引力不強等問題。 二、我國鐵路投融資對策建議 （一）合理確定鐵路建設(shè)投資主體 中國鐵路的營業(yè)里程到xx年底預計達到12萬公里，這無論從國土面積，還是從經(jīng)濟發(fā)展需要，都遠遠不夠。與美國等國家相比，無論是線路密度還是營業(yè)里程都有很大差距，運能緊張的矛盾還比較突出，未來一段時期鐵路建設(shè)的任務(wù)還十分繁重。 按照意見“多元投資”的思路和對新建鐵路實行分類投資建設(shè)的意見，基于鐵路是國家基礎(chǔ)設(shè)施的特性，鐵路建設(shè)投資主體應該按項目性質(zhì)進行分類： 路網(wǎng)性干線鐵路、為支持中西部經(jīng)濟發(fā)展按國家要求發(fā)展和建設(shè)的中西部鐵路，以及類似于青藏鐵路等具有特殊政治、軍事意義的鐵路，應該以中央政府為投資主體，以中央財政資金為主要投資資金建設(shè)。這一主體作用在鐵路發(fā)展基金設(shè)立后逐步得到體現(xiàn)，根據(jù)意見精神，鐵路發(fā)展基金是以中央財政性資金為引導，吸引社會法人投入。 城際鐵路、市域（郊）鐵路應該以地方政府為投資主體，以地方財政資金為主要投資資金建設(shè)。資源開發(fā)性鐵路、支線鐵路、鐵路專用線應該以沿線受益企業(yè)為投資主體建設(shè)。鐵路總公司及所屬單位等鐵路企業(yè)應該承擔的是經(jīng)營主體責任而不是投資主體責任，根據(jù)委托可以承擔建設(shè)管理責任。 （二）進一步拓展融資渠道 除了以股東資本金投入、銀行貸款為主要資金和社會資本參與的既有融資方式外，應該研究其他融資方式以進一步拓展融資渠道，減輕融資壓力和經(jīng)營壓力。對既有銀行貸款，可研究實行債轉(zhuǎn)股，以減輕未來還本付息資金壓力和減少財務(wù)費用減輕經(jīng)營壓力。按照意見“繼續(xù)發(fā)行政府支持的鐵路建設(shè)債券，并創(chuàng)新鐵路債券發(fā)行品種和方式”的意見，未來鐵路應該更多地發(fā)行可轉(zhuǎn)換債券，并在有條件的情況下盡可能轉(zhuǎn)為權(quán)益資金。對項目中的一些設(shè)備，如機車車輛、軌道車等，可更多采取融資租賃或經(jīng)營租賃的方式而不是購買的方式，一方面可減少初期投資，另一方面可避免因鐵路存在的季節(jié)性運輸變化造成的淡季設(shè)備冗余浪費。對鐵路存量資產(chǎn)可采取證券化等方式進行盤活。對建成運營后效益好的項目要推動股票上市等，通過上市一方面是一種宣傳，讓社會更多地了解鐵路，吸引社會資本投資鐵路，另一方面可通過上市募集資金再投資鐵路建設(shè)。 （三）合理改善投資結(jié)構(gòu) 1.要根據(jù)財力等資源保障能力合理規(guī)劃鐵路建設(shè)的類型、規(guī)模和速度。一是要合理規(guī)劃建什么鐵路，是高鐵還是客專，抑或是客貨混運的普速鐵路；二是要合理規(guī)劃建多少鐵路；三是要合理規(guī)劃鐵路建設(shè)推進速度。自國家對新建鐵路實行分類投資建設(shè)意見出臺后，部分地方政府存在鐵路投資熱、高鐵熱的傾向，把區(qū)域內(nèi)鐵路規(guī)劃四通八達，密如蛛網(wǎng)，一夜建成，都希望所有的城市間都通高鐵，對鐵路建設(shè)的拉動效應寄予過高的預期。地方交通管理部門要根據(jù)區(qū)域城市布局、人口密度、經(jīng)濟發(fā)展等情況，綜合考慮公路、城市軌道交通等各種交通運輸方式的發(fā)展，合理規(guī)劃鐵路建設(shè)，各種交通方式互為補充，而不應是互相競爭，互為取代。 2.合理規(guī)劃鐵路項目的建設(shè)標準。突出的問題是各地都希望把鐵路建成高等級、標志性的工程，如幾乎所有的城市都把車站建成了標志性的建筑，而很少考慮其經(jīng)濟性、實用性，項目建成運營后的固化成本所占比例明顯偏高。究其原因主要還是因為決策者和經(jīng)營者分離，決策者尤其是一些地方政府只負責提要求，并不承擔經(jīng)營責任，因此往往會在標準設(shè)計的基礎(chǔ)上提出很多擴大規(guī)模、提高標準的要求，雖然也會承擔部分由此帶來的增加投資，但不會承擔由此增加的經(jīng)營成本。而經(jīng)營者（項目公司）組建普遍滯后，很少參與項目設(shè)計各環(huán)節(jié)，因兩者脫節(jié)造成很多建設(shè)規(guī)模、標準與經(jīng)營效益的不匹配甚至是浪費等問題。要解決這些問題，第一項目公司或者籌備組要提前組建，參與項目可研與設(shè)計，根據(jù)未來經(jīng)營需要提建設(shè)規(guī)模、標準意見；第二在設(shè)計階段要引入目標成本管理，盡可能做到設(shè)計標準與預期經(jīng)營結(jié)果相匹配；第三要建立成本補償機制，對于地方政府等提出的擴大規(guī)模、提高標準以及其他特殊要求，由此而帶來的投資增加和經(jīng)營成本增加，應該由其以財政直接補貼或購買服務(wù)等方式給予補償。 3.合理安排項目的投資結(jié)構(gòu)。幾乎所有的項目都按50%資本金和50%的債務(wù)性資金這樣的投資結(jié)構(gòu)顯然不合理，規(guī)劃和設(shè)計部門在做項目可行性研究時，對項目預期經(jīng)濟效益要進行充分的市場調(diào)研和準確的評估，根據(jù)評估結(jié)果合理配置項目投資結(jié)構(gòu)?？傮w上鐵路項目的資本金比例要提高，很多項目建設(shè)是為了國家發(fā)展的需要和地方經(jīng)濟配套的需要，項目自身很難產(chǎn)生效益，這樣的項目應該少安排甚至不安排債務(wù)性資金。 （四）切實提升鐵路經(jīng)營效益 鐵路政企分開后，仍然承擔者大量的政府職能及由此帶來的壓力，如承擔鐵路建設(shè)投資主體責任而背負沉重的債務(wù)和高額的利息負擔，因承擔公益運輸而背負沉重的經(jīng)營負擔。目前國家鐵路每年需要財政部給予補貼方能實現(xiàn)收支平衡，很多的合資鐵路因沒有補貼而處于虧損的局面，這無論是對鐵路建設(shè)還是經(jīng)營都是不可持續(xù)，必須從國家層面研究解決。 1.對于鐵路歷年來因承擔鐵路建設(shè)投資主體責任而背負的沉重債務(wù)及每年利息負擔，國家必須要從財政支持的角度抓緊研究增資減債或債務(wù)轉(zhuǎn)移等方案，以改善鐵路資產(chǎn)負債結(jié)構(gòu)，減輕鐵路還本付息資金壓力，提高鐵路經(jīng)營效益。 2.取消征收鐵路建設(shè)基金政策，由財政預算另行安排因取消而帶來的投資問題，把這部分利益留給鐵路，給鐵路創(chuàng)造一個公平的價格競爭環(huán)境。 3.對于鐵路承擔的學生、傷殘軍人、涉農(nóng)物資和緊急救援等公益性運輸任務(wù)，以及青藏線、南疆線等有關(guān)公益性鐵路的經(jīng)營虧損，要抓緊建立合理、穩(wěn)定的補貼機制。其中學生半票、涉農(nóng)物資低價運輸政策應該取消。學生半票目前只有鐵路運輸方式在執(zhí)行，歷史上該政策對解決學生經(jīng)濟困難曾起到積極作用，而現(xiàn)在大部分學生家庭經(jīng)濟已不再困難，這種撒籽麻式的優(yōu)惠政策作用已不明顯，取消該政策后國家可以采取其他方式把這部分補貼資金直接補貼給困難學生，效果可能會更好。涉農(nóng)物資低價運輸，過去這些物資是由國家糧食等管理部門專營，計劃價格供應，為了控制糧食、化肥等價格而實行，而現(xiàn)在這些物資價格已放開，經(jīng)營已完全商業(yè)化，繼續(xù)實行低價運輸并由財政補貼其實質(zhì)是國家掏錢增加經(jīng)營商的利潤。 4.加快鐵路用地綜合開發(fā)利用。鐵路部門要對自