歐盟公共部門信息再利用制度研究.doc

_歐盟公共部門信息再利用制度研究冉從敬/陳通曉/李楠/董舞藝/吳鋼2012-9-29 19:26:56來源：圖書館論壇(廣州)2010年6期【英文標題】Re-use Institution of Public Sector Information in European Community【作者簡介】冉從敬(1978-)，男，博士，武漢大學信息管理學院副教授，已發(fā)表論文30余篇；武漢大學信息管理學院，湖北 武漢 430072陳通曉(1988-)，男，本科生；武漢大學信息管理學院，湖北 武漢 430072李楠(1987-)，女，本科生；武漢大學信息管理學院，湖北 武漢 430072董舞藝(1989-)，女，本科生；武漢大學信息管理學院，湖北 武漢 430072吳鋼(1983-)，男，武漢大學信息管理學院2007級博士研究生。武漢大學信息管理學院，湖北 武漢 430072【內(nèi)容提要】在歐盟，公共部門信息綠皮書開啟了再利用制度的立法進程。再利用指令標志著該制度得到法律確隊?！皵?shù)字內(nèi)容（附加）計劃”和“公共部門信息平臺”提供了內(nèi)容支撐和技術(shù)支撐。委員會信息的再利用和INSPIRE指令推動了該制度向縱深發(fā)展。In EC, Green Paper on Public Sector Information in the Information Society starts the legal processing of re-use system. Directive on the re-use of public sector information marks the initial establishment of this system. The eContentplus and the ePSIplatform offer information content supporting and information technology supporting for re-use system. Re-use of commission information and the Directive of INSPIREpromotes re-use business in special public sector information field.【關(guān) 鍵 詞】歐盟/公共部門信息/再利用European Community/Public sector information/Re-use1 歐盟公共部門信息再利用制度的產(chǎn)生原因歐盟公共部門信息的再利用開發(fā)具有重大的經(jīng)濟價值。在2000年3月提交給歐盟委員會的咨詢報告歐洲公共部門信息商業(yè)開發(fā)的最后報告中指出，歐盟公共部門信息的價值為“每年280億歐元到1340億歐元之間，如果取一個中間估計（而不是簡單的平均數(shù)），則為680億歐元，約構(gòu)成了整個GDP的1%”1。這個數(shù)據(jù)相對其他的統(tǒng)計數(shù)據(jù)來說，還是比較保守的，例如有數(shù)據(jù)估計美國公共部門信息有7500億歐元2。甚至還有估計英國的公共部門信息價值在1300億到2110億歐元之間，構(gòu)成了其GDP總量的10%到15%3。盡管數(shù)據(jù)差距如此之大，但反映出西方發(fā)達國家對于公共部門信息資源的重視和公共部門信息資源的巨大潛在價值。歐盟公共部門和私營部門的不公平競爭阻礙了公共部門信息的再利用。公共部門基礎(chǔ)信息的發(fā)布和增值信息產(chǎn)品的開發(fā)，前者是基于公共任務(wù)的需要，后者涉及到公共部門本身的營利行為，在統(tǒng)計制度不健全的情況下，公共部門的自利動機容易傷害其公共任務(wù)的履行。而且，公共任務(wù)的履行與增值加工的營利行為難以清晰地分開，也容易造成公共部門利用履行公共任務(wù)之機實行營利業(yè)務(wù)。因此，在沒有良好機制的約束下，公共部門通常并不愿意將其掌握的有價值的信息授權(quán)給私營部門開發(fā)。歐盟成員國的制度差異影響了公共部門信息再利用的業(yè)務(wù)開展。歐盟的政策既受到美國的影響，也受到其各個成員國的影響。而且各個國家之間的信息政策和信息市場都有著較大的差距，因此成員國之間信息產(chǎn)品和信息服務(wù)的提供面臨很多不利因素，這也是歐盟制定統(tǒng)一的公共部門信息再利用指令的初衷之一。在公共部門信息再利用指令制定之前，在德國，僅僅少數(shù)州的法律中規(guī)定了獲取和再利用信息的權(quán)利。在法國，政府的行政文檔仍然具有版權(quán)，無權(quán)為商業(yè)目的去復制和利用這些文檔。歐盟成員國的制度差異阻礙了同盟統(tǒng)一市場的形成，形成了對歐盟范圍內(nèi)統(tǒng)一的對“再利用”制度的需求。歐盟成員國的市場分割降低了公共部門信息的再利用的經(jīng)濟效益。在歐盟，許多公司都經(jīng)歷了查找公共部門信息的困難，特別是使用那些來源于其他國家的公共部門信息。在一個國家的查找和獲取方式，可能對于在其他國家的查找和獲取完全不能適用。同時，歐盟各國處理公共部門信息的標準也相差比較大，在歐盟范圍內(nèi)，很少有元數(shù)據(jù)生產(chǎn)標準用作提高公共部門信息資源的開發(fā)能力。缺乏元數(shù)據(jù)容易導致私營部門獲取公共部門信息的困難，也導致了歐盟內(nèi)部公共部門信息互操作實現(xiàn)的障礙。并且，缺乏協(xié)調(diào)和多語言環(huán)境也是歐盟非單一市場的表現(xiàn)。缺乏協(xié)調(diào)表現(xiàn)在很多方面，例如在公共部門信息收費上，歐盟各國差距較大，這將影響再利用業(yè)務(wù)在歐盟范圍不同成員國之間的擴展。歐盟的多語言環(huán)境容易造成公共部門信息開發(fā)的天然市場障礙。在某語言人群規(guī)模較小的情況下，開發(fā)該公共部門信息的收益一般難以保證，阻止了再利用業(yè)務(wù)的滲入。2 歐盟公共部門信息再利用制度的立法確認2.1公共部門信息綠皮書開啟了公共部門信息再利用制度的立法進程20世紀80年代歐盟委員會便開始重視公共部門信息的增值開發(fā)問題，于1989年制定了促進信息市場中公共部門和私營部門之間合作的指南。指南規(guī)定“如果公共部門和私營部門數(shù)據(jù)庫提供商或者主機服務(wù)提供商之間的合同或者其他交易導致了對于競爭的扭曲，則不應(yīng)該授予其獨占的權(quán)利”4。雖然，歐盟委員會的努力在當時并沒有引起公眾對該問題的普遍重視，但開啟了歐盟對信息增值開發(fā)的研究和宣傳熱潮，從而推動了歐盟信息立法的向前發(fā)展。1996年9月歐盟委員會在信息社會行動計劃決議中要求歐盟及成員國對公共信息進行電子發(fā)布以便獲取。在1998年6月25日，歐盟理事會和委員會簽訂了有關(guān)環(huán)境信息獲取的UN/ECE公約5，促進了環(huán)境信息的公共獲取。這些會議和決議為制定有關(guān)公共部門信息開發(fā)的綠皮書提供了輿論基礎(chǔ)和人才儲備。1999年，歐盟委員會發(fā)布了信息社會中公共部門信息綠皮書（以下簡稱綠皮書）6，共三章。探討了歐洲公民獲取公共部門信息的重要性以及公共部門信息對于經(jīng)濟增長和增加就業(yè)的重要意義，闡述了電子政府和公共部門信息的基本關(guān)系，以及公眾電子化獲取公共部門信息的途徑和重要性，提出了公共部門信息獲取與開發(fā)中的價格、競爭、版權(quán)、隱私等問題。綠皮書的發(fā)布在公共部門信息再利用制度的發(fā)展中具有里程碑式的重要意義，觸及了公共部門信息再利用中的重要制度，它指引了后來的理論研究方向和實踐要解決的主要問題，開啟了歐盟公共部門信息再利用制度的立法進程。2.2公共部門信息再利用指令提供了公共部門信息再利用制度的法律依據(jù)歐盟議會和理事會在2003年11月17日通過了公共部門信息再利用指令（以下簡稱再利用指令）。指令提出了公共部門信息再利用的制度框架，對于相關(guān)制度進行了初步規(guī)定，其目的在于盡可能地減小歐盟各成員國在公共部門信息再利用制度方面的差異以促進公共部門信息的充分利用。對于公共部門信息再利用的收費問題，再利用指令認為，總的收入不應(yīng)該超過收集、制造、復制和傳輸文檔的總成本，以及合理的投資回報，顧及到了有關(guān)公共部門在適當?shù)那闆r下的自籌資金要求。在知識產(chǎn)權(quán)問題上，再利用指令規(guī)定“第三方的知識產(chǎn)權(quán)不受本指令的影響”。指令中的“知識產(chǎn)權(quán)”僅僅指版權(quán)和相關(guān)權(quán)利（例如數(shù)據(jù)庫特別權(quán)）。再利用指令不影響公共部門知識產(chǎn)權(quán)的存在和擁有，也不限制這些權(quán)利的實施。對于信息獲取條件，再利用指令特別要求各成員國要確保公共部門信息文檔再利用的條件是清晰的，并且易于為公眾獲??；鼓勵成員國提供在線的信息獲取機制。根據(jù)再利用指令的要求，各成員國應(yīng)該在2005年7月1日之前將再利用指令的要求轉(zhuǎn)化為國內(nèi)適用的相關(guān)法律、規(guī)則和管理規(guī)定；在2008年7月1日之前委員會應(yīng)該開展對于指令實施情況的評價，并且就這些評價的結(jié)果進行交流，就再利用指令的修改向歐盟議會和理事會提出建議。再利用指令并不在成員國直接適用，需要轉(zhuǎn)化為相關(guān)的國內(nèi)立法。歐盟成員國在有關(guān)公共部門信息再利用的政策規(guī)定上存在較大分歧，例如在瑞典，1966年的出版自由法案限定了公共文檔，設(shè)定了對于復制件的獲取、再利用和收費基礎(chǔ)的條文。如果再利用者希望開發(fā)公共部門文檔，必須獲得公共部門機構(gòu)許可。在比利時，法律規(guī)定獲取的政府文檔不能用作商業(yè)目的的進一步傳播和利用，沒有專門關(guān)于公共部門信息商業(yè)化的總的法律7。再利用指令的施行有利于各國在這些制度上的一致性。雖然再利用指令的通過并不能解決公共部門信息再利用過程中的所有問題，但是將再利用公共部門信息上升為歐盟“指令”的形式本身就意味著對其的重視程度得到了很大提高。再利用指令的通過推動了成員國的立法，大大加快了歐盟公共部門信息再利用的進程，標志著歐盟公共部門信息再利用制度的初步建立。3 歐盟公共部門信息再利用制度的政策推動3.12005年歐盟“數(shù)字內(nèi)容（附加）計劃”充實了公共部門信息再利用的信息內(nèi)容歐盟于2001年提出“電子歐洲2002”(eEurope 2002)的行動綱領(lǐng)，計劃在2010年之前使歐盟成為全世界最具有知識經(jīng)濟動力的經(jīng)濟體。2002年，歐盟進一步提出了“電子歐洲2005”，竭力加快寬帶的普及，促進內(nèi)容、服務(wù)與應(yīng)用的發(fā)展。2005年，歐盟委員會提出了“數(shù)字內(nèi)容（附加）計劃”，即eContentplus，并在歐盟議會和理事會上獲得通過，形成了建立共同體多年項目，促進歐洲數(shù)字內(nèi)容的獲取、使用和開發(fā)的決議8。“數(shù)字內(nèi)容（附加）計劃”要求加強各成員國的數(shù)字內(nèi)容從業(yè)者之間的相互了解和合作，甚至讓不同的從業(yè)者之間可以在共同的目標下發(fā)揮群聚效應(yīng)。歐盟委員會建議為該四年期計劃(2005-2008)投資1.49億歐元去提高多語言環(huán)境下數(shù)字內(nèi)容的可獲得性和可利用性。該計劃特別關(guān)注地理信息、教育、文化、科學和學術(shù)內(nèi)容。該計劃也支持歐盟范圍內(nèi)圖書館、博物館、檔案館等的協(xié)作以確保文化、學術(shù)和科學信息的可用性。公共部門信息再利用制度發(fā)揮作用的前提是公共部門信息具有較大存量并且具有良好的組織形式。雖然該計劃的數(shù)字內(nèi)容并不限于公共部門信息，但毫無疑問，公共部門信息是其中的重要組成部分。歐盟“數(shù)字內(nèi)容（附加）計劃”的不斷進展提供了公共部門信息再利用制度所需要的豐富信息內(nèi)容，推動了公共部門信息再利用的不斷進步。3.22006年的歐盟“公共部門信息平臺”為公共部門信息再利用提供了技術(shù)支撐ePSIplus是一個由歐盟“數(shù)字內(nèi)容（附加）計劃”項目2006年投資建立的專題網(wǎng)絡(luò)，用以支持歐盟公共部門信息再利用指令的實施。ePSIplus涵蓋了所有的歐盟成員國，提供了公共部門和私營部門交流和辯論的平臺。該專題網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)舉辦過有關(guān)公共部門信息再利用的專家主題會議。有關(guān)這些會議的報告和文檔都提供了網(wǎng)絡(luò)在線獲取服務(wù)9。在歐盟公共部門信息主題網(wǎng)絡(luò)(ePSIplus Thematic Network)的基礎(chǔ)上，歐盟委員會投資建立了歐盟“公共部門信息平臺”(ePSIplatform)。該平臺提供交互性的一站式服務(wù)，服務(wù)內(nèi)容包括：(1)關(guān)于歐盟公共部門信息再利用發(fā)展的新聞報道；(2)新的成功的再利用模式的介紹；(3)具有典型性的新產(chǎn)品和新服務(wù)的介紹；(4)關(guān)于公共部門信息再利用的司法案例；(5)提供歐盟公共部門信息方面討論、交流和信息共享的設(shè)施10。該平臺的設(shè)置目的在于促進各個成員國在公共部門信息再利用方面提供更加穩(wěn)健和更加透明的市場環(huán)境。該平臺上的信息，除了有特別的限制性規(guī)定外，都可以免費瀏覽、下載和再利用，從而為公共部門信息再利用提供了重要的技術(shù)支撐。4 歐盟公共部門再利用制度的縱深發(fā)展4.12006年委員會信息的再利用促進了特殊機構(gòu)信息的再利用進程2006年4月7日歐盟委員會提出了委員會信息的再利用的立法文檔11。該文檔提出“委員會和其他機構(gòu)本身也持有再利用于增值信息產(chǎn)品和服務(wù)中的各種文檔，能夠為具有類似需求的公司和市民提供有用的內(nèi)容資源?！睔W盟和美國不同，歐盟的公共機構(gòu)可以自己開發(fā)公共部門信息，美國聯(lián)邦政府對公共部門信息的開發(fā)主要持禁止的態(tài)度。因此，強調(diào)公共機構(gòu)對再利用信息的開放和透明非常重要。委員會信息的再利用秉承這一要求，其第十條為“非歧視和獨占許可的禁止”，規(guī)定“在同類再利用中，任何再利用文檔的適用條件，都應(yīng)該是非歧視的”，“文檔的再利用應(yīng)該對潛在的市場主體開放，不能授予獨占權(quán)利”，“但是，如果獨占權(quán)對于提供公共利益的服務(wù)是必須的，則授予獨占權(quán)的合法性應(yīng)該受到定期評估，并且，在三年之后，無論如何都必須評估。任何的獨占許可都必須是透明的和公開的。”委員會信息的再利用將歐盟公共部門信息再利用制度向縱深推進，引向特殊機構(gòu)的公共部門信息領(lǐng)域。4.22007年的INSPIRE指令推動了專業(yè)領(lǐng)域公共部門信息的再利用進程地理空間信息在公共部門信息中占據(jù)著重要的地位。根據(jù)PARA對于公共部門信息價值的調(diào)查，地理空間信息在各類信息中的比重一直是最大的。歐盟議會和理事會在2007年1月17日通過了INSPIRE指令，即歐洲共同體空間信息基礎(chǔ)設(shè)施指令（Infrastructure for Spatial Information in the European Community，簡稱INSPIRE指令）12。該指令的通過有利于促進地理信息的獲取與開發(fā)，從而推進公共部門信息的再利用。在歐盟，政府收集了大量經(jīng)過了組織的地理信息和空間信息。這些信息常常受制于條塊分割，很難查詢和獲取，更難加以利用和開發(fā)。INSPIRE的目的在于創(chuàng)造地區(qū)之間、部門之間和成員國之間地理空間數(shù)據(jù)的共享和互用。歐盟議會和委員會在2003年1月28日通過了環(huán)境信息公共獲取指令(Directive 2003/4/EC)。INSPIRE指令和環(huán)境信息公共獲取指令有一定程度的交叉，但是INSPIRE指令在序言中指出，“INSPIRE不違背環(huán)境信息公共獲取指令”，因此，環(huán)境信息公共獲取指令仍然有效。INSPIRE的實施在歐盟成員國之間和成員國內(nèi)部架設(shè)了地理空間數(shù)據(jù)共享、利用和增值開發(fā)的橋梁，必將有力地推動公共部門信息中的地理信息再利用。5 結(jié)語歐盟議會在2009年對公共部門信息再利用指令進行了評估13。評估報告在結(jié)論部分指出：“公共部門信息再利用指令促進了歐洲形成了便利公共部門信息再利用的基礎(chǔ)條件。指令實施以來取得了很大進展。公共部門信息的商業(yè)再利用得到允許，壟斷被打破，公平的貿(mào)易條件被引進，價格下降并且操作更加透明化”。但也指出，“該指令在成員國的進展情況是不均勻的。巨大的障礙仍然存在。這些障礙包括公共部門機構(gòu)更關(guān)注最大化收回本機構(gòu)的成本而不是關(guān)注整個社會的整體經(jīng)濟效益，公共部門和私營機構(gòu)之間的競爭，實際阻礙再利用的問題，比如可利用信息的缺乏，公共部門機構(gòu)尚未意識到其經(jīng)濟效益的思維定式”等。歐盟委員會決定將在2012年結(jié)合更多的影響因子、效果、應(yīng)用等方面進行進一步的評估，并且考慮對立法作出修訂，同時關(guān)注成員國在此期間所取得的進步。因為公共部門信息在我國具有一定的壟斷性，公共部門機構(gòu)掌握了其開發(fā)的權(quán)利，因此，借鑒歐盟的經(jīng)驗，保障公共部門信息的原有公益性供給渠道，建立健全的市場開發(fā)機制，完善市場競爭制度非常必要。【參考文獻】1Pira International Ltd. Commercial Exploitation of Europes Public Sector Information Final Report R/OL. 2010-04-26. http:/ec. europa. eu/information_society/policy/psi/library/index_en. htm.2Organization for Economic Cooperation and Development. Digital broadband content: public sector information and content. DSTI/ICCP/IE (2005) 2/FINAL: 19 (R/OL). 2010-04-26. /document/17/0, 3343,en_2649_34223_36860241_1_1_1_1, 00. html.3Organsation for Economic Cooperation and Development. Digital broadband content: public sector information and content. DSTI/ICCP/IE (2005) 2/FINAL: 20 (R/OL). 2010-04-26. /document/17/0, 3343, en_2649_34223_ 36860241_1_1_1_1, 00. html.4EU Commission. Guidelines for improving the synergy between the public and the private sectors in the information market R/OL.2010-04-26. http: /www.viw.or. at/intern/riand4. pdi.5Un Ece Convention on Access to Information. Public Participation in Decision-making and Access to Justice in Environmental Matters: Towards More Effective Public Involvement in Monitoring Compliance and Enforcement in Europe R/OL. 2010-04-26. http: /www. /5thvoll/jendroska.pdf.67Commission of the European. Green Paper on Public Sector Information in the Information Society R/OL. 2010-04-26. http: /cordis. europa. eu/econtent/publicsector/greenpaper, html.8European Parliament, European Council. Decision No 456/2005/EC of the European Parliament and of the Council of 9 March 2005 on establishing a multiannual Community programme to make digital content in European more accessible, usable and exploitable. No 456/2005/EC R/OL. 2010-04-26. http:/eur-lex. europa.eu/LexUriServ/LexUriSery. do? uri=OJ: L: 2005: 079: 0001: 0008: EN: PDF.9ePSIplus. Public Sector Culture Theme Summative Report R/OL. 2010-04-26. http: /www. eps/plus. net/reports/epsiplus_themes_summative_reports/public_sector_cultu