財(cái)稅改革四問(wèn)[文檔資料]

財(cái)稅改革四問(wèn) 本文檔格式為 WORD,感謝你的閱讀。 所謂 “ 現(xiàn)代國(guó)家 ” ，基本框架就是處理好三大基本關(guān)系，且均與政府有關(guān)。 首先，要解決好政府 市場(chǎng) 企業(yè)的關(guān)系，改革的方向應(yīng)當(dāng)是向市場(chǎng)放權(quán)?，F(xiàn)代國(guó)家應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則是，凡是企業(yè)自己能夠決定的，就盡量讓企業(yè)自己去決定；凡是市場(chǎng)能夠調(diào)節(jié)的，就盡量讓市場(chǎng)去調(diào)節(jié)；只有企業(yè)決定不了、市場(chǎng)調(diào)節(jié)不好的時(shí)候，才由政府出面，以彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈。 其次，要解決好政府 社會(huì) 國(guó)民的關(guān)系，改革的方向應(yīng) 當(dāng)是向社會(huì)讓權(quán)?，F(xiàn)代國(guó)家應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則是，凡是國(guó)民自己能夠做的，就盡量讓國(guó)民自己去做；凡是社會(huì)能夠協(xié)調(diào)的，就盡量讓社會(huì)去協(xié)調(diào)；只有國(guó)民自己做不了、社會(huì)協(xié)調(diào)不好的，才由政府出面，比如說(shuō)向老弱病殘?zhí)峁┥鐣?huì)保障。 最后，要解決好中央政府 部門(mén) 地方政府的關(guān)系，改革的方向應(yīng)當(dāng)是向地方分權(quán)?，F(xiàn)代國(guó)家應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則是，凡是基層政府能夠做的，就盡量讓基層政府去做；只有基層政府做不了、做不好的事情，才由上級(jí)政府或中央政府去做，比如說(shuō)大型自然災(zāi)害的抗災(zāi)救災(zāi)等。 沒(méi)有現(xiàn)代財(cái)政就沒(méi)有現(xiàn)代國(guó)家。所以，十 八屆三中全會(huì)還指出： “ 財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱 ” ，并提出要建立 “ 現(xiàn)代財(cái)政制度 ” 。所謂 “ 現(xiàn)代財(cái)政制度 ” ，就是要在上述三個(gè)基本方面實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，財(cái)稅體制改革要為構(gòu)建現(xiàn)代國(guó)家基本框架、理順三大基本關(guān)系服務(wù)。 因此，稅收制度改革的主要任務(wù)應(yīng)當(dāng)是維護(hù)統(tǒng)一市場(chǎng)，促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)；調(diào)節(jié)收入分配，彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈。預(yù)算制度改革的主要任務(wù)應(yīng)當(dāng)是實(shí)現(xiàn)公開(kāi)透明，加強(qiáng)民主監(jiān)督，強(qiáng)化預(yù)算約束，規(guī)范政府行為。事權(quán)財(cái)權(quán)改革的主要任務(wù)應(yīng)當(dāng)是提高匹配程度，上收應(yīng)收事權(quán)，下放應(yīng)放財(cái)權(quán)，改善央地關(guān)系。 金融改革方向是推進(jìn)市場(chǎng)化 ，這一點(diǎn)早已成為共識(shí)。但在財(cái)稅改革方面，在中央與地方關(guān)系問(wèn)題上，究竟是往集權(quán)化方向走，還是往分權(quán)方向改？目前尚存爭(zhēng)議。 與一些官員學(xué)者的觀點(diǎn)不同，我個(gè)人認(rèn)為，財(cái)稅改革的基本方向應(yīng)當(dāng)是走分權(quán)化的道路，主要理由如下： 首先，從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，無(wú)論是就國(guó)土面積而言，還是就人口規(guī)模而言，但凡世界大國(guó)，大都實(shí)行聯(lián)邦制。即使是個(gè)別沒(méi)有實(shí)行聯(lián)邦制的大國(guó)，也都先后實(shí)行了地方自治。 其次，從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)來(lái)看，與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)所要求的中央高度集權(quán)不同的是，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)是分散決策，因此，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相匹配的應(yīng)當(dāng) 是地方適度分權(quán)，而不是中央過(guò)度集權(quán)。 再次，從民主政治來(lái)看，地方自治是 “ 民主的學(xué)校 ” 。實(shí)行民主化不能一蹴而就，必須循序漸進(jìn)。要確保在推進(jìn)民主化過(guò)程中不出大的亂子，就必須走地方自治的道路。 最后，從技術(shù)發(fā)展來(lái)看，伴隨著互聯(lián)網(wǎng)的普及而發(fā)展起來(lái)的分布式?jīng)Q策將是未來(lái)決策方式變革的基本方向。它將有助于地方分權(quán)，而不是鼓勵(lì)中央集權(quán)。 從現(xiàn)實(shí)問(wèn)題來(lái)看，在過(guò)度集權(quán)的單一制體制下，地方政府存在著很強(qiáng)的道德風(fēng)險(xiǎn)，缺乏自下而上的自我約束機(jī)制，從而導(dǎo)致地方政府債務(wù)的快速膨脹，遲早會(huì)拖累中央財(cái)政，由中央 政府承擔(dān)無(wú)限責(zé)任。 中國(guó)作為一個(gè)國(guó)土遼闊、人口眾多的大國(guó)，伴隨著市場(chǎng)化、民主化的不斷推進(jìn)，在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的推動(dòng)下和地方債風(fēng)險(xiǎn)的倒逼下，走分權(quán)化道路，實(shí)現(xiàn)地方自治，實(shí)乃唯一出路。 當(dāng)然，我們主張地方分權(quán)，并不是完全否認(rèn)必要的中央政府權(quán)力。在分權(quán)化改革的同時(shí)，該集中的必須集中。清朝末年教訓(xùn)之一就是錯(cuò)誤地下放了兵權(quán)這一中央政府當(dāng)然的壟斷權(quán)力，結(jié)果導(dǎo)致清政府的滅亡和之后的軍閥混戰(zhàn)。 與之相反， 20 世紀(jì) 90 年代朱基任總理期間政府所推行的一系列改革措施中，其中最為重要的歷史性功績(jī)主要有三：一 是改革中央銀行制度，排除地方政府對(duì)貨幣政策的干預(yù)；二是實(shí)行分稅制改革，把中央的權(quán)力嵌入到地方財(cái)政體制之內(nèi)；三是成立政策性銀行，通過(guò)政策性金融來(lái)調(diào)控地方經(jīng)濟(jì)。正因?yàn)樵谑袌?chǎng)化的改革進(jìn)程中加強(qiáng)和鞏固了中央政府的必要控制力，所以中國(guó)才沒(méi)有像前蘇聯(lián)那樣土崩瓦解。 總之，該集中的權(quán)力必須集中到中央，但是集中的目的不是為了重新回到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)或封建主義時(shí)代，而是為了在維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一的前提下更好地進(jìn)行地方分權(quán)，以適應(yīng)市場(chǎng)化、民主化、法治化以及互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的客觀需要。 此次中共中央政治局審議通過(guò)深化財(cái)稅體制改 革方案，試圖把財(cái)稅改革作為總體改革的重要突破口，稱(chēng)之為“ 牽一發(fā)動(dòng)全身的硬仗 ” ，這是非常正確的。但問(wèn)題是，財(cái)稅改革的突破口又在哪里？ 我認(rèn)為選擇突破口的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是，如果不進(jìn)行此項(xiàng)改革，就有可能在這一領(lǐng)域里爆發(fā)危機(jī)，就會(huì)是危機(jī)導(dǎo)向；如果主動(dòng)推進(jìn)此項(xiàng)改革，就能夠引導(dǎo)相關(guān)利益主體自覺(jué)地往改革所期待的方向前進(jìn)，也就是所謂的利益導(dǎo)向。改革開(kāi)放初期，我們是把有關(guān)按勞分配的討論作為從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)走向 “ 商品經(jīng)濟(jì) ” （以及后來(lái)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)）的理論突破口，從而在理論上和實(shí)踐上都取得了巨大成功，道理就在其中。 如今， 在財(cái)稅領(lǐng)域，地方債制度改革似乎應(yīng)成為財(cái)稅改革的重要突破口。 首先，從歷史演變來(lái)講，改革開(kāi)放初期，財(cái)稅改革的基本方向是放權(quán)讓利，其結(jié)果，地方財(cái)政尤其是沿海地區(qū)的財(cái)政狀況日益向好，而中央財(cái)政則日益捉襟見(jiàn)肘，甚至到了中央財(cái)政不得不向地方財(cái)政借錢(qián)過(guò)日子的地步。于是， 1994年的分稅制改革，其主要任務(wù)是提高兩個(gè)比重，尤其是中央財(cái)政所占比重。此后，隨著財(cái)權(quán)層層上收、事權(quán)層層下放，中央財(cái)政的日子越來(lái)越好過(guò)，而地方財(cái)政則越來(lái)越困難，乃至地方政府債務(wù)規(guī)?？焖倥蛎?，如再不采取根本性措施扭轉(zhuǎn)這一局面，則必將導(dǎo)致地方債風(fēng) 險(xiǎn)失控。因此，此輪財(cái)稅改革的一個(gè)重要焦點(diǎn)就是地方債問(wèn)題。 其次，從體制改革角度講，如果不進(jìn)行地方債制度改革，仍然禁止地方政府自主發(fā)債，所謂 “ 金融創(chuàng)新 ” 就會(huì)層出不窮，信用鏈條就會(huì)越來(lái)越長(zhǎng)，融資成本就會(huì)繼續(xù)上升，地方政府債務(wù)更隱形化，財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)交叉?zhèn)魅荆到y(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)不斷積累，最終就會(huì)導(dǎo)致財(cái)政金融危機(jī)的爆發(fā)。但如果進(jìn)行地方債制度改革，允許地方政府到資本市場(chǎng)上公開(kāi)自主發(fā)行債券，就會(huì)出現(xiàn)利益導(dǎo)向：財(cái)務(wù)報(bào)表越規(guī)范、信息披露越透明的地方政府，在資本市場(chǎng)上能夠融到的資金就越多，從而形成正向激勵(lì)，引導(dǎo)地方政府主動(dòng)地往建 設(shè)現(xiàn)代財(cái)政的方向去努力。 最后，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度講，如今，投資增長(zhǎng)速度放緩，經(jīng)濟(jì)下行壓力增大，的確有必要適當(dāng)增加政府投資，上一些 “ 合理、有效 ” 的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。但問(wèn)題是，如何判斷哪里的項(xiàng)目合理？哪些項(xiàng)目有效？由誰(shuí)說(shuō)了算 是政府說(shuō)了算，還是市場(chǎng)說(shuō)了算？如果依然是政府說(shuō)了算，那么就會(huì)重蹈 “4 萬(wàn)億 ” 的覆轍，留下新的 “ 后遺癥 ” 。如果是讓市場(chǎng)說(shuō)了算，就必須進(jìn)行地方債制度改革，允許地方政府自主發(fā)債，讓資本市場(chǎng)說(shuō)了算，讓投資者去判斷哪里的項(xiàng)目合理，哪些項(xiàng)目有效。若如此，即使當(dāng)前的判斷出現(xiàn)失誤，將來(lái)也會(huì)由投資 者來(lái)承擔(dān)部分責(zé)任，從而達(dá)到分散風(fēng)險(xiǎn)的目的。 因此無(wú)論從哪個(gè)角度來(lái)看，地方政府債務(wù)以及地方債制度改革都應(yīng)當(dāng)成為財(cái)稅改革的聚焦點(diǎn)和突破口。只有緊緊盯住地方債這個(gè)焦點(diǎn)，在地方債制度改革方面能夠有所突破，其他與之相配套的各項(xiàng)財(cái)稅改革措施才能相繼跟上，同時(shí)也就順理成章，還可以順勢(shì)而為。 地方債制度改革僅僅是個(gè)突破口，而不是財(cái)稅改革的全部?jī)?nèi)容。當(dāng)前的財(cái)稅體制改革必須一方面緊緊盯著化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)這個(gè)眼前的突破口，另一方面時(shí)刻想著建設(shè)現(xiàn)代國(guó)家這一長(zhǎng)期任務(wù)，逐步推進(jìn)現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)。 財(cái) 稅改革的整體方案有大有小，可以根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)的決心和改革的力度進(jìn)行選擇。我個(gè)人曾經(jīng)提出過(guò)一個(gè) “ 小四位一體 ” 的財(cái)稅改革方案和一個(gè) “ 大四位一體 ” 的財(cái)稅改革方案。 所謂 “ 小四位一體 ” 方案就是，除了允許地方發(fā)債，規(guī)范地方政府融資機(jī)制以外，還要推進(jìn)以下三項(xiàng)改革：一是要推進(jìn)稅制改革，增強(qiáng)地方政府自主稅源。二是要調(diào)整轉(zhuǎn)移支付，增強(qiáng)地方政府自主決策權(quán)。三是要規(guī)范地方平臺(tái)，發(fā)揮政策性銀行補(bǔ)充作用。 所謂 “ 大四位一體 ” 方案就是，按理說(shuō)，要想徹底理順央地關(guān)系，就應(yīng)當(dāng)先分事權(quán)，再分財(cái)權(quán)。但是，如何來(lái)劃分事權(quán)呢 是按 照我國(guó)現(xiàn)行的五級(jí)政府來(lái)劃分，還是按照國(guó)際上通行的三級(jí)政府去劃分？如果按照現(xiàn)行的五級(jí)政府來(lái)劃分，結(jié)果一定是要么分不清楚；要么就是今天劃分之后，將來(lái)變成三級(jí)政府時(shí)還得再來(lái)一遍。與其如此，還不如此次痛下決心，加快壓縮政府層級(jí)，把五級(jí)政府變成三級(jí)政府。壓縮的辦法可以有兩個(gè)：一個(gè)是省直管縣，一個(gè)是把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府變成縣級(jí)政府的派駐機(jī)構(gòu)。 如果壓縮了政府層級(jí)，又會(huì)出現(xiàn)一個(gè)新的問(wèn)題，即省級(jí)政府的權(quán)限過(guò)于集中，管理幅度過(guò)寬，管理難度過(guò)大。于是