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第一章行政法的基本范疇與學(xué)科體系 行政 行政權(quán) 行政法 行政法的淵源參考閱讀 1 中華人民共和國憲法 2 中華人民共和國立法法 第一節(jié)行政法的基本概念 一 行政所謂行政 語源出于拉丁文administrare 原義是 執(zhí)行事務(wù) 一般意義上的 行政 行政指的是一定的社會組織 在其活動過程中所進行的各種組織 控制 協(xié)調(diào) 監(jiān)督等活動的總稱 行政分為公共行政與一般行政 1 一般行政不屬于行政法的調(diào)整范圍 一般行政與國家沒有必然或特定聯(lián)系的日常組織和管理活動 公共行政行政法意義上的行政指的是公共行政 與國家有必然或特定聯(lián)系的組織管理活動 指國家行政機關(guān)對公共事務(wù)的組織與管理活動 公共行政的職能 提供公共產(chǎn)品 實現(xiàn)社會公平 實施管制 宏觀調(diào)控 實例 企業(yè)內(nèi)部的 行政 是否為行政法中的 行政 某國營農(nóng)業(yè)機械廠于1999年7月由該廠行政辦公室發(fā)布了一個分房通知 將機械廠新購置的10套二居室住宅分給有關(guān)人員 并將分房的條件列出 機械廠工程師黃波認(rèn)為 它在該廠已工作近10年 對該廠機械設(shè)備的更新改造做出過較大貢獻 且他家一直住房緊張 老少三代11口人擠在21平方米的平房里 急需改善住房條件 而且他也符合分房通知中所列的分房條件 但分房名單中卻沒有他 黃波認(rèn)為很不公平 便多次向廠行政辦公室 廠長及該機械廠的上級主管部門申訴 但均未獲得解決 黃波一氣之下 于1997年9月已該機械廠行政辦公室為被告向人民法院提起行政訴訟 分析 本案涉及到的是行政法中的一個首要問題 即行政法中的 行政 是指什么 企業(yè)內(nèi)部的 行政 是否為行政法中的 行政 我國各企業(yè) 事業(yè)單位中從事后勤 總務(wù) 人事 工會 財務(wù)等方面組織管理工作的人員 被稱為行政人員 是一般行政 實例 王某要求省教育委員會撤銷學(xué)校行政科給予的 行政處罰 案王某是某高校的本科生 他在學(xué)校宿舍里私自用電爐煮飯時不慎失火 造成部分公私財物毀損 本人也被輕微燒傷 因其行為嚴(yán)重違反了學(xué)校關(guān)于禁止在學(xué)生宿舍使用燃煤 燃油爐具和各種用于煮飯 燒水的電熱器的規(guī)定 故受到記大過的處分 同時學(xué)?？倓?wù)處行政科依據(jù)學(xué)校有關(guān)規(guī)定給予其罰款100元的 行政處罰 這期間 中華人民共和國行政處罰法 剛剛施行 自1996年10月1日起施行 傳媒正在廣泛宣傳該法有關(guān)知識 王某看報后認(rèn)為學(xué)校行政科不是國家行政機關(guān) 無權(quán)對他實施行政處罰 要求退還100元罰款 但校方不予退還 于是 王某將此爭執(zhí)情況反映到省教育委員會 要求撤銷學(xué)校作出的 行政處罰 責(zé)令學(xué)校退還該項罰款 評析 公共行政的基本含義一般是在兩個層面上使用 在靜態(tài)層面上是指國家行政機關(guān) 在動態(tài)層面上是指國家行政機關(guān)進行的決策 組織和調(diào)控等行政管理活動過程 本案的焦點 對學(xué)校行政科及其處罰行為的定性 行政科的處罰行為是否是行政行為 這個問題 我們可從學(xué)校行政科及其處罰行為的性質(zhì)和那100元罰款的性質(zhì)這樣兩個方面來加以認(rèn)識和理解 1 學(xué)校行政科及其 行政處罰 行為的性質(zhì) 從公共行政的靜態(tài)層面的含義不難看出 該校 包括學(xué)校行政科 不是國家行政機關(guān) 不具有公共行政權(quán)力 在沒有法律法規(guī)授權(quán)的情況下不能以自己的名義對外從事公共行政管理活動即 公共行政 在許多情形之下 學(xué)校的組織性質(zhì)是行政相對人 行政科的性質(zhì)是學(xué)校這個行政相對人的內(nèi)部行政 管理 部門 其管理活動是內(nèi)部管理活動 其罰款行為是學(xué)校采用經(jīng)濟手段進行的內(nèi)部管理措施 屬于 私人行政 的范疇 與我國 行政處罰法 所說的行政處罰不是一回事 只要不違反法律規(guī)定 省教委就不應(yīng)干預(yù) 撤銷 其正常的管理活動 2 學(xué)校行政科所處罰的100元罰款的性質(zhì) 顯然 學(xué)校行政科無權(quán)作出 行政處罰法 所規(guī)范的行政處罰 但是 學(xué)校的公共財物因?qū)W生的過錯行為受到人為毀損后 按照 有損害必有救濟 的民事原則 是有權(quán)要求責(zé)任人予以賠償?shù)?而有關(guān)違反校規(guī)的罰款規(guī)定雖然是由學(xué)校單方面制定的 但學(xué)生入校報到注冊后 實際上已與學(xué)校就此達(dá)成了某種合意 協(xié)議 雙方都應(yīng)遵守 可見 所謂 行政處罰 的那100元 罰款 并不是我國 行政處罰法 第8條第2項所指的行政處罰種類之一的 罰款 其性質(zhì)屬于一種比較特殊的賠償金 簡言之 盡管王某認(rèn)為學(xué)校行政科無權(quán)作出行政處罰的意見是有一定道理的 但其提出的退還 罰款 的要求是不能予以滿足的 顯然 該校的有關(guān)規(guī)章制度的用語不規(guī)范 易誤解 二 行政權(quán) 行政權(quán)一詞在英文中通常被表述為 ExecutivePowers AdministrativePowers 我國大陸學(xué)者則使用 行政權(quán)力 行政職權(quán) 行政管理權(quán) 等不同提法 而至于應(yīng)該如何界定行政權(quán)的概念 更是眾說紛紜 莫衷一是 近代資本主義思想家對行政權(quán)的定義是建立在近代資本主義 三權(quán)分立 理論基礎(chǔ)之上的 是對應(yīng)于立法權(quán) 司法權(quán)的一種權(quán)力 國家的職能分別由立法 行政和司法三種國家機關(guān)行使 由行政機關(guān)行使的權(quán)力就是行政權(quán) 洛克 孟德斯鳩都曾認(rèn)為 立法就是制定法律 行政是執(zhí)行法律 注入法律效果 司法是用法律解決爭論 現(xiàn)代意義的行政權(quán)不論是形式還是內(nèi)容都與經(jīng)典意義上的行政權(quán)不同 首先 從行政權(quán)的主體來看 既有傳統(tǒng)意義上的國家行政機關(guān) 又有像美國那樣的獨立行政機構(gòu) 還有行政機關(guān)以外的其他組織 其次 從行政權(quán)的來源看 行政權(quán)源于法律尤其是源于憲法這是現(xiàn)代法治國家的基本要求 最后 從行政權(quán)的基本內(nèi)容看 行政權(quán)成為了傳統(tǒng)意義上的立法權(quán) 司法權(quán)和行政權(quán)的混和物 因此 行政權(quán)可以定義為 國家行政機關(guān)及有關(guān)社會組織運用多種形式執(zhí)行國家法律 管理國家事務(wù)和社會事務(wù)的權(quán)力 是國家權(quán)力的重要組成部分 實例 美國的分權(quán)與制衡制度 第一 在橫向權(quán)力領(lǐng)域議會立法權(quán)受到的制約是 總統(tǒng)享有對國會立法的批準(zhǔn)權(quán)和否決權(quán) 法院也可以通過司法審查權(quán)來制約立法權(quán) 總統(tǒng)的行政權(quán)受到的制約是 國會可以通過同意權(quán)和否定權(quán)來制約總統(tǒng)任命內(nèi)閣部長以及對外締結(jié)條約的權(quán)力 國會還可以運用彈劾權(quán)來制約總統(tǒng) 部長等高級行政官員的違法失職行為 最高法院也有權(quán)審理經(jīng)國會彈劾的總統(tǒng)和高級官員 還可以對行政行為進行違憲審查 法院的司法權(quán)受到的制約是 最高法院的法官需要總統(tǒng)提名和國會批準(zhǔn) 國會還可以對違法的法官行使彈劾權(quán) 第二 在縱向權(quán)力領(lǐng)域美國實行的是聯(lián)邦制的國家結(jié)構(gòu)形式 而這種聯(lián)邦制的國家結(jié)構(gòu)形式 事實上就是中央和地方的分權(quán) 從而使地方權(quán)力可以制約中央權(quán)力 中央權(quán)力也可以制約地方權(quán)力 實例 中國人民代表大會制度 中國統(tǒng)一行使國家權(quán)利的最高權(quán)利機關(guān) 全國人民代表大會 其他機關(guān) 包括行政 司法 軍事等國家機關(guān)是從屬于它的 它們與人民代表大會之間不是并列關(guān)系 而是決定與執(zhí)行 授權(quán)與負(fù)責(zé) 監(jiān)督與被監(jiān)督的從屬關(guān)系 一般的認(rèn)識 行政權(quán)是職權(quán)與職責(zé)的統(tǒng)一 行政權(quán)是派生于憲法權(quán)力的一種權(quán)力 是國家行政主體為了實現(xiàn)一定行政目的而綜合運用各種行政管理方式的權(quán)力 行政權(quán)的法律特征 1 行政權(quán)具有法律性 它為憲法權(quán)力所設(shè)定 且不得違反憲法權(quán)力的設(shè)定目的和精神 2 行政權(quán)具有執(zhí)行性 行政權(quán)從根本上來說 是執(zhí)行法律和權(quán)力機關(guān)意志的權(quán)力 因此 行政權(quán)的運行必須對權(quán)力機關(guān) 或立法機關(guān) 負(fù)責(zé) 3 行政優(yōu)益性行政優(yōu)益權(quán) 是國家為確保行政主體有效地行使職權(quán) 履行職責(zé) 而賦予其享受各種職務(wù)上或物質(zhì)上優(yōu)益條件的資格 行政優(yōu)益權(quán)由行政優(yōu)先權(quán)和行政受益權(quán)組合構(gòu)成 第一 行政受益權(quán)是一種物質(zhì)上優(yōu)益條件 行政相對人均不享有這些優(yōu)益條件 第二 行政優(yōu)先權(quán)是行政主體行使行政職權(quán)的一種職務(wù)上的優(yōu)益條件 其包括以下3個方面的內(nèi)容 先行處置權(quán) 獲得社會協(xié)助權(quán) 推定有效權(quán) 先行處置權(quán) 行政主體行使行政職權(quán) 實施行政行為都必須遵循法定的程序 例如 根據(jù) 治安管理處罰條例 第34條的規(guī)定 公安機關(guān)對違法相對人進行治安行政處罰 必須依法遵循以下四個步驟 傳喚 訊問 取證 裁決 但是 在緊急情況下 公安機關(guān)可以不受程序的制約 現(xiàn)行處置 如先行扣留等 獲得社會協(xié)助權(quán) 行政主體在從事緊急公務(wù)時 有關(guān)組織和個人由協(xié)助執(zhí)行或提供方便的強制性義務(wù) 違反這將承擔(dān)法律責(zé)任 例如 公安機關(guān)或消防機構(gòu)在執(zhí)行緊急公務(wù)時 有權(quán)要求其他交通車量避讓或取得其他優(yōu)先條件 推定有效權(quán) 行政主體的行政決定 并不是一經(jīng)作出即具有終局效力 其中有許多還需經(jīng)過行政復(fù)議 行政訴訟程序后 才能產(chǎn)生終局效力 為了保障秩序的穩(wěn)定性和連續(xù)性 行政法律規(guī)范特許可以推定行政決定有效 即在行政復(fù)議和行政訴訟期間 不停止該行政決定的執(zhí)行 如稅務(wù)機關(guān)要求納稅人納稅 某納稅人不服 但也只能先交上稅再通過合法渠道解決 但是 法律另有規(guī)定的除外 4 強制性 行政的實施以國家強制力為保障 相對人有服從的義務(wù) 有關(guān)機關(guān)有協(xié)助的職責(zé) 5 不可處分性 行政主體有權(quán)實施行政權(quán) 但無權(quán)對它作任意處分 不可處分性包括以下兩項內(nèi)容 第一 一定的行政職權(quán)必須有相應(yīng)的行政主體行使 未經(jīng)法律許可行政主體不得隨意轉(zhuǎn)讓行政職權(quán) 除非符合法定條件并經(jīng)過法律程序 法律上對行政授權(quán)和行政委托的規(guī)定就反映了這種要求 第二 行政職權(quán)不得隨意放棄或拋棄 行政權(quán)的行使過程意味著行政職責(zé)的履行過程 放棄權(quán)力就意味著放棄職責(zé) 因此 公務(wù)員在有關(guān)機關(guān)接受他的辭職請求以前 不得停止履行職責(zé) 否則 應(yīng)視作失職行為 需承擔(dān)法律責(zé)任 三 行政法 一 概念行政法是關(guān)于行政權(quán)利的授予 行使以及對行政權(quán)利進行監(jiān)督和對其后果予以補救的法律規(guī)范的總稱 行政法是一個獨立的法律部門 與憲法關(guān)系最為密切的普通法律部門 是最具社會影響力的部門法 行政法的本質(zhì) 控制與規(guī)范行政權(quán) 案情 原告 被上訴人 江蘇省泗洪縣建明食品有限責(zé)任公司 以下簡稱建明食品公司 被告 上訴人 江蘇省泗洪縣人民政府 以下簡稱泗洪縣政府 第三人 被上訴人 江蘇省泗洪縣獸醫(yī)衛(wèi)生監(jiān)督檢驗所 以下簡稱縣獸檢所 建明食品公司認(rèn)為泗洪縣政府分管副縣長的電話指示侵犯其合法權(quán)益 于2005年4月21日提起行政訴訟 宿遷市中級人民法院認(rèn)為 縣獸檢所同提起的行政訴訟有利害關(guān)系 依照 中華人民共和國行政訴訟法 以下簡稱 行政訴訟法 第二十七條之規(guī)定 通知其作為第三人參加訴訟 原告訴稱 原告是經(jīng)被告批準(zhǔn)設(shè)立的生豬定點屠宰單位 原告的生豬被屠宰前后 依法應(yīng)由第三人進行檢疫 檢驗 2003年5月22日 被告的分管副縣長電話指示第三人停止對原告的生豬進行檢疫 致使原告的生豬無法屠宰和上市銷售 被迫停業(yè) 請求確認(rèn)被告分管副縣長的電話指示違法 被告辯稱 被告的分管副縣長是根據(jù)2003年5月18日的 屠宰管理通知 才作出內(nèi)容為 停止對縣肉聯(lián)廠以外的單位進行生豬檢疫 的電話指示 這個電話指示是分管副縣長對下屬單位縣獸檢所作出的 是行政機關(guān)內(nèi)部的行政指導(dǎo)行為 指示內(nèi)容中沒有提到原告 不會直接對原告的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響 因此 這個電話指示不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍 原告無權(quán)對其提起行政訴訟 第三人述稱 國務(wù)院頒布的 生豬屠宰管理條例 規(guī)定 被告有權(quán)設(shè)定和取消生豬定點屠宰單位 在被告下設(shè)的縣生豬辦發(fā)布的 屠宰管理通知 里 生豬定點屠宰單位中沒有原告 說明原告的生豬定點屠宰資格已被取消 非定點屠宰單位的生豬 依法不能上市銷售 故第三人拒絕對原告的生豬進行檢疫 是正確的 宿遷市中級人民法院查明 2001年4月 經(jīng)被告泗洪縣政府批準(zhǔn) 原告建明食品公司成為泗洪縣的生豬定點屠宰單位之一 在分別領(lǐng)取了相關(guān)部門頒發(fā)的企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照 動物防疫合格證 稅務(wù)登記證等證件后 建明食品公司開始經(jīng)營生豬養(yǎng)殖 收購 屠宰 銷售和深加工等業(yè)務(wù) 2003年5月18日 泗洪縣政府下設(shè)的臨時辦事機構(gòu)縣生豬辦 向本縣各賓館 飯店 學(xué)校食堂 集體伙食單位 肉食品經(jīng)營單位以及個體經(jīng)營戶發(fā)出 屠宰管理通知 該通知第一項稱 縣城所有經(jīng)營肉食品的單位及個體戶 從5月20日起到縣指定的生豬定點屠宰廠采購生豬產(chǎn)品 個體豬肉經(jīng)銷戶一律到定點屠宰廠 縣肉聯(lián)廠 屠宰生豬 2003年5月22日 泗洪縣政府分管獸醫(yī)衛(wèi)生監(jiān)督檢驗工作的副縣長電話指示縣獸檢所 停止對縣肉聯(lián)廠以外的單位進行生豬檢疫 建明食品公司報請縣獸檢所對其生豬進行檢疫時 該所即以分管副縣長有指示為由拒絕 建明食品公司認(rèn)為 分管副縣長的電話指示侵犯其合法權(quán)益 遂提起本案行政訴訟 另查明 原告建明食品公司因?qū)h生豬辦在 屠宰管理通知 中僅標(biāo)注縣肉聯(lián)廠為生豬定點屠宰廠不服 曾于2004年8月4日以泗洪縣政府為被告 另案提起過行政訴訟 宿遷市中級人民法院的 2004 宿中行初字第06號行政判決書確認(rèn) 泗洪縣政府下設(shè)的縣生豬辦在 屠宰管理通知 中僅將縣肉聯(lián)廠標(biāo)注為生豬定點屠宰廠 侵犯了建明食品公司的公平競爭權(quán) 這一行政行為違法 該行政判決已發(fā)生法律效力 審判 宿遷市中級人民法院經(jīng)審理認(rèn)為 中華人民共和國動物防疫法 第六條第二款規(guī)定 縣級以上地方人民政府畜牧獸醫(yī)行政管理部門 主管本行政區(qū)域內(nèi)的動物防疫工作 第三款規(guī)定 縣級以上人民政府所屬的動物防疫監(jiān)督機構(gòu)實施動物防疫和動物防疫監(jiān)督 第三十條規(guī)定 動物防疫監(jiān)督機構(gòu)按照國家標(biāo)準(zhǔn)和國務(wù)院畜牧獸醫(yī)行政管理部門規(guī)定的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn) 檢疫管理辦法和檢疫對象 依法對動物 動物產(chǎn)品實施檢疫 動物防疫是第三人縣獸檢所的法定職責(zé) 縣獸檢所應(yīng)當(dāng)按照國家 行業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)和管理辦法確定檢疫范圍 對象 依法對動物 動物產(chǎn)品實施檢疫 而不是根據(jù)分管副縣長的電話指示實施檢疫 被告泗洪縣政府的分管副縣長為進一步貫徹落實縣生豬辦發(fā)布的 屠宰管理通知 才給縣獸檢所發(fā)出電話指示 指示內(nèi)容與 屠宰管理通知 一致 這個電話指示對縣獸檢所的檢疫職責(zé)不具有強制力 是行政機關(guān)內(nèi)部的行政指導(dǎo)行為 電話指示內(nèi)容未提及原告建明食品公司 不會對建明食品公司的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接影響 最高人民法院關(guān)于執(zhí)行 中華人民共和國行政訴訟法 若干問題的解釋 第一條第二款第 四 六 項規(guī)定 不具有強制力的行政指導(dǎo)行為和對公民 法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實際影響的行為 不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍 行政訴訟法 第四十一條第 四 項規(guī)定 提起的訴訟應(yīng)當(dāng)屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄 泗洪縣政府分管副縣長的電話指示不是可訴的行政行為 據(jù)此 依照 最高人民法院關(guān)于執(zhí)行 中華人民共和國行政訴訟法 若干問題的解釋 第四十四條第一款第 一 項關(guān)于 請求事項不屬于行政審判權(quán)限范圍的 應(yīng)當(dāng)裁定不予受理 已經(jīng)受理的 裁定駁回起訴 的規(guī)定 裁定駁回原告建明食品公司的起訴 一審宣判后 建明食品公司不服 向江蘇省高級人民法院提起上訴稱 上訴人是經(jīng)被上訴人依法批準(zhǔn)設(shè)立的生豬定點屠宰單位之一 經(jīng)營手續(xù)完備 享有與同類企業(yè)同等的權(quán)利和義務(wù) 任何單位和個人不得阻礙上訴人自主經(jīng)營 上訴人報請檢疫時 縣獸檢所不是以定點屠宰資格已在 屠宰管理通知 中被取消為由拒絕檢疫 而是聲稱分管副縣長電話指示停止對上訴人的生豬進行檢疫 如果縣獸檢所當(dāng)時是以定點屠宰資格已被取消為由拒絕檢疫 則上訴人完全可以起訴縣獸檢所不作為 在 屠宰管理通知 中 縣生豬辦只是將泗洪縣的定點屠宰場所標(biāo)注為縣肉聯(lián)廠 并沒有取消上訴人的定點屠宰資格 況且縣生豬辦的這個行政行為已被生效判決確認(rèn)為違法 而分管副縣長的電話指示 完全剝奪了上訴人作為定點屠宰單位享有的報請檢疫權(quán)利 電話指示內(nèi)容與 屠宰管理通知 不同 不是落實 屠宰管理通知 不能與 屠宰管理通知 混為一談 事實證明 由于有了分管副縣長的這個電話指示 縣獸檢所才拒絕履行對上訴人的生豬進行檢疫的職責(zé) 電話指示是對內(nèi)對外均具有約束力的行政強制命令 其目的是限制上訴人的正常經(jīng)營 故屬于可訴的行政行為 一審以電話指示屬內(nèi)部行政指導(dǎo)行為為由 裁定駁回上訴人的起訴 是錯誤的 故請求撤銷一審裁定 依法改判或發(fā)回重審 被上訴人泗洪縣人民政府辯稱 屠宰管理通知 要求 所有豬肉經(jīng)銷戶 一律到定點屠宰廠 縣肉聯(lián)廠 屠宰生豬 分管副縣長電話指示停止對縣肉聯(lián)廠以外單位的生豬進行檢疫 正是對通知的貫徹落實 這是行政機關(guān)內(nèi)部的行政指導(dǎo)行為 電話指示沒有說不對上訴人的生豬進行檢疫 沒有直接指向上訴人 不會對上訴人的權(quán)利義務(wù)直接產(chǎn)生影響 故不屬于人民法院行政訴訟受案范圍 在分管副縣長作出電話指示后 上訴人并未向縣獸檢所報請檢疫 一審將此認(rèn)定為本案事實 缺乏證據(jù)證實 除此以外 一審裁定認(rèn)定事實清楚 適用法律正確 審判程序合法 上訴人的上訴理由不能成立 應(yīng)當(dāng)依法駁回上訴 維持原裁定 原審第三人縣獸檢所稱 作為縣政府的下級單位 第三人不可能不服從縣領(lǐng)導(dǎo)的指示 第三人接到分管副縣長的電話指示后 不對上訴人的生豬進行檢疫 是正確的 分管副縣長的電話指示 是對縣生豬辦 屠宰管理通知 內(nèi)容的進一步強調(diào)及延續(xù) 至于該指示正確與否 不便發(fā)表意見 江蘇省高級人民法院經(jīng)審理查明 被上訴人泗洪縣政府曾先后批準(zhǔn)4個定點生豬屠宰單位 但2003年5月期間 只有縣肉聯(lián)廠和上訴人建明食品公司在從事正常的經(jīng)營活動 其余兩個單位因種種原因已歇業(yè)停產(chǎn) 分管副縣長的電話指示作出后 建明食品公司向原審第三人縣獸檢所報請檢疫時遭拒絕 縣獸檢所在訴訟中對這一事實明確表示認(rèn)可 根據(jù) 最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定 第六十五條關(guān)于 在庭審中一方當(dāng)事人或者其代理人在代理權(quán)限范圍內(nèi)對另一方當(dāng)事人陳述的案件事實明確表示認(rèn)可的 人民法院可以對該事實予以認(rèn)定 的規(guī)定 一審將此認(rèn)定為案件事實 并無不妥 除此以外 由于各方當(dāng)事人對一審認(rèn)定的其他事實均無異議 二審予以確認(rèn) 江蘇省高級人民法院經(jīng)審理認(rèn)為 被上訴人泗洪縣政府的分管副縣長2003年5月22日的電話指示 是對其下級單位原審第三人縣獸檢所作出的 審查行政機關(guān)內(nèi)部上級對下級作出的指示是否屬于人民法院行政訴訟受案范圍內(nèi)的可訴行政行為 應(yīng)當(dāng)從指示內(nèi)容是否對公民 法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實際影響著手 生豬屠宰管理條例 第五條 第十八條規(guī)定 生豬定點屠宰廠 場 的設(shè)立 應(yīng)由市 縣人民政府按照法定條件和程序批準(zhǔn) 定點屠宰廠 場 有對生豬 生豬產(chǎn)品注水或者注入其他物質(zhì)等違反條例規(guī)定的行為 情節(jié)嚴(yán)重的 經(jīng)市 縣人民政府批準(zhǔn) 取消定點屠宰廠 場 資格 上訴人建明食品公司是依法經(jīng)批準(zhǔn)設(shè)立的定點生豬屠宰單位 至本案糾紛發(fā)生時 建明食品公司的定點屠宰廠 場 資格并沒有被依法取消 在 屠宰管理通知 里 縣生豬辦僅是將該縣生豬定點屠宰點標(biāo)注為縣肉聯(lián)廠 沒有否定建明食品公司的定點屠宰廠 場 資格 由于 屠宰管理通知 里沒有將建明食品公司標(biāo)注為該縣生豬定點屠宰點 在建明食品公司起訴后 縣生豬辦的這個行政行為已經(jīng)被人民法院的生效行政判決確認(rèn)為違法 農(nóng)業(yè)部發(fā)布的 動物檢疫管理辦法 第五條規(guī)定 國家對動物檢疫實行報檢制度 動物 動物產(chǎn)品在出售或者調(diào)出離開產(chǎn)地前 貨主必須向所在地動物防疫監(jiān)督機構(gòu)提前報檢 第十八條規(guī)定 動物防疫監(jiān)督機構(gòu)對依法設(shè)立的定點屠宰場 廠 點 派駐或派出動物檢疫員 實施屠宰前和屠宰后檢疫 參照這一規(guī)章的規(guī)定 作為依法設(shè)立的生豬定點屠宰點 上訴人建明食品公司有向該縣動物防疫監(jiān)督機構(gòu) 原審第三人縣獸檢所報檢的權(quán)利和義務(wù) 縣獸檢所接到報檢后 對建明食品公司的生豬進行檢疫 是其應(yīng)當(dāng)履行的法定職責(zé) 縣獸檢所當(dāng)時以分管副縣長有電話指示為由拒絕檢疫 可見該電話指示是縣獸檢所拒絕履行法定職責(zé)的唯一依據(jù) 生豬定點屠宰場所的生豬未經(jīng)當(dāng)?shù)貏游锓酪弑O(jiān)督機構(gòu)進行屠宰前 后的檢疫和檢驗 不得屠宰 屠宰后的生豬及其產(chǎn)品也無法上市銷售 盡管分管副縣長對縣獸檢所的電話指示是行政機關(guān)內(nèi)部的行政行為 但通過縣獸檢所拒絕對建明食品公司的生豬進行檢疫來看 電話指示已經(jīng)對建明食品公司的合法權(quán)益產(chǎn)生實際影響 成為具有強制力的行政行為 再有 分管副縣長在該縣僅有兩家定點屠宰場所還在從事正常經(jīng)營活動的情況下 電話指示停止對縣肉聯(lián)廠以外單位的生豬進行檢疫 指示中雖未提及建明食品公司的名稱 但實質(zhì)是指向該公司 分管副縣長就特定事項 針對特定對象所作的電話指示 對內(nèi) 對外均發(fā)生了效力 并已產(chǎn)生了影響法人合法權(quán)益的實際后果 故屬于人民法院行政訴訟的受案范圍內(nèi)的可訴行政行為 行政指導(dǎo)行為 是指行政機關(guān)在行政管理過程中作出的具有示范 倡導(dǎo) 咨詢 建議等性質(zhì)的行為 分析被上訴人泗洪縣政府分管副縣長作出的關(guān)于 停止 檢疫 電話指示 既不是行政示范和倡導(dǎo) 也不具有咨詢 建議等作用 實質(zhì)是帶有強制性的行政命令 泗洪縣政府關(guān)于該指示屬于行政機關(guān)內(nèi)部行政指導(dǎo)行為的答辯理由 不能成立 綜上 被上訴人泗洪縣政府分管副縣長的電話指示 屬于人民法院行政訴訟的受案范圍 該指示是分管副縣長在履行公務(wù)活動中行使職權(quán)的行為 其后果應(yīng)由泗洪縣政府承擔(dān) 上訴人建明食品公司不服該指示 以泗洪縣政府為被告提起行政訴訟 該起訴符合法定條件 人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理 一審以該指示屬于內(nèi)部行政指導(dǎo)行為為由 裁定駁回建明食品公司的起訴 是錯誤的 依照 最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定 第六十八條關(guān)于 第二審人民法院經(jīng)審理認(rèn)為原審人民法院不予受理或者駁回起訴的裁定確有錯誤 且起訴符合法定條件的 應(yīng)當(dāng)裁定撤銷原審人民法院的裁定 指令原審人民法院依法立案受理或者繼續(xù)審理 的規(guī)定 裁定如下 一 撤銷一審行政裁定 二 本案由一審法院繼續(xù)審理 本案爭議的焦點是 被告泗洪縣政府分管副縣長的 電話指示 是否具有可訴性 可訴的行政行為必定具備以下特征 一是為擁有行政管理職權(quán)的組織所實施 二是與行使行政管理職權(quán)有關(guān) 三是對相對人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實際影響 四是在現(xiàn)實情況下有司法審查的可能性 五是具有司法審查的必要性 被告泗洪縣政府分管副縣長的 電話指示 是分管副縣長在履行公務(wù)活動中行使職權(quán)的行為 在現(xiàn)實情況下具有司法審查的可能性 縣獸檢所正是按照 電話指示 的要求 拒絕對建明食品公司的生豬進行檢疫并導(dǎo)致建明食品公司停產(chǎn) 停業(yè)的 所以 該 電話指示 已從內(nèi)部行政指示外化為對相對人建明食品公司權(quán)利 義務(wù)產(chǎn)生實際影響的行政行為 它不再是不可訴的內(nèi)部行政行為 而具有了司法審查的可能性 此外 該 電話指示 對建明食品公司的權(quán)利 義務(wù)產(chǎn)生了不利影響 其因生豬被縣獸檢所拒絕檢疫 導(dǎo)致停產(chǎn) 停業(yè) 建明食品公司只有對該 電話指示 提起行政訴訟 才能有效維護自己的合法權(quán)益 故該 電話指示 具有司法審查的必要性 本案訴訟標(biāo)的泗洪縣政府分管副縣長的 電話指示 不是內(nèi)部行政行為 而是可訴的具體行政行為 一審法院對被訴 電話指示 的性質(zhì)認(rèn)定錯誤 故錯誤作出了駁回原告起訴的裁定 二審法院結(jié)合案件具體情況 對被訴 電話指示 的性質(zhì)進行了正確認(rèn)定 故其裁定撤銷一審裁定 由一審法院繼續(xù)審理 是正確的 二 行政法的特征 參見教材P16 行政法的特征表現(xiàn)在兩個方面 即內(nèi)容上的特征和形式上的特征 內(nèi)容上的特征 內(nèi)容的廣泛性行政法是有關(guān)國家行政管理的法 而國家行政管理既涉及國家管理 覆蓋社會管理 即調(diào)整政治 經(jīng)濟 科技 文化 有規(guī)范公安 民政 軍事 外交等 國家行政管理的廣泛性 決定了行政法內(nèi)容的廣泛性 內(nèi)容的相對易變性 相對其它法律 行政法內(nèi)容最易變動 國家行政管理領(lǐng)域廣闊 內(nèi)容復(fù)雜而具體 社會關(guān)系又發(fā)展較快 行政法內(nèi)容也就必須隨時修正 對象的確定性 雖然行政法的內(nèi)容廣泛 復(fù)雜 易變 但它的調(diào)整對象及其范圍是確定的 即始終以行政關(guān)系為調(diào)整對象 這種調(diào)整對象的確定性 決定了行政法作為一個獨立法律部門的地位 形式上的特征 具有多樣性 行政法所調(diào)整的行政活動具有廣泛性 復(fù)雜性 專業(yè)性及多變性的特點 不可能制定一部包羅全部行政活動規(guī)則的統(tǒng)一法典 因而 行政法只能是分散的 大量的行政法規(guī)范的總和 及時制定一部行政法典 它也只能集中各個行政管理領(lǐng)域普遍適用的一般性行政法律規(guī)范 專門領(lǐng)域的特殊性行政法律規(guī)范只宜通過各種專門的法規(guī)來表現(xiàn) 行政法的這種特征有兩大弊端其一 容易使人們產(chǎn)生誤解 認(rèn)為我國沒有行政法 因為人們判斷法律部門是否存在的標(biāo)準(zhǔn)往往是以法典為標(biāo)準(zhǔn) 其二 容易造成混亂 在立法上帶來名稱 用于 內(nèi)容的不一致或矛盾 在司法和執(zhí)行上帶來依據(jù)不同意和行為前后不統(tǒng)一 在理論上帶來體系龐雜和不完整 因此 行政法是一門理論性很強的學(xué)科 其復(fù)雜程度遠(yuǎn)超過其他法律部門 要掌握行政法必須具有深厚的理論基礎(chǔ) 第二節(jié)行政法的淵源 行政法的淵源 又稱為行政法的法源 就是行政法的具體表現(xiàn)形式 一 憲法和條約 一 憲法 中華人民共和國憲法 以下簡稱 憲法 是我國的根本大法 也是我國行政法的根本法源 二 條約我國締結(jié)或加入的國際條約 或協(xié)定 需要在國內(nèi)實施的 也是我國法律的淵源 涉及行政關(guān)系的 也是行政法的淵源 二 制定法 一 法律法律是我國行政法的基本法源 二 行政法規(guī)行政法規(guī)是國務(wù)院制定的具有國家強制力的普遍性行為規(guī)則 是行政法最重要的法源之一 三 地方性法規(guī)地方性法規(guī) 含自治條例和單行條例 是省 自治區(qū) 直轄市人民代表大會及其常務(wù)委員會 較大的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會 自治州和自治縣的人民代表大會及其常務(wù)委員會 最高國家權(quán)力機關(guān)授權(quán)的地方國家權(quán)力機關(guān)制定的具有國家強制力的普遍性行為規(guī)則 是行政法的重要法源之一 四 規(guī)章部門規(guī)章和地方規(guī)章是行政法的重要法源之一 三 法律解釋 一 憲法解釋根據(jù) 憲法 的規(guī)定 憲法解釋是全國人大常委會對 憲法 條文含義的解釋 二 立法性解釋全國人大常委會對法律 國務(wù)院對行政法規(guī) 以及地方性法規(guī)和規(guī)章的制定主體對地方性法規(guī)和規(guī)章 就法律規(guī)范本身的含義所作的進一步明確界定 或者為了適應(yīng)需要所作的補充規(guī)定 立法性解釋與被解釋的法律 法規(guī)和規(guī)章具有同等的法律效力 三 應(yīng)用性解釋法定機構(gòu)對法律 法規(guī)和規(guī)章的具體應(yīng)用所作的解釋 四 司法解釋最高人民法院和最高人民檢察院對司法工作中具體應(yīng)用法律問題所作的解釋 四 其他淵源 一 民法規(guī)范民法規(guī)范及其法律解釋是行政法的補充淵源 二 判例在我國 目前判例還不是行政法的淵源 但實踐中 在 最高人民法院公報 上公布的案例具有重要的指導(dǎo)意義 三 法律原則行政合法性原則和行政合理性原則 以及其他具體的法律原則也應(yīng)當(dāng)作為行政法的淵源來對待 四 行政慣例我國目前大量存在的行政規(guī)范 除屬于法律解釋和具有法律規(guī)范的授權(quán)外 所創(chuàng)立的基本上是一種行政慣例 或者說它們是法律原則的體現(xiàn) 五 學(xué)說學(xué)說對法律活動的作用 但并不認(rèn)為學(xué)說是行政法的淵源 附 行政法的效力等級構(gòu)成行政法律部門的憲法 法律 法規(guī)和規(guī)章 具有一定的效力等級或位階 一般而言 其效力等級依次為 1 憲法典和條約2 法律3 行政法規(guī)4 地方性法規(guī)5 行政規(guī)章當(dāng)然 不同地位的制定機關(guān)制定的地方性法規(guī)之間 規(guī)章之間亦存在著效力等級上的差別 參見 立法法 第五章適用 豐祥公司訴鹽務(wù)局行政強制案 原告 上海豐祥貿(mào)易有限公司被告 上海市鹽務(wù)管理局上海豐祥貿(mào)易有限公司 以下簡稱豐祥公司 分別從山東省濰坊市寒亭區(qū)央子鎮(zhèn)第一鹽場 安徽省定遠(yuǎn)縣鹽礦調(diào)入工業(yè)鹽302噸 于2001年5月16日到達(dá)上海鐵路局金山衛(wèi)西站 上海市鹽務(wù)管理局 以下簡稱鹽務(wù)局 認(rèn)定豐祥公司在不具備經(jīng)營工業(yè)鹽資格的情況下 擅自從外省市調(diào)入工業(yè)鹽至本市 違反了 上海市鹽業(yè)管理若干規(guī)定 的有關(guān)規(guī)定 遂于2001年5月21日對豐祥公司作出鹽業(yè)違法物品扣押強制措施 豐祥公司不服 向上海市商業(yè)委員會提起行政復(fù)議 上海市商業(yè)委員會于2001年8月21日作出行政復(fù)議決定 維持鹽務(wù)局的扣押行為 豐祥公司起訴至上海市靜安區(qū)人民法院 裁判要點 上海市靜安區(qū)人民法院第一審公開審理后 判決維持鹽務(wù)局于2001年5月21日作出的 滬 鹽政 2