網(wǎng)絡(luò)廣告監(jiān)管的難點(diǎn)與對(duì)策.doc

網(wǎng)絡(luò)廣告監(jiān)管的難點(diǎn)與對(duì)策 近年來(lái)，隨著互聯(lián)網(wǎng)的迅速發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)廣告成為網(wǎng)絡(luò)公司主要營(yíng)收來(lái)源的同時(shí)，也出現(xiàn)了大量違法行為。嚴(yán)重影響了網(wǎng)絡(luò)市場(chǎng)秩序。工商部門作為廣告監(jiān)管部門，必須從網(wǎng)絡(luò)廣告發(fā)展現(xiàn)狀出發(fā)，分析其存在的問(wèn)題，進(jìn)行積極探索，提出相關(guān)對(duì)策。一、 網(wǎng)絡(luò)廣告概述網(wǎng)絡(luò)廣告屬于電子商務(wù)的范疇，從直觀理解，就是通過(guò)計(jì)算機(jī)系統(tǒng)，在互聯(lián)網(wǎng)上制作和發(fā)布的廣告。目前，網(wǎng)絡(luò)廣告形式有以下幾種：1、通過(guò)網(wǎng)絡(luò)出版物發(fā)布廣告。這種方式與傳統(tǒng)廣告的發(fā)布方式非常相似，只是載體由紙面媒體轉(zhuǎn)變?yōu)殡娮影姹荆?、開設(shè)網(wǎng)址直接發(fā)布商業(yè)電子信息。一些著名的企業(yè)。依靠其知名度吸引社會(huì)公眾來(lái)訪問(wèn)自己的站點(diǎn)，從而實(shí)現(xiàn)廣告宣傳的目的；3、電子郵件廣告。通過(guò)電子郵件的方式散發(fā)廣告，實(shí)現(xiàn)廣告宣傳的目的，比傳統(tǒng)的信函廣告在操作和發(fā)送上要簡(jiǎn)便得多；4、通過(guò)ISP(互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供商)服務(wù)發(fā)布廣告。這種方式主要是在ISP的主頁(yè)上發(fā)布廣告，公眾在訪問(wèn)ISP主頁(yè)尋求服務(wù)時(shí)，就必須要接觸主頁(yè)上的廣告內(nèi)容；5、通過(guò)個(gè)人主頁(yè)發(fā)布廣告。此種方式目前較為少見。二、目前網(wǎng)絡(luò)廣告存在的問(wèn)題相較之于傳統(tǒng)的電視、報(bào)紙等媒體廣告而言，我國(guó)網(wǎng)絡(luò)廣告仍處于不成熟階段，缺乏規(guī)范性，存在多方面問(wèn)題。(一) 行業(yè)發(fā)展無(wú)序，社會(huì)認(rèn)可度不高當(dāng)前我國(guó)網(wǎng)絡(luò)廣告規(guī)模持續(xù)迅速增長(zhǎng)，但很大程度上受益于外生性需求，經(jīng)營(yíng)理念、創(chuàng)意等尚處初級(jí)階段，行業(yè)的整體狀態(tài)也尚屬自發(fā)無(wú)序階段。據(jù)調(diào)查，11.3的網(wǎng)民表示網(wǎng)絡(luò)廣告亟須加強(qiáng)內(nèi)容質(zhì)量建設(shè)，44.35的網(wǎng)民對(duì)網(wǎng)絡(luò)廣告不接收，僅8.8的網(wǎng)民經(jīng)常點(diǎn)擊網(wǎng)絡(luò)廣告。廣大用戶對(duì)網(wǎng)絡(luò)廣告的認(rèn)可度不高，很大程度上與我同網(wǎng)絡(luò)廣告的形式、創(chuàng)意落后密切相關(guān)。(二)網(wǎng)絡(luò)廣告騷擾現(xiàn)象嚴(yán)重 1、插播廣告多。在下載或?yàn)g覽的過(guò)程中，突然出現(xiàn)彈出式等帶有強(qiáng)迫性閱讀特征的網(wǎng)絡(luò)廣告，甚至不點(diǎn)擊還無(wú)法關(guān)閉，嚴(yán)重影響用戶瀏覽和閱讀網(wǎng)頁(yè)。網(wǎng)站經(jīng)營(yíng)者通過(guò)網(wǎng)站訪問(wèn)者人數(shù)、廣告點(diǎn)擊率等獲得商業(yè)利益，網(wǎng)民的瀏覽行為與網(wǎng)站的商業(yè)利益有著直接的、必然的因果關(guān)系，二者之間的關(guān)系，也應(yīng)看做是一種消費(fèi)者與經(jīng)營(yíng)者之間的關(guān)系。因此，強(qiáng)迫式的廣告更有侵犯消費(fèi)者自主選擇權(quán)和強(qiáng)迫交易之虞，需要一定程度的規(guī)范。2、濫發(fā)垃圾廣告電子郵件。南于成本低，速度快，覆蓋面廣，發(fā)垃圾廣告催生了大批靠此贏利的運(yùn)營(yíng)商。但這一行為客觀上給用戶和商家?guī)?lái)很大的損失。對(duì)于用戶而言，郵箱充斥大量垃圾郵件，嚴(yán)重占用信箱空間，甚至可能致使重要郵件無(wú)法接收到，貽誤商機(jī)。對(duì)于郵件服務(wù)商與政府而言，垃圾郵件占用帶寬，浪費(fèi)網(wǎng)絡(luò)，耗費(fèi)大量精力來(lái)治理郵件垃圾。(三)消費(fèi)者個(gè)人隱私外泄網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展，使上網(wǎng)者真實(shí)的身份證明及信用證件、居住地址、工作單位等個(gè)人資料常被網(wǎng)站當(dāng)作商品賣給某些廣告商或企業(yè)。在美國(guó)，互聯(lián)網(wǎng)旗幟廣告客戶就經(jīng)常收集廣告訪客的信息，用以確定它們的市場(chǎng)策略。在網(wǎng)絡(luò)消費(fèi)中，大量個(gè)人數(shù)據(jù)被計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)收集和儲(chǔ)存，并由網(wǎng)絡(luò)傳輸調(diào)閱。對(duì)公民隱私構(gòu)成一定威脅和侵害。(四)廣告內(nèi)容的真實(shí)性、合法性缺乏保障由于在線交易還沒有完全開展和普及，因此目前網(wǎng)站大多數(shù)是靠廣告支撐，因而采用各種方式吸引用戶、擴(kuò)大影響。各種不實(shí)廣告充斥網(wǎng)上，利用網(wǎng)絡(luò)廣告欺騙用戶的行為時(shí)有發(fā)生。一些空殼企業(yè)在網(wǎng)上開設(shè)網(wǎng)站進(jìn)行虛假宣傳，甚至偽造企業(yè)名稱，或者冒用其他企業(yè)的名義發(fā)布虛假?gòu)V告，欺騙、誤導(dǎo)消費(fèi)者，嚴(yán)重阻礙了網(wǎng)絡(luò)廣告的健康發(fā)展，導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)廣告市場(chǎng)混亂和行業(yè)誠(chéng)信度的缺失。 (五)發(fā)布廣告行為不規(guī)范根據(jù)法律規(guī)定，藥品、醫(yī)療器械、保健食品、醫(yī)療服務(wù)等廣告，在發(fā)布前必須經(jīng)過(guò)有關(guān)行政主管部門對(duì)廣告內(nèi)容事先審查，未經(jīng)審查不得擅自發(fā)布。但目前，一些藥品、醫(yī)療器械生產(chǎn)經(jīng)銷企業(yè)或者醫(yī)療機(jī)構(gòu)的自有網(wǎng)站或者網(wǎng)頁(yè)大多未經(jīng)審查即自行發(fā)布宣傳自己的藥品、醫(yī)療器械和醫(yī)療服務(wù)的廣告信息，存在不規(guī)范現(xiàn)象。(六)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為普遍存在網(wǎng)絡(luò)廣告有其不同于傳統(tǒng)廣告的特點(diǎn)。利用網(wǎng)絡(luò)廣告進(jìn)行不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的具體方式主要有： 1、利用超鏈接技術(shù)。為了提高營(yíng)利，一些網(wǎng)絡(luò)公司主要通過(guò)兩種方法進(jìn)行超級(jí)鏈接：一是利用超級(jí)鏈接跳過(guò)他人主頁(yè)直接訪問(wèn)他人網(wǎng)站的主題內(nèi)容，減少他人網(wǎng)站主頁(yè)的訪問(wèn)量。二是利用超級(jí)鏈接將他人的頁(yè)面內(nèi)容作為自己頁(yè)面的一部分，使用戶無(wú)法辨別自己選擇的服務(wù)商是誰(shuí)，混淆要瀏覽的內(nèi)容和當(dāng)前頁(yè)面，從而輕易增加自己網(wǎng)站的訪問(wèn)量以獲利。2、抄襲或模仿他人網(wǎng)站的內(nèi)容。有些不知名的網(wǎng)站有意模仿或抄襲知名網(wǎng)站的內(nèi)容或網(wǎng)頁(yè)布局，混淆瀏覽者，使瀏覽者誤認(rèn)為此網(wǎng)站為某知名網(wǎng)站。這是一種明顯的搭便車行為，除了可能侵犯網(wǎng)站版權(quán)之外，也是一種通過(guò)混淆視聽達(dá)到提高點(diǎn)擊率目的的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為。 3、利用關(guān)鍵字技術(shù)。這是指投機(jī)者利用一定的技術(shù)或以關(guān)鍵字的方式把他人的馳名商標(biāo)寫入自己的網(wǎng)頁(yè)，當(dāng)瀏覽者利用搜索引擎搜索該關(guān)鍵字所屬網(wǎng)站時(shí)，該投機(jī)者的網(wǎng)站和該馳名商標(biāo)的網(wǎng)站便能一同顯現(xiàn)，投機(jī)者以此來(lái)提高點(diǎn)擊率。三、網(wǎng)絡(luò)廣告監(jiān)管的難點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)廣告發(fā)展中存在的問(wèn)題和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為。危害了公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序，侵害了網(wǎng)絡(luò)消費(fèi)者合法權(quán)益。因此，強(qiáng)化對(duì)網(wǎng)絡(luò)廣告的監(jiān)管勢(shì)在必行。但網(wǎng)絡(luò)的開放性、自由性、迅捷性、無(wú)國(guó)界性、互動(dòng)性等特征，決定了網(wǎng)絡(luò)廣告監(jiān)管的難度。(一)廣告立法嚴(yán)重滯后 1、主體的泛化。傳統(tǒng)廣告管理要求所有從事廣告業(yè)的主體都必須取得相應(yīng)的資格，至少要取得營(yíng)業(yè)執(zhí)照才能進(jìn)行廣告活動(dòng)，個(gè)人不允許從事廣告發(fā)布活動(dòng)。而在網(wǎng)絡(luò)上，任何單位和個(gè)人都可以注冊(cè)網(wǎng)站，都可以成為網(wǎng)絡(luò)廣告的經(jīng)營(yíng)者和發(fā)布者。 2、合同簽訂手段更為隱蔽。廣告法規(guī)定，廣告主、廣告經(jīng)營(yíng)者、廣告發(fā)布者之間在廣告活動(dòng)中應(yīng)當(dāng)依法訂立書面合同，明確各方的權(quán)利義務(wù)。而互聯(lián)網(wǎng)廣告的廣告主和廣告發(fā)布者往往不在同一個(gè)行政區(qū)域，他們之間通過(guò)網(wǎng)上簽約投放廣告。雙方缺乏書面的、正式的發(fā)布合同。關(guān)于廣告內(nèi)容、發(fā)布次數(shù)、發(fā)布費(fèi)用等違法事實(shí)很難用傳統(tǒng)執(zhí)法手段來(lái)取得和固定。 (二)具體查處困難重重1、動(dòng)態(tài)監(jiān)管實(shí)現(xiàn)難。文字鏈接廣告是常見的突出問(wèn)題，但其最終鏈接的廣告主網(wǎng)頁(yè)內(nèi)容基本上由廣告主決定。也即廣告主可以不經(jīng)由網(wǎng)站同意隨意對(duì)內(nèi)容進(jìn)行修改。網(wǎng)站無(wú)法對(duì)鏈接內(nèi)容進(jìn)行固定，互聯(lián)網(wǎng)廣告發(fā)布者很難對(duì)內(nèi)容不斷變化的廣告開展審查，更遑論工商部門。 2、管轄地域界定難。網(wǎng)絡(luò)廣告不受時(shí)間、區(qū)域的限制，只要具備上網(wǎng)條件，任何人都可以上網(wǎng)瀏覽。服務(wù)器所在地、網(wǎng)絡(luò)廣告發(fā)布地、違法行為結(jié)果地可能重合，也可能各不相同，難以界定管轄權(quán)。在執(zhí)法實(shí)踐中，對(duì)于在外地網(wǎng)站發(fā)布虛假?gòu)V告的本地企業(yè)。往往最終受到處理的只是本地企業(yè)，因管轄權(quán)、執(zhí)法成本、監(jiān)管認(rèn)識(shí)方面的問(wèn)題。外地的廣告主、廣告經(jīng)營(yíng)單位一般無(wú)法得到應(yīng)有的處罰。3、違法證據(jù)固定難。查處違法廣告關(guān)鍵在于證據(jù)的認(rèn)定，但網(wǎng)上電子文檔可以任意修改，不留痕跡，對(duì)網(wǎng)上證據(jù)的證明存在爭(zhēng)議，且電子證據(jù)易丟失，當(dāng)事人完全可以對(duì)違法事實(shí)加以否認(rèn)。網(wǎng)上的無(wú)照經(jīng)營(yíng)戶可以通過(guò)輕點(diǎn)鼠標(biāo)，銷毀所有經(jīng)營(yíng)記錄；違法廣告的證據(jù)若未經(jīng)先行固定，也許調(diào)查過(guò)程中就此滅失。4、法律依據(jù)尋找難。從目前來(lái)看，國(guó)家尚未出臺(tái)專門規(guī)范網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營(yíng)行為的法律法規(guī)，各地工商機(jī)關(guān)出臺(tái)的規(guī)范性文件，如北京等地，也主要集中在對(duì)網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營(yíng)單位的備案上。最為關(guān)鍵的是，這些規(guī)范性文件往往對(duì)外缺乏強(qiáng)制約束力，難以作為執(zhí)法處罰的依據(jù)。5、違法責(zé)任追究難。網(wǎng)絡(luò)本是虛擬空間，違法廣告經(jīng)營(yíng)者并未披露真實(shí)的經(jīng)營(yíng)地址和名稱，難以尋找。即使有真實(shí)的地址和名稱，有的違法者遠(yuǎn)在外地，有的本身就是皮包公司，出事后人去樓空。處罰決定書將成為一紙空文，使得行政處罰執(zhí)行難。四、加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)廣告監(jiān)管的對(duì)策(一)完善法律，做到有法可依 目前，除了2001年北京市工商局發(fā)布的北京市網(wǎng)絡(luò)廣告管理暫行辦法外，國(guó)內(nèi)還沒有專門針對(duì)網(wǎng)絡(luò)廣告的法律法規(guī)。作為調(diào)整廣告業(yè)的廣告法和維護(hù)市場(chǎng)秩序的反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法對(duì)此都沒有作專門規(guī)定。因此，為了規(guī)范網(wǎng)絡(luò)廣告行為，防止網(wǎng)絡(luò)廣告問(wèn)題的出現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)對(duì)上述三部法律進(jìn)行必要的修改，將網(wǎng)絡(luò)廣告納入其調(diào)整范圍。主要包括：明確網(wǎng)絡(luò)廣告的定義、范圍；對(duì)廣告主、廣告經(jīng)營(yíng)者、廣告發(fā)布者進(jìn)行清楚的定位；建立廣告內(nèi)容、主體資格、審批權(quán)限、審查、登記、備案等制度，解決主體界限的劃分與市場(chǎng)準(zhǔn)入資格問(wèn)題；完善網(wǎng)絡(luò)廣告登記審查制度，必須按照規(guī)定對(duì)網(wǎng)絡(luò)廣告的經(jīng)營(yíng)主體、發(fā)布的廣告內(nèi)容、發(fā)布主頁(yè)以及發(fā)布形式進(jìn)行審查登記。(二)完善廣告監(jiān)管體制1、放寬互聯(lián)網(wǎng)廣告市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻。允許已經(jīng)依法履行備案手續(xù)的非經(jīng)營(yíng)性網(wǎng)站經(jīng)營(yíng)發(fā)布廣告，將廣告聯(lián)盟納入監(jiān)管范圍。廣告聯(lián)盟一般覆蓋數(shù)千個(gè)中小網(wǎng)站，是互聯(lián)網(wǎng)廣告規(guī)?；?jīng)營(yíng)的群體。它既是廣告代理者，又是廣告發(fā)布者，應(yīng)當(dāng)認(rèn)可其存在并給予其法律地位，嚴(yán)格其廣告審查責(zé)任，納入互聯(lián)網(wǎng)廣告監(jiān)管范圍。2、實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入登記管理。網(wǎng)絡(luò)廣告發(fā)布面廣、數(shù)量大，廣告監(jiān)管部門對(duì)違法廣告發(fā)現(xiàn)和處理較難。為了使網(wǎng)絡(luò)廣告監(jiān)管工作準(zhǔn)確、快捷、高效，建議廣告監(jiān)督管理部門和域名登記管理部門協(xié)同管理對(duì)沒有取得經(jīng)營(yíng)主體資格的，域名登記管理部門一般不予受理域名申請(qǐng)，對(duì)準(zhǔn)予域名登記的。域名登記管理部門將有關(guān)登記信息抄告工商部門，以便實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管。 3、創(chuàng)新監(jiān)管方式。一是利用網(wǎng)絡(luò)審查廣告內(nèi)容。對(duì)須經(jīng)廣告審查機(jī)關(guān)審查后才能發(fā)布的食品、化妝品廣告等，建議以電子郵件的方式送審，廣告審查機(jī)關(guān)用電子郵件回復(fù)審查結(jié)果，以簡(jiǎn)化審查手續(xù)，縮短審查時(shí)間。二是引入鑒證人?？刹扇〉谌借b證以及公證部門公證等多種取證方式對(duì)動(dòng)態(tài)廣告內(nèi)容予以先行固定，確保證據(jù)的公信力，避免因時(shí)間延誤造成證據(jù)丟失。三是逐步推行網(wǎng)上專用標(biāo)識(shí)。上海規(guī)定，凡在網(wǎng)站上進(jìn)行經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和宣傳活動(dòng)的企業(yè)和個(gè)體工商戶，必須到本市工商部門進(jìn)行營(yíng)業(yè)登記，領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照副本(網(wǎng)絡(luò)版)，并在網(wǎng)站主頁(yè)顯著位置，展示營(yíng)業(yè)執(zhí)照副本(網(wǎng)絡(luò)版)的專用標(biāo)識(shí)。參與交易的另一方則可以通過(guò)點(diǎn)擊電子識(shí)別符號(hào)。打開并查看該網(wǎng)上經(jīng)營(yíng)者的營(yíng)業(yè)執(zhí)照副本(網(wǎng)絡(luò)版)，并在紅盾網(wǎng)上查看其有效期。從而對(duì)經(jīng)營(yíng)性網(wǎng)站信息的真實(shí)性加以核實(shí)。通過(guò)這種方式可確認(rèn)企業(yè)和個(gè)體工商戶在互聯(lián)網(wǎng)上的經(jīng)營(yíng)主體資格的真實(shí)性，推動(dòng)建立網(wǎng)上公平交易經(jīng)營(yíng)秩序。4、放寬個(gè)人網(wǎng)站發(fā)布廣告的合法行為。對(duì)于非網(wǎng)絡(luò)服務(wù)商及個(gè)人所做的一般網(wǎng)上宣傳，不視為專業(yè)性廣告經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，可作為自身宣傳，實(shí)行備案管理。對(duì)于網(wǎng)絡(luò)服務(wù)商相互鏈接的廣告形式?？刹患{入重點(diǎn)管理范圍，也不需要備案，實(shí)行事后監(jiān)管。(三)根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)，創(chuàng)新監(jiān)管方式1、突出監(jiān)管重點(diǎn)，逐步推進(jìn)。可先選取矛盾和問(wèn)題較為突出行業(yè)領(lǐng)域的虛假、誤導(dǎo)廣告，有針對(duì)性地集中進(jìn)行治理，在整治中加強(qiáng)引導(dǎo)和規(guī)范，以點(diǎn)帶面，形成示范效應(yīng)。對(duì)網(wǎng)絡(luò)廣告鏈接眾多，難以一一監(jiān)管到位的，可將網(wǎng)站主頁(yè)的文字、圖像及其第一層鏈接為監(jiān)管內(nèi)容。 2、實(shí)行信用評(píng)級(jí)制。借鑒金融系統(tǒng)的信用評(píng)級(jí)系統(tǒng)，采取定期檢查與隨機(jī)抽查相結(jié)合，對(duì)網(wǎng)絡(luò)廣告商發(fā)布的網(wǎng)絡(luò)廣告進(jìn)行檢查，根據(jù)檢查結(jié)果評(píng)定其信用等級(jí)，并將評(píng)定結(jié)果向公眾公布。對(duì)于信用評(píng)級(jí)較差的網(wǎng)絡(luò)廣告商處以罰款甚至取消其營(yíng)業(yè)執(zhí)照。(四)建立健全聯(lián)席會(huì)議制度加強(qiáng)與通信管理、公安等部門的溝通協(xié)作機(jī)制，通信管理部門對(duì)發(fā)布違法廣告的互聯(lián)網(wǎng)站實(shí)施行政處罰直到關(guān)停網(wǎng)站、吊銷ICP許可證等。公安部門對(duì)廣告內(nèi)容及互聯(lián)網(wǎng)其他信息中涉及治安管理、刑事犯罪的行為進(jìn)行管轄。如近日，重慶市工商局就聯(lián)手該地通信管理部門，對(duì)8家違法廣告網(wǎng)站停止其所有數(shù)據(jù)接入服務(wù)，并通知域名注冊(cè)單位停止域名解析，徹底遏制了這些非法網(wǎng)站的死灰復(fù)燃。(五)積極引導(dǎo)行業(yè)自律1、由行業(yè)組織制定自律規(guī)范。在我國(guó)尚缺乏網(wǎng)絡(luò)廣告方面的自律性的行業(yè)組織和行業(yè)規(guī)范，為此建議在廣告業(yè)界最具影響力的廣告行業(yè)組織中國(guó)廣告協(xié)會(huì)中設(shè)立網(wǎng)絡(luò)廣告專業(yè)委員會(huì)，并在具備條件的地方廣泛設(shè)立相應(yīng)機(jī)構(gòu)，制定網(wǎng)絡(luò)廣告的行業(yè)規(guī)范。在網(wǎng)絡(luò)廣告的管理、規(guī)范方面取得業(yè)內(nèi)的認(rèn)可和國(guó)家立法機(jī)關(guān)、廣告審查和監(jiān)管機(jī)關(guān)的支持。2、政府管理與ISP、ICP自律相結(jié)合。較之傳統(tǒng)廣告，網(wǎng)絡(luò)廣告具有迥然不同的開放、