開(kāi)荒者的權(quán)益.doc

開(kāi)荒者在土地征收中的物權(quán)保護(hù) 2014-03-31李慶1 耿加鋒 一、法律政策對(duì)荒地開(kāi)墾的規(guī)制（一）荒地的概述荒地，是指沒(méi)有開(kāi)墾或沒(méi)有耕種的土地。2廣義的荒地指可供開(kāi)發(fā)利用和建設(shè)而尚未開(kāi)發(fā)利用和建設(shè)的一切土地，主要包括宜農(nóng)、宜林和宜牧荒地等。狹義的荒地通常指宜農(nóng)荒地。即宜于耕種而尚未開(kāi)墾種植的土地和雖經(jīng)耕墾利用，但荒廢而停止耕種不久的土地。前者為生荒地，后者為熟荒地，兩者均是農(nóng)業(yè)用地中的一項(xiàng)重要后備土地資源。據(jù)統(tǒng)計(jì)，中國(guó)尚有宜農(nóng)荒地資源3500多萬(wàn)公頃，其中可墾為農(nóng)田的約為1300多萬(wàn)公頃，主要集中分布于北緯35以北地區(qū)，以東北最多，開(kāi)發(fā)利用潛力較大，次為內(nèi)蒙古和西北地區(qū)。在南方廣大紅黃壤丘陵山地和濱海地區(qū)，分別擁有相當(dāng)數(shù)量的宜農(nóng)荒山荒地和灘涂資源，有利于開(kāi)荒和圍墾利用。3海南島內(nèi)荒山荒地及灘涂資源十分豐富，隨著國(guó)際旅游島建設(shè)的推進(jìn)，各類土地資源迅速升值。與此同時(shí)，土地相關(guān)法律糾紛也大量出現(xiàn)，由于相關(guān)法律司法解釋不夠完善，給解決此類糾紛帶來(lái)不確定性。 （二）鼓勵(lì)開(kāi)荒和依法保護(hù)開(kāi)荒者權(quán)益的法律政策沿革我國(guó)自建國(guó)初期至今，鼓勵(lì)開(kāi)墾荒地的政策從未變化。1963年8月5日財(cái)政部轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)務(wù)院（63財(cái)農(nóng)字第634號(hào)）關(guān)于農(nóng)村人民公社和社員自留地、開(kāi)荒地免征農(nóng)業(yè)稅問(wèn)題的批復(fù)為鼓勵(lì)開(kāi)荒，免征開(kāi)荒地地的農(nóng)業(yè)稅，1963年8月28日最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行民事政策幾個(gè)問(wèn)題的意見(jiàn)規(guī)定，社員個(gè)人侵占集體土地或者他人使用的自留地、開(kāi)荒地、宅基地、墳山等，應(yīng)當(dāng)予以制止，令其歸還原主，其所用工本費(fèi)，可協(xié)商解決。現(xiàn)行2004年土地管理法第三十八條規(guī)定：“國(guó)家鼓勵(lì)單位和個(gè)人按照土地利用總體規(guī)劃，在保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，開(kāi)發(fā)未利用的土地；適宜開(kāi)發(fā)為農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先開(kāi)發(fā)成農(nóng)用地。國(guó)家依法保護(hù)開(kāi)發(fā)者的合法權(quán)益。” 第三十九條規(guī)定：“開(kāi)墾未利用的土地，必須經(jīng)過(guò)科學(xué)論證和評(píng)估，在土地利用總體規(guī)劃劃定的可開(kāi)墾的區(qū)域內(nèi)，經(jīng)依法批準(zhǔn)后進(jìn)行。禁止毀壞森林、草原開(kāi)墾耕地，禁止圍湖造田和侵占江河灘地?！鄙鲜鰧?duì)開(kāi)墾荒地的鼓勵(lì)、保護(hù)及依法批準(zhǔn)在1998年土地管理法就作出規(guī)定，1986年、1998年土地管理法中僅對(duì)國(guó)有荒地的使用需要批準(zhǔn)作出規(guī)定，對(duì)農(nóng)村集體所有荒地未作出規(guī)定。年月日國(guó)務(wù)院發(fā)布的村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例和年月日國(guó)務(wù)院公布的國(guó)家建設(shè)征用土地條例由土地管理法所替代，當(dāng)時(shí)及更早期的1958年國(guó)家建設(shè)征用土地辦法等相關(guān)法律法規(guī)中沒(méi)有對(duì)荒地作出相應(yīng)規(guī)定。另外，1996月6月1日國(guó)務(wù)院辦公廳國(guó)辦發(fā)199623號(hào)關(guān)于治理開(kāi)發(fā)農(nóng)村“四荒”資源進(jìn)一步加強(qiáng)水土保持工作的通知中規(guī)定：實(shí)行誰(shuí)治理、誰(shuí)管護(hù)、誰(shuí)受益的政策。在經(jīng)過(guò)治理開(kāi)發(fā)的“四荒”地上種植的林果木、牧草及其產(chǎn)品等歸治理者所有，新增土地的所有權(quán)歸集體，在協(xié)議規(guī)定期限內(nèi)，治理者擁有使用權(quán)，享受國(guó)家有關(guān)優(yōu)惠政策；農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的農(nóng)民都有參與治理開(kāi)發(fā)“四荒”的權(quán)利，本村村民享有優(yōu)先權(quán)。也鼓勵(lì)和支持有治理開(kāi)發(fā)能力的企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體及其他組織或個(gè)人采取不同方式治理開(kāi)發(fā)“四荒”；國(guó)家在征用已治理開(kāi)發(fā)的“四荒”地時(shí)，對(duì)其治理開(kāi)發(fā)成果要給予合理補(bǔ)償。2009年5月27日公布的海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)土地管理?xiàng)l例規(guī)定：“境內(nèi)外單位和個(gè)人在土地利用總體規(guī)劃劃定的可開(kāi)墾區(qū)域內(nèi)有計(jì)劃地投資開(kāi)墾耕地?！倍晡逶掳巳展嫉暮Ｄ鲜≌鞯匮a(bǔ)償費(fèi)分配使用管理暫行辦法第一條規(guī)定：“為了加強(qiáng)我省征地補(bǔ)償費(fèi)的分配及使用管理，維護(hù)農(nóng)民集體所有土地所有者和使用者的合法權(quán)益，根據(jù)中華人民共和國(guó)土地管理法、海南省經(jīng)濟(jì)特區(qū)土地管理?xiàng)l例及有關(guān)法律、法規(guī)，結(jié)合我省實(shí)際，制定本辦法?！钡谑龡l規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民自治組織沒(méi)有條件調(diào)整數(shù)量與質(zhì)量相當(dāng)?shù)耐恋亟o被征地農(nóng)民繼續(xù)承包經(jīng)營(yíng)的，土地征地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)當(dāng)按不少于70%的比例支付給被征地農(nóng)民。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民自治組織依法取得的屬于集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民自治組織留成的土地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)當(dāng)實(shí)行?？顚Ｓ茫糜诒徽鞯剞r(nóng)民參加保險(xiǎn)、發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)、農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)。嚴(yán)禁將土地補(bǔ)償費(fèi)出借、私分以及挪用于與發(fā)展生產(chǎn)、集體公益事業(yè)無(wú)關(guān)的非生產(chǎn)性開(kāi)支?！鄙鲜龇煞ㄒ?guī)及相關(guān)政策的規(guī)定是明確的，一是國(guó)家鼓勵(lì)開(kāi)墾荒地是建國(guó)以來(lái)未變化過(guò)；二是荒地的開(kāi)墾要首先用于農(nóng)業(yè)用途；三是荒地開(kāi)墾法律政策從無(wú)到有，從不規(guī)范逐步規(guī)范。實(shí)踐中，因沒(méi)有相應(yīng)配套實(shí)施細(xì)則及法律意識(shí)等原因，已經(jīng)制定的法律法規(guī)也未得到較好執(zhí)行。二、土地征收中荒地開(kāi)墾相關(guān)法律問(wèn)題及分析（一）村委會(huì)或者村民小組決議侵權(quán)的，如何處理根據(jù)土地管理法、物權(quán)法、農(nóng)村土地承包法及村民委員會(huì)組織法的相關(guān)規(guī)定，涉及集體重大利益特別是征地補(bǔ)償款是否分配及如何分配時(shí)，需要經(jīng)過(guò)村委會(huì)或者村民小組會(huì)議形式討論決定。實(shí)踐中，對(duì)于荒地的開(kāi)墾者是否給予補(bǔ)償，有的是集體討論給予，也有的是討論不給予，甚至有的村干部決定，部分開(kāi)荒者給予，部分不予。根據(jù)村民委員會(huì)組織法第三十六條規(guī)定：“村民委員會(huì)或者村民委員會(huì)成員作出的決定侵害村民合法權(quán)益的，受侵害的村民可以申請(qǐng)人民法院予以撤銷，責(zé)任人依法承擔(dān)法律責(zé)任。村民委員會(huì)不依照法律、法規(guī)的規(guī)定履行法定義務(wù)的，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府責(zé)令改正?！碑?dāng)開(kāi)荒者認(rèn)為集體討論的或者村干部決定的事項(xiàng)侵害了其權(quán)利的，是可以通過(guò)向法院提起訴訟或者向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府反映，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府責(zé)令村民委員會(huì)改正。人民法院經(jīng)審理如果認(rèn)為侵權(quán)存在的情況下，是可以判決撤銷或者認(rèn)定侵權(quán)行為無(wú)效的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府責(zé)令村委員改正，如果村委會(huì)服從命令依照法定程序重新討論改正了，自然也就沒(méi)有爭(zhēng)議。相反，如果村委會(huì)拒不改正，相關(guān)法律并沒(méi)有進(jìn)一步的法律規(guī)定。筆者認(rèn)為，如果村委會(huì)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的責(zé)令改正決定不服，其法律救濟(jì)途徑仍為訴訟。（二）開(kāi)荒者取得的土地承包權(quán)與家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)及其他方式土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的區(qū)別根據(jù)2003年施行的農(nóng)村土地承包法第三條第二款規(guī)定，農(nóng)村土地承包采取農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地，可以采取招標(biāo)、拍賣、公開(kāi)協(xié)商等方式承包。對(duì)于家庭承包的承包方，農(nóng)村土地承包法第十六條第（二）項(xiàng)明確規(guī)定：承包地被依法征用、占用的，有權(quán)依法獲得相應(yīng)的補(bǔ)償。而對(duì)其他方式的承包，該法只規(guī)定了，當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)、承包期等，由雙方協(xié)商確定。由此分析，家庭承包和其他方式承包的承包地被征用時(shí)，征地補(bǔ)償法律是作了區(qū)別對(duì)待。對(duì)其他方式承包的，遇因公共利益國(guó)家征用土地，承包合同得以解除，未到期部分的租金當(dāng)然可以免除，對(duì)其投入的損失是否給予相應(yīng)補(bǔ)償法律雖未明確規(guī)定，筆者仍認(rèn)為對(duì)其損失應(yīng)給予相應(yīng)補(bǔ)償，如果是非公共利益的征用，在未得到相應(yīng)補(bǔ)償情況下，承包方甚至有權(quán)拒絕解除合同。以上兩種形式的承包與荒地開(kāi)墾后自行使用的情況似都不盡相同，實(shí)踐中一般是本集體組織成員開(kāi)墾后家庭長(zhǎng)期無(wú)償使用土地，也未簽訂承包合同。該種情形應(yīng)認(rèn)定為是一種事實(shí)上的承包合同關(guān)系，是無(wú)固定期限無(wú)償?shù)某邪贤P(guān)系。（三）開(kāi)荒未經(jīng)批準(zhǔn)是否不受法律保護(hù)鼓勵(lì)開(kāi)荒、保護(hù)開(kāi)荒者權(quán)利的政策由來(lái)已久，但都是原則性規(guī)范。開(kāi)荒是否需要經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)，最早在1998年土地管理法中作出規(guī)定，但也未有相應(yīng)配套的實(shí)施辦法，實(shí)踐中，農(nóng)村村民的開(kāi)荒也都未辦理相應(yīng)批準(zhǔn)手續(xù)。1996年海南省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)承包合同管理?xiàng)l例規(guī)定：已經(jīng)開(kāi)發(fā)尚未簽訂合同的荒山、荒地、荒灘、草地、水面，堅(jiān)持誰(shuí)經(jīng)營(yíng)誰(shuí)受益，完善承包合同手續(xù)。2006年海南省實(shí)施中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法辦法第十五條規(guī)定：1996年第二輪土地承包以前自發(fā)開(kāi)墾集體經(jīng)濟(jì)組織的荒山、荒溝、荒丘、荒灘種養(yǎng)的農(nóng)戶，應(yīng)當(dāng)與集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂承包合同，繳納承包費(fèi)。開(kāi)墾者拒不簽訂承包合同、繳納承包費(fèi)的，由集體經(jīng)濟(jì)組織收回其開(kāi)墾的土地，依法發(fā)包給本集體經(jīng)濟(jì)組織成員。綜上，我國(guó)農(nóng)村大量開(kāi)荒者開(kāi)墾前未辦理相關(guān)報(bào)批手續(xù)，也未與集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂承包合同，主要原因是我國(guó)對(duì)此沒(méi)有相應(yīng)法律規(guī)范。根據(jù)海南省的地方法規(guī)，1996年以前自行開(kāi)荒的，自2006年起應(yīng)簽訂合同，拒不簽訂且繳納租金的，集體經(jīng)濟(jì)組織有權(quán)收回土地。該規(guī)定也可以理解，如果村集體經(jīng)濟(jì)組織要求其簽訂，也就不存在把不簽訂的情況。由此筆者認(rèn)為，如果在歷史上開(kāi)荒，實(shí)際使用至今的開(kāi)荒者，特別是經(jīng)過(guò)兩輪土地承包未改用狀況的，即使沒(méi)有未經(jīng)批準(zhǔn)也未簽訂合同，也應(yīng)認(rèn)定實(shí)際承包關(guān)系成立。但如果采取破壞方式開(kāi)荒利用土地，造成土地沙化，水土流失等情況，根據(jù)其他法律規(guī)定，依法給予相應(yīng)處理，則應(yīng)另當(dāng)別論。（四）對(duì)開(kāi)荒者合理補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)及標(biāo)準(zhǔn)對(duì)開(kāi)荒者在征地時(shí)給予合理補(bǔ)償，是符合我國(guó)政策法律規(guī)定的。但實(shí)踐中沒(méi)有具體的法律政策依據(jù)。筆者認(rèn)為，在正式法律文件出臺(tái)以前，以任何理由不給予補(bǔ)償是錯(cuò)誤的。但是，開(kāi)荒者的補(bǔ)償與家庭承包的征地補(bǔ)償應(yīng)有所區(qū)別。根據(jù)實(shí)際情況，綜合考慮土地用途、市場(chǎng)價(jià)格、開(kāi)荒者投入資金精力多少、開(kāi)荒后使用土地期限、承包金交納情況以及當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)狀況等綜合因素，參考家庭承包的征地補(bǔ)償價(jià)給予適當(dāng)補(bǔ)償是妥當(dāng)?shù)?。海南省?duì)家庭承包的征地補(bǔ)償是按征地補(bǔ)償款不低于70%給被征地農(nóng)民，可考慮在低于此標(biāo)準(zhǔn)的情況下，酌情給予。三、開(kāi)荒者權(quán)利被侵害救濟(jì)途徑開(kāi)荒者當(dāng)認(rèn)為自己的權(quán)利被侵害時(shí)，可以通過(guò)民事訴訟、行政訴訟及行政處理等方式尋求救濟(jì)。由于最高人民法院先后的司法解釋規(guī)定不夠明確，且前后也有不一致的地方，導(dǎo)致司法實(shí)踐中的混亂。在新的司法解釋或者立法出臺(tái)以前，筆者認(rèn)為，此類糾紛首先應(yīng)由由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府作出行政處理。如果開(kāi)荒者對(duì)村委會(huì)的決議仍不服的，可向人民法院提起行政訴訟。村委會(huì)本不是行政主體，但在行使征地補(bǔ)償款分配事項(xiàng)時(shí)，其是接受政府委托辦理行政行為。因此，開(kāi)荒者對(duì)征地補(bǔ)償款分配方案不服應(yīng)提起行政訴訟。但是，由于此前相關(guān)司法解釋的不明確及混亂，實(shí)踐中以民事訴訟方式救濟(jì)的案件較多，為了更