城市土地開發(fā)中引進(jìn)交通影響分析的探討.doc

城市土地開發(fā)中引進(jìn)交通影響分析的探討【作 者】鄧毛穎/謝理/林曉華 【作者簡介】鄧毛穎，廣州市交通規(guī)劃研究所，廣東廣州510030；謝理、林曉華，中山大學(xué)地球與環(huán)境科技應(yīng)用研究中心，廣東廣州510275鄧毛穎（1973），男，廣東徐聞人，助理工程師，學(xué)士，主要從事交通規(guī)劃、城市規(guī)劃研究。 【內(nèi)容提要】隨著城市土地市場的開放，新區(qū)建設(shè)和舊城更新活動日益活躍，土地功能置換加快勢必產(chǎn)生和吸引新的交通量，給原有的交通供應(yīng)設(shè)施造成巨大的壓力，交通設(shè)施建設(shè)模式和土地開發(fā)方式形成了新型的關(guān)系。要保障城市可持續(xù)發(fā)展，把土地開發(fā)強度控制在路網(wǎng)所能接受的水平，促進(jìn)交通設(shè)施資金的多源化，需在城市土地開發(fā)中引進(jìn)交通影響分析制度，并在城市規(guī)劃建設(shè)管理中給予支持和保障。文章對交通影響分析的內(nèi)涵、實施之意義、可行性進(jìn)行了探討，并對交通影響分析的方法提出了初步見解。 【關(guān) 鍵 詞】城市/交通影響分析/土地開發(fā)/交通影響費中圖分類號：F293.2；F512.3文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 1引言土地開發(fā)對交通的影響是指某個新的土地利用項目建成后，勢必產(chǎn)生和吸引新的交通量，給附近已有道路設(shè)施的交通運行及周圍環(huán)境造成影響，有的不但影響周圍局部地區(qū)，甚至?xí)叭?。一個城市的可持續(xù)發(fā)展，有賴于現(xiàn)代化的城市交通來支持，有道是城市為船，交通為水，水可載舟，亦可覆舟。要保證城市交通在經(jīng)濟持續(xù)高速增長和土地高強度的開發(fā)下能夠保持有機的運作，最有效的方法就是結(jié)合交通設(shè)施來對土地開發(fā)強度加以控制，把交通需求控制在路網(wǎng)可接受的水平，同時，明確發(fā)展商需承擔(dān)的交通責(zé)任負(fù)責(zé)新增加的交通設(shè)施費用，以減少政府的開支，協(xié)調(diào)好土地開發(fā)與交通建設(shè)的關(guān)系。能做到這點，宜借鑒國外一些發(fā)達(dá)的國家和地區(qū)的經(jīng)驗，即在某些影響較大的項目實施之前，先進(jìn)行交通影響分析，并作為規(guī)劃建設(shè)審批中的一個重要環(huán)節(jié)來加以保證。 2交通影響分析的內(nèi)涵交通影響分析（Traffic Impact Analysis）， 或稱交通影響評估（Traffic Impact Evaluation）， 就是在開發(fā)項目立項之前或交通管理措施實施之前，分析評估該項目建成或措施實施后對交通服務(wù)水平帶來的影響范圍和程度，以保持交通服務(wù)水平不下降為依據(jù)，確定其可行性，或?qū)で蠼鉀Q措施。形象地說，城市土地利用是產(chǎn)生交通的“源”，所產(chǎn)生或吸引的交通量則是“流”，交通影響分析就是對“源”產(chǎn)生的“流”進(jìn)行估計，并尋求最佳的疏導(dǎo)方法，使“流”暢通。就交通影響分析的對象來說，應(yīng)該是可能對周圍交通設(shè)施產(chǎn)生較大影響的土地開發(fā)建設(shè)項目和交通管理措施。即包括大型的建筑物建設(shè)、區(qū)域性土地利用開發(fā)、物業(yè)擴建、改變土地利用性質(zhì)和交通走廊等。就廣州來說，地鐵上蓋物業(yè)開發(fā)、地鐵走廊、以及珠江新城和白云新城等居住區(qū)開發(fā)的影響，都將帶來土地的增值和人口就業(yè)的重新分布，也必然引起交通流的重新分布，這些都是須在開發(fā)之前進(jìn)行交通影響分析點、線、面的典型。另外，除土地開發(fā)外，重要的交通管理措施實施之前，亦應(yīng)該有專業(yè)部門進(jìn)行必要的交通分析，把有可能產(chǎn)生的負(fù)面影響減少到最小。就交通影響分析的目的來講，主要應(yīng)包括以下幾方面內(nèi)容：（1 ）預(yù)測項目開發(fā)完成后，應(yīng)了解交通量產(chǎn)生、吸引和分布，及周邊道路的交通負(fù)荷，以確定規(guī)劃近期、遠(yuǎn)期需要采取的交通組織調(diào)整和改造措施，并提出改造的次序和預(yù)測改善后的效果；（2 ）計算開發(fā)項目需要配備的停車場規(guī)模和停車位數(shù)；（3）進(jìn)行人流組織規(guī)劃；（4）進(jìn)行公交車流分析和調(diào)整；（5）計算交通影響費用。 最終目的是根據(jù)上述內(nèi)容的分析，判斷開發(fā)項目的可行性，提出合理的開發(fā)強度和開發(fā)規(guī)模，以及明確開發(fā)者需要承擔(dān)的交通責(zé)任，即需負(fù)擔(dān)一定的交通設(shè)施費用，為規(guī)劃建設(shè)審批提供科學(xué)的定性和定量的依據(jù)，使新的土地開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)同步進(jìn)行，推進(jìn)開發(fā)地區(qū)周圍形成理想的交通網(wǎng)絡(luò)。 3交通影響分析的意義和作用 3.1市場調(diào)節(jié)本身無法保障交通設(shè)施建設(shè)由于市場經(jīng)濟本身的特性，其不能解決外部效應(yīng)問題，個體經(jīng)濟行為經(jīng)常給他人帶來影響。因此，這種影響如果不經(jīng)過科學(xué)分析，自己或他人都無法作出判定。即使開發(fā)者可以作出判定，由于受價值規(guī)律的影響，往往從獲取最大的利益出發(fā)，無限制地增加開發(fā)強度，無疑給城市交通等基礎(chǔ)設(shè)施帶來巨大壓力，引發(fā)路網(wǎng)容量、交通組織和停車設(shè)施等方面的問題。而且，道路交通設(shè)施建設(shè)往往沒有直接的經(jīng)濟效益或經(jīng)濟效益很低，難以從經(jīng)濟角度激發(fā)市場、吸引投資，但維護(hù)城市正常的機能又至關(guān)重要，問題的解決只有依賴代表社會整體利益的城市規(guī)劃管理來進(jìn)行，交通影響分析就是城市規(guī)劃管理的科學(xué)依據(jù)之一。 3.2當(dāng)前城市土地開發(fā)形勢的需要從計劃經(jīng)濟進(jìn)入市場經(jīng)濟后，城市土地使用機制從國家機構(gòu)按計劃撥地轉(zhuǎn)變?yōu)榉康禺a(chǎn)開發(fā)和經(jīng)營土地，并且土地具有兼容性，即在一定的條件下改變地塊的用地性質(zhì)，這為土地利用空間留下了余地，給開發(fā)者提供了選擇的機會，但土地的開發(fā)強度無限度的增加和用地性質(zhì)迅速地改變，給原來就不完善的交通設(shè)施造成巨大的壓力。所以，土地變更用途應(yīng)該是帶有條件的，不得對周圍道路服務(wù)水平造成不良影響就是條件之一，具體尺度應(yīng)經(jīng)過交通影響分析來確定。 3.3是現(xiàn)行一些規(guī)劃模式的有效補充我國交通規(guī)劃起步較晚，與土地利用規(guī)劃及詳細(xì)規(guī)劃聯(lián)系不足，常產(chǎn)生一些問題，需要在項目審批時通過進(jìn)行交通影響分析來彌補不足。其一，通常的規(guī)劃模式是“先用地規(guī)劃，后交通規(guī)劃”，這樣交通規(guī)劃往往因從屬和被動地位，只能分析現(xiàn)狀交通問題和提出近期或局部的交通設(shè)施調(diào)整改善規(guī)劃，難以對土地利用規(guī)劃進(jìn)行及時的比較論證和信息反饋。隨著土地制度改革和土地市場的開放，城市新開發(fā)的土地占相當(dāng)?shù)谋戎?，土地功能置換速度也加快，城市用地中面臨著多種選擇。因此，交通影響分析在方案優(yōu)選中將起到越來越重要的作用；其二，長期的土地劃分制度，形成了單位辦社會的大院式用地布局模式，或者是在一些居住區(qū)和綜合開發(fā)區(qū)的規(guī)劃設(shè)計中，由于缺乏科學(xué)的城市規(guī)劃和建設(shè)理論，把道路交通與用地開發(fā)建設(shè)割裂開來。這些用地內(nèi)部道路網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃建設(shè)要點往往是單純以防止用地的穿越交通為出發(fā)點，常常根據(jù)傳統(tǒng)思想標(biāo)新立異地采用各種變形路網(wǎng)的“大手筆”，忽視城市總體路網(wǎng)布局的需要，使居住區(qū)道路系統(tǒng)孤立于城市道路系統(tǒng)之外，很難在大范圍內(nèi)進(jìn)行合理的交通組織，難以顧及城市整體交通流的均衡分布。正是因為這些封閉式的規(guī)劃建設(shè)方式，使各種交通流只能集中在少數(shù)的城市道路上，很多的道路難以為社會所利用，很大程度上影響了城市道路系統(tǒng)的整體效能。交通影響分析本質(zhì)就是交通規(guī)劃具體化、細(xì)化和局部的工作，是土地利用與交通系統(tǒng)二者的辨證關(guān)系應(yīng)用于實踐的體現(xiàn)，通過交通影響分析這個重要環(huán)節(jié)引進(jìn)到規(guī)劃管理當(dāng)中，充分體現(xiàn)了微觀土地利用與交通相互協(xié)調(diào)的原則。 3.4促進(jìn)交通設(shè)施建設(shè)資金多源化計劃經(jīng)濟模式下，國家是交通設(shè)施主要的甚至是唯一的投資主體，渠道單一，而我國是發(fā)展中國家，尚無力拿出足夠的資金進(jìn)行交通設(shè)施建設(shè)。然而，交通設(shè)施的建設(shè)可促進(jìn)土地的開發(fā)，給土地帶來增值，開發(fā)商在交通設(shè)施完善地區(qū)開發(fā)，獲取了巨額的經(jīng)濟效益，當(dāng)中的很大部分是由公共投資產(chǎn)生的，這部分利益理所當(dāng)然應(yīng)該歸還給社會。另一方面，開發(fā)商的開發(fā)，勢必吸引和產(chǎn)生新的交通流，這些新增的交通需求加重了周圍路網(wǎng)的負(fù)荷，降低了交通設(shè)施的服務(wù)水平。本著誰使用誰出錢的公平原則，保護(hù)社會資源分配的公平性，開發(fā)者也理所當(dāng)然應(yīng)該負(fù)擔(dān)解決新增的交通負(fù)荷，保持交通服務(wù)水平不低于規(guī)定水平。交通影響分析是定性和定量地確定開發(fā)商所應(yīng)負(fù)的交通責(zé)任的方法。4交通影響分析的方法交通影響分析在美國、加拿大、日本等國家和地區(qū)已經(jīng)應(yīng)用十分廣泛，國內(nèi)北京、廣州等一些大城市也進(jìn)行了一些嘗試，由于國內(nèi)尚在發(fā)展初期，在技術(shù)方法方面仍需積累和完善。筆者曾參加廣州市試行的幾個土地開發(fā)項目的交通影響分析工作，積累一些經(jīng)驗，現(xiàn)以區(qū)域性發(fā)展用地為例，試述進(jìn)行交通影響分析的方法和步驟。區(qū)域性發(fā)展用地，一般交通需求較大，影響范圍較廣。因此，必須輔以現(xiàn)代交通模型來進(jìn)行系統(tǒng)分析，這要求交通模型具有一定的精度，還需具有較高的快速反應(yīng)能力，方能適應(yīng)土地高速開發(fā)的要求。工作流程見圖1。 4.1交通需求預(yù)測主要是收集開發(fā)用地的區(qū)位、性質(zhì)、規(guī)模、功能等現(xiàn)狀和規(guī)劃的土地利用特征參數(shù)，并根據(jù)周圍地區(qū)的路網(wǎng)、行人組織、公交?？?、交通組織及項目開發(fā)次序階段，利用城市現(xiàn)代交通模型，計算出出行分布，做出出行矩陣，進(jìn)行交通分配，預(yù)測相應(yīng)各方案各時期的出行產(chǎn)生量、吸引量、過境交通量及交通方式分擔(dān)率等，以及周邊地區(qū)路網(wǎng)的交通流量和負(fù)荷度。交通產(chǎn)生包括開發(fā)設(shè)施本身的交通產(chǎn)生和開發(fā)設(shè)施以外的交通產(chǎn)生（即背景交通），其中背景交通量（background traffic）可以從綜合交通規(guī)劃模型中獲得，關(guān)鍵是該模型可信和適用性強。而在考慮開發(fā)本身的交通產(chǎn)生時必須注意到單位建筑面積的出行強度、停車需求和交通方式選擇的決定條件，即開發(fā)土地的內(nèi)部條件（類型和規(guī)模）及外部條件（地理位置）。一般稱由土地開發(fā)內(nèi)部因素決定的交通生成為絕對交通量，通常娛樂、商服用地的絕對交通量較工業(yè)用地大，開發(fā)強度越大，絕對交通量也越大。由外部因素決定的交通生成一般稱級差交通量，級差交通量受可達(dá)性和聚集經(jīng)濟影響，土地可達(dá)性越好，產(chǎn)生的交通吸引也就越多；聚集程度越高，根據(jù)克里斯泰勒的中心地學(xué)說，中心地級別越高，為低級中心提供的商品和服務(wù)也就越多，其吸引的交通量也越多。土地開發(fā)設(shè)施本身的交通生成可通過校核當(dāng)?shù)鼐哂锌杀刃蚤_發(fā)設(shè)施的出行產(chǎn)生數(shù)據(jù)，或通過調(diào)查各種類型在當(dāng)?shù)匾呀?jīng)建成的開發(fā)項目中的交通出行數(shù)據(jù)，用類比的方法確定交通出行參數(shù)，進(jìn)行分析預(yù)測。須注意的是，混合土地利用類型本身存在較高比例的內(nèi)部出行，應(yīng)在進(jìn)行其出行產(chǎn)生率時加以扣除；同時，還應(yīng)注意到開發(fā)設(shè)施吸引順路出行本身就是背景交通量的一部分，也應(yīng)在開發(fā)設(shè)施出行總量中加以扣減。附圖圖1交通影響分析工作流程圖Fig.1 The framework for traffic impact analysis 4.2交通分析4.2.1容量分析：通過交通模型對各規(guī)劃方案的測評， 計算出各時期周邊地區(qū)道路和交叉口的負(fù)荷度和剩余容量，并進(jìn)行交通增長敏感性分析，得出開發(fā)項目各時期對周圍交通的影響程度，重點解決周圍的路網(wǎng)如不加以解決可維持多久，以及在保證周圍路網(wǎng)的服務(wù)水平的原則下，通過改善，土地開發(fā)可以接受什么程度的開發(fā)強度，以及各項改善措施的實施次序如何。在城市范圍內(nèi)不同的地區(qū)，使用道路服務(wù)水平的等級依據(jù)可相應(yīng)改變。4.2.2 停車需求分析：以交通需求計算停車場規(guī)模和停車位數(shù)量，用以檢驗規(guī)劃配置的功能需求的停車位數(shù)，按交通需求停車位數(shù)和功能需求停車位數(shù)兩者之間的大者配置停車場的車位。停車位的配置必須具有超前意識，充分估計到我國將來小汽車進(jìn)入家庭的需求，否則，將要付出侵占其它用地的代價。4.2.3交通組織分析：交通組織分析， 須依照容量分析和物業(yè)出入口的布置，對周圍路網(wǎng)進(jìn)行交通組織分析，對于區(qū)域性開發(fā)項目，還需對其內(nèi)部路網(wǎng)的交通組織進(jìn)行考慮。一般應(yīng)遵循以下原則：（1 ）人車分流原則，特別應(yīng)注意到行人動線不能與車輛動線交錯，并以此為原則處理好道路和停車場入口通路之間的相互關(guān)系。（2 ）過境交通與內(nèi)部交通分離，即盡量避免內(nèi)部交通和過境交通的橫向交叉，既要保證城市主干道的通行能力，也要避免過境交通對區(qū)域活動造成的干擾。 （3）避免為解決交叉口問題而造成車輛過多在居住區(qū)內(nèi)繞行。（4 ）以人為主體，為人服務(wù)，并給予老弱者交通出行的方便，而不是只顧及汽車使用者的方便和舒適。4.2.4公交系統(tǒng)分析：就目前情況來看， 對于區(qū)域性的土地開發(fā)，盡管實施了一些改善措施，其周圍道路網(wǎng)遠(yuǎn)期高峰小時交通量及負(fù)荷估計仍會偏高，這與國內(nèi)很多大城市的交通形勢是一致的，但仍應(yīng)找到解決這些問題的根本出路發(fā)展公共交通。對于區(qū)域性的用地開發(fā)的交通分析，客運交通結(jié)構(gòu)分析是關(guān)鍵所在，公共交通系統(tǒng)分析也就必不可少。除保證公交站場布置和公交流線組織外，甚至可考慮建筑擔(dān)當(dāng)出行的中間點，作為公交的樞紐站，把中外部交通引入建筑，使城市交通與建筑的空間界限趨于融合，增強了土地的復(fù)合利用功能。 4.3計算交通影響費用交通影響費用（Traffic Impact Fee）是指為保證特定區(qū)域維持必需的交通服務(wù)水平，而向開發(fā)商征收的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費用。交通影響分析的一個重要的目的就是為確定交通影響費用提供量的依據(jù)。費用的支付途徑有兩種：即由開發(fā)商承擔(dān)部分交通設(shè)施建設(shè)，或繳納相應(yīng)的交通影響費。交通影響費的計算方法有多種，美國佛羅里達(dá)洲的做法是：交通影響費（新增交通需求量費用用戶稅收增加）分配比例。新增交通需求量日出行發(fā)生量新增出行比例出行長度（每條車道容量2）。費用：指滿足開發(fā)產(chǎn)生的新增交通量所需的車道公里而需要的建設(shè)費用，以元車道公里為單位。用戶稅收增加：指車輛用戶為開發(fā)引起的交通系統(tǒng)改變而負(fù)擔(dān)的部分，如汽油稅、盈利稅等。為避免這部分的重復(fù)計算到交通影響費中讓開發(fā)商承擔(dān)，必須減去。分配比例：指當(dāng)?shù)卣贫ǖ拈_發(fā)商所承擔(dān)的費用比例。出行長度：指在新開發(fā)的干線道路上產(chǎn)生應(yīng)付費的新增出行量的出行距離。建立標(biāo)準(zhǔn)的出行長度測定程序，以及各種不同性質(zhì)土地利用所產(chǎn)生的交通特性，是建立公平合理的交通影響費征收的必要條件。另外，還應(yīng)注意避免費用的重復(fù)計算。 4.4問題和建議根據(jù)對開發(fā)用地規(guī)劃不同時期交通狀況的測評，應(yīng)得出結(jié)論：該開發(fā)項目是否可行？如果不可行，則建議規(guī)劃管理部門對該申請開發(fā)項目不予批準(zhǔn)。如果可行，則應(yīng)重點解決如下問題：該用地開發(fā)規(guī)模和強度需要控制在何種程度上；需要采用何種措施改善所帶來的交通問題；改善的次序如何；不同時期采用何種交通組織形式；以及開發(fā)商所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的交通責(zé)任，即承擔(dān)由其發(fā)展所造成的交通不便而增設(shè)的立交、隧道、人行天橋等設(shè)施，還有其帶來交通增長而造成的道路擴建費用等。 5交通影響分析中的幾個問題由上所述，交通影響分析必須盡快引進(jìn)城市規(guī)劃管理程序，但交通影響在國內(nèi)開展尚未普及，方法手段也未成熟，尚需在實踐工作中去摸索和積累。第一，何種程度的開發(fā)項目需要進(jìn)行交通影響分析，對于“對開發(fā)項目周圍區(qū)域產(chǎn)生較大影響”是一個什么樣的尺度，需要作出一個可操作的標(biāo)準(zhǔn)，供城市規(guī)劃管理把握。目前，很多項目的交通影響分析均是討論和協(xié)商進(jìn)行的，沒有具體的規(guī)定，一般來說，開發(fā)商都是不愿意的，對另外一些開發(fā)商來說也是不公平的，但是，如果不分巨細(xì)，對任何新開發(fā)項目都進(jìn)行交通影響分析也是不可能的，除對交通規(guī)劃者是一個沉重的負(fù)擔(dān)外，也不利于規(guī)劃管理。第二，如果僅僅按照每個交通影響分析的結(jié)果去作出改進(jìn)，這在實際中往往存在問題，因為新開發(fā)的設(shè)施不會全部使用完所有改進(jìn)后新增的通行能力，如果根據(jù)這種改進(jìn)所需的費用向開發(fā)商征收交通影響費，可能是不公平的。第三，就目前國內(nèi)的情況來看，其出行方式?jīng)Q定了土