行政公益訴訟講座.ppt

講座主題行政公益訴訟若干問題研究 中南大學(xué)法學(xué)院教授 博士生導(dǎo)師顏運秋 意義 理論意義 實踐意義立法意義 最新的 行政訴訟法 修改建議稿中首次設(shè)定行政公益訴訟類型 行政公益訴訟的規(guī)定將是對現(xiàn)行訴訟法理論的一大創(chuàng)舉 提綱 一 行政公益訴訟的概念與特點二 行政公益訴訟的外國發(fā)展三 行政公益訴訟的現(xiàn)實必要四 行政公益訴訟的法理基礎(chǔ)五 行政公益訴訟的前置審查程序六 行政公益訴訟的合理邊界七 行政公益訴訟的程序規(guī)則八 行政公益訴訟中的律師職業(yè)群體九 行政公益訴訟的典型案例 一 行政公益訴訟的概念與特點 觀點一 行政公益訴訟是同被訴行政行為無法律上的直接利害關(guān)系的人提起的 以公共利益為目的的行政訴訟 包括行政公訴和一般主體行政公益訴訟兩種形式 觀點二 行政公益訴訟 又簡稱為行政公訴 是指公民認(rèn)為行政主體行使職權(quán)的行為違法 侵害了公共利益或有侵害之虞時 雖與自己無直接利害關(guān)系 但為維護(hù)公益 而向特定機關(guān)提出起訴請求 并由特定機關(guān)依法向法院提起的行政訴訟 觀點三 行政公益訴訟是指與行政行為無直接利害關(guān)系的公民 法人或者其他組織 認(rèn)為該行政行為侵害了公共利益而向法院提起的行政訴訟 觀點四 行政公益訴訟 是指同被訴行政行為有或無法律上的直接利害關(guān)系的公民 法人或其他組織 包括作為法律監(jiān)督機關(guān)的檢察院 認(rèn)為行政機關(guān)的違法行政行為侵害了社會公共利益 在法律法規(guī)賦予訴權(quán)的情況下 以自己的名義所提起的 直接以公共利益為訴訟目的的行政訴訟 我贊同 特征一 原告與被訴的行政行為不一定有直接的利害關(guān)系 根據(jù)傳統(tǒng)的行政 訴訟利益 理論 原告只能就與自己權(quán)利或法律上利益有直接利害關(guān)系的事項提起訴訟 也就是說 與行政行為沒有利害關(guān)系的相對人無權(quán)提起訴訟 在行政公益訴訟中 原告與被訴的行政行為并沒有直接的利害關(guān)系 這是行政公益訴訟區(qū)別于普通行政訴訟的一個重要特征 特征二 被訴的對象是行政行為 行政行為包括具體行政行為和抽象行政行為 抽象行政行為是制定普遍性規(guī)則的行為 對同類事項可以反復(fù)適用 因而更有可能損害公共利益而成為行政公益訴訟的對象 因此 凡是侵犯公益的違法行政行為或不作為均為行政公益訴訟的可訴對象 被訴的對象是行政行為 這是行政公益訴訟區(qū)別于民事公益訴訟等其他公益訴訟的重要特征 特征三 訴訟的目的是為了維護(hù)公共利益 行政公益訴訟以維護(hù)不特定多數(shù)人的公共利益為目的 主要表現(xiàn)在向法院訴請撤銷行政主體損害公益的行為 訴請行政主體查處損害公益的行為 以及訴請行政主體履行其他維護(hù)公共利益的職責(zé)等 訴訟的目的是為了維護(hù)公共利益 這是公益訴訟區(qū)別于私益訴訟的顯著特征 就我國目前的情況來說 需要通過行政訴訟保護(hù)的公益種類和情形很多 大致可以分為國家公共利益 社會公共利益 公眾或者群體公共利益以及公平競爭的公共秩序等 特征四 訴訟雙方的力量不對等 在 民告官 的行政公益訴訟中 原告是公民 法人或者其他組織 而被告則是掌握某種行政權(quán)力的行政主體 訴訟雙方的力量并不完全對等 甚至嚴(yán)重失衡 在這種情況下 力量失衡往往會影響訴訟結(jié)果的公正 進(jìn)而影響到行政公益訴訟目的的實現(xiàn) 特征五 行政公益訴訟具有預(yù)防性質(zhì) 行政公益訴訟具有預(yù)防性質(zhì) 是指不需要公益侵害實際發(fā)生 只要根據(jù)相關(guān)情況能夠合理地判斷其具有發(fā)生侵害的可能性 就可以提起訴訟 這樣做 有利于把潛在的大規(guī)模損害消滅在萌芽狀態(tài) 實際上是以較小的司法投入保護(hù)了更大范圍的社會利益 因而對于制約行政權(quán)力 維護(hù)公共公益具有重要的意義 二 行政公益訴訟的外國發(fā)展 1 美國的 私人檢察長 制度美國是最早實行行政公益訴訟的國家之一 其行政公益訴訟脫胎于民眾提起的行政訴訟 通過一系列案例把起訴條件由 權(quán)力損害 調(diào)整為 利益影響 并且建立了公民個人 非政府組織以 私人檢察長 身份起訴無利害關(guān)系的行政行為的制度后 才正式形成 直到1940年桑德斯兄弟無線電廣播站控訴美國聯(lián)邦電訊委員會一案 美國法院承認(rèn)了競爭者的起訴資格 把行政訴訟的受案范圍從 權(quán)利損害 逐步調(diào)整為 利益影響 之后 美國的行政公益訴訟才開始得以確立 在三年以后的紐約州工業(yè)聯(lián)合會訴伊克斯案件中 第二上訴法院首倡了 私人檢察長理論 有些州在法律中明文確認(rèn)了個人代表公眾提起旨在禁止或取締公益妨害的訴訟資格 以環(huán)境訴訟為例 密執(zhí)安州 1970年環(huán)境保護(hù)法 是美國首次確認(rèn)公民對構(gòu)成公益妨害的污染行為可以個人身份提起訴訟的資格的法律 70年代后的主要聯(lián)邦法規(guī)也都規(guī)定了公民的起訴資格 從而在各自調(diào)整范圍內(nèi)取消了傳統(tǒng)法律關(guān)于起訴資格的障礙 在聯(lián)邦法律中 清潔空氣法 第304條a款首創(chuàng)了 公民訴訟條款 其中規(guī)定 任何人都可以自己的名義對任何人 包括美國政府 政府機關(guān) 公司和個人等 就該法規(guī)定的事項提起訴訟 2 法國的越權(quán)之訴 法國的行政公益訴訟表現(xiàn)為越權(quán)之訴 法國行政訴訟分為越權(quán)之訴與完全管轄權(quán)之訴兩種 越權(quán)之訴的目的就是為了糾正違法的行政行為 保障良好的行政秩序 而不是限于保護(hù)起訴人的主觀權(quán)利 該訴訟著眼于公共利益 力求保障行政行為的合法性 是對事不對人的客觀訴訟 越權(quán)之訴的判決發(fā)生對事的效果 而不以申訴人為限 法國甚至規(guī)定了許多優(yōu)惠政策 如 規(guī)定越權(quán)之訴可以免去律師代理 事先不需要交納訴訟費用等 來鼓勵人們提起越權(quán)之訴 正是由于行政法院所鼓舞起來的信心和1864年11月2日法令的支持 基于 越權(quán)行為 的訴訟請求在數(shù)量上迅速增加 越權(quán)之訴的原告要求保護(hù)的利益不僅包括物質(zhì)性利益 也包括精神性的利益 例如宗教尊嚴(yán) 集體榮譽 環(huán)境美等 而且不限于現(xiàn)實利益 將來的利益如果確實存在 也可提起越權(quán)之訴 3 日本的民眾訴訟 在日本 行政公益訴訟被稱為民眾訴訟 行政事件訴訟法 第5條規(guī)定 本法上 民眾訴訟 指對以選舉人資格及其他與自己法律利益無關(guān)之資格 請求對國家 公共團(tuán)體機關(guān)違反法規(guī)行為 請求糾正的訴訟 為了監(jiān)督地方公共團(tuán)體的財產(chǎn)管理及財務(wù)會計行為的正常運行 法律承認(rèn)居民有指控公共團(tuán)體的違法 不當(dāng)?shù)呢斦_支行為 對監(jiān)察委員提起監(jiān)察請求的權(quán)利 如果居民的監(jiān)察請求的實際效果得不到保障 提起監(jiān)察請求的居民 有權(quán)提起訴訟 以請求法院判決糾正地方公共團(tuán)體的議會 首長或其他職員的違法的財產(chǎn)管理行為 20世紀(jì)90年代中 日本發(fā)生公民針對政府機關(guān)招待費 接待費的提出的訴訟 法院都支持了原告的訴求 如日本高知縣的律師以每個納稅人有權(quán)了解政府如何支出公費的情況為由 要求縣政府公布有關(guān)招待費的具體開支情況 遭到政府的拒絕后 而向法院提起訴訟 要求法院依據(jù)地方政府情報開示法 命令高知縣政府公開有關(guān)開支情況 再如日本秋田地方裁判所民事一部 年 月 日判決 秋田縣居民代縣作為原告 以秋田縣召開的六次懇談會所開支的費用中 有2091245日元餐費屬于違法支出 對時任教育長等職的 名被告請求損害賠償 法院認(rèn)可原告請求 判決被告向秋田縣支付現(xiàn)金2091245日元及利息 4 國外行政公益訴訟的發(fā)展趨勢 一是訴訟主體范圍不斷擴張 二是司法審查范圍不斷寬泛 三是尋找行政權(quán)規(guī)制與維護(hù)的平衡 三 行政公益訴訟的現(xiàn)實必要 第一 保護(hù)環(huán)境公益的需要 第二 保護(hù)資源公共利益的需要 第三 保護(hù)公共設(shè)施等公共財產(chǎn)利益的需要 第三 保護(hù)公共財政等公共財產(chǎn)利益的需要 第三 保護(hù)競爭秩序的需要 四 行政公益訴訟的法理基礎(chǔ) 法律社會化社會公共性權(quán)利是公民權(quán)利的延伸 可訴性是行政公益訴訟確立的法理基礎(chǔ)之一 社會連動理論 五 行政公益訴訟的前置審查程序 行政公益訴訟的前置審查程序是指公民在向法院提起訴訟之前必須經(jīng)由法院對某些事項進(jìn)行審查的程序 只有當(dāng)審查獲得通過 原告才可以提起行政公益訴訟 行政公益訴訟制度本身即體現(xiàn)了公正性 而其前置審查程序則更多地照顧了效率性 大陸法系國家多采取直接起訴模式 比如 德國的憲法訴訟規(guī)定 任何公民 只要認(rèn)為某項法律侵犯了憲法保障的權(quán)利 無論侵權(quán)案件是否發(fā)生 也不論是否涉及本人的利益 都能提起這種訴訟 英美法系國家多采取前置審查起訴模式 即公民提起公益訴訟之前 必須通知并要求有關(guān)國家機關(guān)制止損害社會公共利益的違法行為或者提起訴訟 當(dāng)有關(guān)國家機關(guān)不提起訴訟時 公民才可徑行提起訴訟 六 行政公益訴訟的合理邊界 行政訴訟法 明確規(guī)定 行政規(guī)范性文件不納入行政訴訟的受案范圍 不受司法審查 建立行政公益訴訟制度 應(yīng)當(dāng)將行政規(guī)范性文件納入行政公益訴訟的受案范圍中來 從而確定實現(xiàn)行政公益訴訟的法律價值 縱觀世界各國的情況 確立受案范圍的模式主要有三種 1 概括式 概括式是指由法律概括的或由判例概括的確定行政公益訴訟受案范圍 即法律規(guī)定一個概括 抽象的標(biāo)準(zhǔn) 當(dāng)事人只要在符合該標(biāo)準(zhǔn)的情況下 即可以提起行政公益訴訟 采用概括式規(guī)定法院受理行政公益訴訟案件的范圍較寬 對行政機關(guān)的監(jiān)督和對公共利益的保護(hù)較全面 徹底 2 列舉式 列舉式是相對于概括式而言的方法 是指法律以明確 具體的條文列舉哪些涉及公共利益的行政爭議由司法機關(guān)解決 凡是法律未列舉的 不屬于行政公益訴避受案范圍 列舉式有肯定式列舉和否定式列舉兩種方法 3 混合式 混合式又稱折衷式 是指法律對行政公益訴訟受案范圍的規(guī)定采取概括式和列舉式相結(jié)合的方式 這種方式又分為兩種形式 一是先作肯定性的概括規(guī)定 然后作否定性的具體排除 另一種是相反 先否定性排除 后肯定概括 混合式是概括式與列舉式的混合使用 以發(fā)揮各種方式的長處 避免各自的不足 相互彌補 因此混合式不失為確定行政公益訴訟受案范圍的較好方式 七 行政公益訴訟的程序規(guī)則 一 原告資格目前學(xué)界大都承認(rèn)檢察院可以作為行政公益訴訟的原告 這是因為檢察機關(guān)是法律監(jiān)督機關(guān) 同時又是公訴機關(guān) 有權(quán)對行政機關(guān)是否依法行政進(jìn)行監(jiān)督 也有權(quán)提起刑事公訴和民事抗訴 所以也應(yīng)當(dāng)可以提起行政公訴 但是對于是否允許一般主體代表訴訟則爭議較大 相當(dāng)一部分人認(rèn)為因為我國目前公民參政意識較差 法治化程度也不高 建立由普通公民 法人或其他組織 不包括檢察機關(guān) 提起的行政公益訴訟還為時尚早 但筆者認(rèn)為這只是一個短期內(nèi)的可行性問題 從長遠(yuǎn)的角度看 行政法還是應(yīng)當(dāng)確立一般主體代表訴訟制度 這是因為自近代以來 如何有效控制公權(quán)力使其不危害私權(quán)利和公共利益 一直是行政法學(xué)以至整個公法學(xué)的重要課題 權(quán)力的分立和制衡可以在一定的程度上達(dá)到這一目標(biāo) 但這一做法的效果是有限的 以權(quán)利制約權(quán)力已經(jīng)成為目前行政法學(xué)界的又一共識 賦予一般主體行政公益訴訟權(quán) 將可以對行政權(quán)產(chǎn)生較強的制約作用 有利于行政權(quán)的廉政與高效 就立法 行政和司法機關(guān)職能與分工來看 立法機關(guān)如我國全國人大及常務(wù)委員會具有立法賦予的法律監(jiān)督職能 但只能就一部分違憲事項進(jìn)行審查 予以監(jiān)督 上級行政機關(guān)可以監(jiān)督甚至制約下級行政機關(guān) 但這完全是內(nèi)部性的 形成的制度是行政復(fù)議而非行政訴訟 法院是制約行政權(quán)力的司法部門 但其實行 不告不理 原則 是一種 消極 的制約方式 這種方式不符合行政公訴中公訴人的角色 而且法院也不能審理自己的案件 行政公益訴訟對原告的特殊要求 行政公益訴訟原告需要有強烈的社會責(zé)任感 行政公益訴訟原告需要有敏銳的觀察能力 3 行政公益訴訟原告需要有一定的法律素養(yǎng) 行政公益訴訟原告需要有不怕挫折的精神 行政公益訴訟原告需要有一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和時間保證 二 舉證責(zé)任 舉證責(zé)任的分配 受訴訟當(dāng)事人舉證能力的制約 一般行政訴訟中強調(diào)被告承擔(dān)更多的舉證責(zé)任 與原告舉證能力有限有關(guān) 鑒于此 筆者認(rèn)為對于一般主體代表訴訟可以沿用現(xiàn)行的行政訴訟舉證責(zé)任分配制度 但在行政公訴中 作為原告的檢察機關(guān)的舉證責(zé)任應(yīng)當(dāng)有所加重 這是因為檢察機關(guān)是國家公訴機關(guān) 在調(diào)查取證方面有充分的能力和豐富的經(jīng)驗 同時 這種舉證責(zé)任的加重 一方面可以限制檢察機關(guān)不會因為輕易提起行政公訴而影響行政權(quán)的正常行使 另一方面在檢察院已經(jīng)提起行政公訴的案件中 又可以強化其介入力度 從而對違法行為形成強有力的監(jiān)督和制約 八 行政公益訴訟中的律師職業(yè)群體 律師是指依法取得律師執(zhí)業(yè)證書 為社會提供法律服務(wù) 以保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益 維護(hù)社會正義 促進(jìn)法制完善為使命的法律工作者 與其他公民相比 律師具有一定的權(quán)利意識和較高的法律素養(yǎng) 能夠更好地監(jiān)督行政行為 追求社會正義 反映人民的訴求 在行政公益訴訟中 律師既可以單獨行使權(quán)利 也可以以律師事務(wù)所或律師協(xié)會的名義出現(xiàn) 概括起來 律師 律師事務(wù)所 律師協(xié)會在行政公益訴訟中的重要作用 一是直接作為原告提起行政公益訴訟 二是接受行政公益訴訟原告的委托 以代理人身份參與行政公益訴訟 三是為行政公益訴訟的原告提供法律上 物質(zhì)上和道義上的幫助 律師 律師事務(wù)所和律師協(xié)會可以通過支持起訴的方式 為行政公益訴訟的原告提供各種各樣的幫助 支持 鼓勵他們對行政主體的違法行政行為或不作為提起訴訟 九 行政公益訴訟的典型案例 2007年4月