影響稅收征管努力程度相關因素分析.docx

。影響稅收征管努力程度相關因素分析陳 奎摘 要 :稅收征收管理努力程度 (以下簡稱征管努力程度) 是指在稅收可征收范圍內(nèi)實際征管能力的大小 ,它是一種主觀能力 ,它表明各有關因素在稅收征管 (稅收執(zhí)法) 時的主觀努力狀況 。提高稅收征管努力程度是一項系統(tǒng)工程 ,需要在稅制建設 、稅收 征管 、管理手段 、隊伍建設 、稅收環(huán)境 、組織機構 、司法保障 、激勵機制設計等方面貫徹效率原則 ,從立法者 、代理人 、納稅人 、政府角度出發(fā) ,樹立征管努力必須全力投入的意識 。關鍵詞 :稅收征管 努力程度 稅收調(diào)節(jié) 稅務人員一 、稅收征管努力程度的內(nèi)涵稅收征收管理努力程度 (以下簡稱征管努力程度) 是指在稅收可征收范圍內(nèi)實際征管能力的大小 ,它是一種主觀能力 ,它表明各有關因素在稅收征管 ( 稅收執(zhí)法) 時的主觀努力狀 況 。就征管努力程度的主體來說 ,既有法者在立法時體現(xiàn)在成文法中的主觀愿望 ,又有各級 政府和相關部門 (主要是稅收相關部門而非稅務機關) 在司法 、執(zhí)法過程中的能力付出 ,但本 文所稱征管努力程度是指在稅收征管過程中稅務機關及其稅務人員的主觀能力付出狀況 。 稅收征管努力程度不論在何種口徑下都應該是實際稅收征管努力指標與理想稅收征管努力 指標的比值 ,即稅收征管努力程度 = 實際稅收征管努力指標/ 理想稅收征管努力指標 。盡管 這個比值中的指標在很多情況下難以量化而不被稅收理論工作者所看中 ,但這個比值在有 些口徑上完全可以有定量的根據(jù) ,即使是定性的東西也應加以分析或賦予一定的權重而加 以研究 。那么 ,理想中的稅收征管努力指標有哪些呢 ? 嚴格地說 ,無論是稅基 、稅率 、稅制結 構 、征管模式 、征管成本 、征管手段 、稅收能力 、稅收計劃 、稅法嚴密程度等等都是征管努力指 標的范疇 ,但具體到實際稅收征管中 ,則主要是有關稅務登記 、賬簿憑證管理 、納稅申報 、發(fā) 票管理 、稅款征收 、稅務檢查 、違法處理 、復議應訴等稅收征管流程中的相關指標 。二 、影響稅收征管努力程度的相關因素稅收征管努力程度指的就是稅收征管理想努力狀況與實際征管努力狀況的比率 。它取決于以下八個因素 :(一) 稅收實體法和稅收程序法稅收征管依據(jù)的是國家各項稅收法律 、法規(guī)和政策 ,就稅收實體法來說 ,它是稅務機關30777777。及其稅務人員據(jù)以征稅的依據(jù) ,是稅務機關據(jù)以確定納稅人 、稅目 、稅率 、征稅對象 、納稅環(huán)節(jié) 、納稅依據(jù) 、納稅期限等的唯一合法依據(jù) 。依法治稅的前提是有法可依 ,而稅收實體法就 是保證稅收執(zhí)法者能夠按照法律規(guī)定確定法律事項 ,對稅收法律的效力要求之高可想而知 。但現(xiàn)行稅收實體法只有極少幾個稅種由全國人大審議確定為法律 ,其它還只是行政法規(guī) ,由 于其效力問題 ,必然降低稅務征管人員的努力程度 ,俗語說”底氣不足”。而稅收程序法則規(guī) 定了征納雙方的權利義務關系 ,規(guī)定了征稅人和納稅人應該干什么不應該干什么 。特別是 稅收征管的業(yè)務流程和操作辦法 ,已成為稅收征管工作的生命線 。目前的稅收征管法應 該說是稅收征管工作的根本大法 ,但其中的稅收強制 、稅收保全 、稅收檢查 、稅務登記等相關 規(guī)定 ,仍然滯后于稅收征管工作實際 ,稅務機關和征管人員執(zhí)行時有苦難言 。(二) 地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平和稅收能力由于我國仍處于社會主義初級階段 ,經(jīng)濟發(fā)展水平和發(fā)展規(guī)模還遠遠落后于世界發(fā)達 國家 ,這種較低的經(jīng)濟發(fā)展水平?jīng)Q定了我國大部分地區(qū)的經(jīng)濟稅源狀況很差 。在這種情況 下 ,征管難度大 ,努力程度不高 。一般來說 ,影響經(jīng)濟發(fā)展程度的因素主要有兩個 :一是一個 地區(qū)所擁有的經(jīng)濟稅源總量 ,亦即有多少稅可以收 ,有多少潛力可能挖 ,這是稅收征管努力程度發(fā)揮的前提 ,否則 ,難以把握和控制 ;第二是一個地區(qū)經(jīng)濟稅源的分布情況和集中化程 度 。一個地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平高 、結構合理 、產(chǎn)業(yè)優(yōu)化 ,則稅源集中 、稅基較寬 、可征稅的潛力 就大 ,稅收征管努力程度較稅源少的地區(qū)就低些 。當然這也不是絕對的 ,因為有的發(fā)達地區(qū) 還會因此而被追加任務或?qū)訉蛹哟a ,這叫“鞭打快?！薄５傮w來講 ,仍然是落后地區(qū)高于發(fā) 達地區(qū) 。我國的稅收征管努力程度較發(fā)達國家高得多 ,體現(xiàn)在防止偷逃稅的成本支出上就是稅收成本遠遠大于發(fā)達國家 。據(jù)有關資料統(tǒng)計 ,我國的稅收征收成本遠高于日本 、美國 、 新加坡等發(fā)達國家 ,如 1996 年日本為 0 . 8 % ,我國為 4 . 73 % ,比 1960 年日本最高征收成本率 還要高出近 3 個百分點 。由于經(jīng)濟發(fā)展水平落后 ,我國的稅收能力 ( Taxable Capacity) 遠低于 發(fā)達國家 。按照美國財政學家穆斯格雷夫設計的用于發(fā)展中國家的實際數(shù)據(jù) ,經(jīng)實際測算 得到我國的稅收比率應在 15 - 25 %這一區(qū)間 ,但改革開放以來 ,我國稅收收入占 GDP 的比重卻一再下降 ,到 1996 年已降至 10 . 07 % ,而這時的發(fā)達國家稅收比率卻為 30 %左右 。這不 能不使人思考 ,為什么隨著生產(chǎn)力發(fā)展水平的不斷提高 ,人均 GDP 水平的增加 ,宏觀稅負不 升反降 ? 其實在全國范圍內(nèi) ,我國的稅收能力已經(jīng)分成三個層次 ,即沿海發(fā)達地區(qū) 、內(nèi)陸地 區(qū)和中西部地區(qū) ,從稅收征管努力程度方面來看 ,仍然是落后地區(qū)高于發(fā)達地區(qū) 。(三) 稅收收入計劃稅務機關歷來認為組織收入是其天職 ,但筆者始終認為 ,以收入論英雄的提法有待思 考 ,試想 ,經(jīng)濟稅源發(fā)達的地區(qū) ,即使按 GDP 比例下任務 ,其完成收入任務的困難程度仍然 要大大小于經(jīng)濟稅源落后的地區(qū) ,這是不爭的事實 。筆者早在十年前就呼吁取消稅收指令 性收入任務分配 ,改為指導性計劃 ,從中央到地方各級政府只把稅收任務作為財政預算的一 個參考值 ,稅務機關以執(zhí)行稅收實體法和稅收程序法為天職 ,只要做到了“依法征管 、應收盡收”,就是完成了任務 。上級考核也以此作為依據(jù) ,查出問題 (偷 、逃 、欠 、抗稅率等) 除責令征 收機關追補外 ,處罰稅收征管機關及具體當事人 。而現(xiàn)行稅收收入計劃無論是以“基數(shù)法” 還是以“GDP 法”來下達 ,都會產(chǎn)生兩個方面的消極影響 :一是如果稅收收入計劃數(shù)超出了經(jīng) 濟的承載能力 ,可能會造成各地區(qū)政府部門 、稅務機關及其稅務征管人員努力設法完成這個 任務 ,結果造成為完成任務而不遵守稅收法規(guī)政策 ,該退不退 、該抵不抵 、延長預征期 、寅吃31卯糧 ,甚至于采取包稅行為 ,征納雙方均不堪重負 ,既影響經(jīng)濟發(fā)展 ,也挫傷了稅務征管人員的征管積極性 ;二是如果稅收計劃數(shù)低于經(jīng)濟增長和稅源實際能力過大 ,可能會造成當收不 收 、人為欠稅 、越權減免 ,稅式支出過大 ,使得“欠稅”成為調(diào)節(jié)稅收收入任務的“蓄水池”,也為稅務機關及其稅務征管人員違法尋租提供了經(jīng)濟上的可能性 。(四) 稅收征管模式和稅收征管現(xiàn)代化水平“以納稅申報和優(yōu)化服務為基礎 ,以計算機網(wǎng)絡為依托 ,集中征收 、重點稽查”,這是目前 全國稅務系統(tǒng)正在實行的新的稅收征管改革的中心 ,它對征管努力程度的影響主要有三個 方面 :一是以納稅申報和優(yōu)化服務為基礎 ,將原來管戶變?yōu)楣苁轮?,迫使企業(yè)財務人員學好 稅法或聘請稅收咨詢顧問 、稅務代理 ,以應付國 、地稅的征收 、管理和檢查 。而從管戶制中脫離出來的稅務人員必須“優(yōu)化服務”,體現(xiàn)在實際工作中就是要更多地學習稅收知識 、設置多 功能征收服務廳 。但過去老的征管方法一時難以改變 ,加之我國多數(shù)納稅人在縣以下地區(qū) , 納稅意識薄弱 ,偷 、逃 、抗 、欠稅現(xiàn)象時有發(fā)生 ,自覺納稅申報率難以達到要求 ,稅務人員必須 深入宣傳 、加強檢查督促 。二是稅收征管要以計算機網(wǎng)絡為依托 ,必然要購進大量計算機及 其附屬設備 ,無形中要求稅務人員在學習掌握稅收知識的同時 ,還要學習掌握計算機技術 ,熟練運用稅收征管軟件 。三是“重點稽查”對征稅主體提出了更高的要求 ,特別是目前稅務 稽查現(xiàn)狀更加要求征稅主體在完善征收 、管理 、檢查各項規(guī)章制度的前提下 ,探索稅務稽查 對征收 、管理的監(jiān)督制約機制 。與此同時 ,稅收征管現(xiàn)代化主要是在稅收征管領域大量運用 電子計算機處理稅收征管業(yè)務 ,對納稅人進行監(jiān)控和防止其偷稅 、降低稅收成本 、規(guī)范稅務 管理 、提高征管效率 、完善服務 。從目前情況看 ,西方發(fā)達國家已基本上完成了稅收征管電子化建設進程 ,中國作為發(fā)展中國家 ,在借鑒外國征管經(jīng)驗對我國稅收征管進行改革的時 候 ,已經(jīng)充分認識到了稅收征管電子化帶來的好處 ,并從 90 年代就已陸續(xù)在部分地區(qū)進行 試點 ,取得了一定的成績 ,現(xiàn)在計算機已經(jīng)普及到了縣一級稅務機關 ,沿海發(fā)達地區(qū)已全面 應用 。但總的來說 ,全國情況與稅收征管廣泛應用計算機的國家相比 ,不僅應用面小 ,而且 深度也不夠 ,征管軟件整體融錯性較差 ,難以達到征管業(yè)務需求 。因此 ,盡快開發(fā)應用統(tǒng)一 、安全 、可靠的征管軟件 ,爭取在稅收征管每個環(huán)節(jié)上都發(fā)揮計算機的作用 ,實現(xiàn)無紙化納稅 和與工商 、銀行 、技術監(jiān)督 、公安聯(lián)網(wǎng)已成為當務之急 。(五) 稅收公平稅收公平 ( Tax equity) ,既包括稅收政策 、法規(guī)的公平也包括稅務機關及其稅務人員在征 管工作中的公平 ,具體包括橫向公平 ( Horizontal equity) 、縱向公平 (Vertical equity) 。稅收應當是公平的 ,否則 ,征管努力程度必然在不公平環(huán)境中喪失效率 。因為稅收公平不僅僅是一個 經(jīng)濟問題 ,同時也是一個政治 、社會問題 。倘若稅制不公 、執(zhí)法不公 ,一部分納稅人看到與他 們納稅條件相同的另一部分人少交稅款甚至享受免稅待遇 ,那么 ,這部分人也會逐漸喪失自 覺申報納稅的積極性 ,或者進行偷逃稅甚至抗稅活動 。(六) 稅務系統(tǒng)各級領導的能力及領導水平管理學認為 ,領導是透過人群去影響團體中的每一個成員 ,激發(fā)其努力實現(xiàn)組織的目 標 。傳統(tǒng)的管理理論還認為 ,領導是組織賦予一個人的職位與權力 ,以率領其部屬實現(xiàn)組織 目標 ?？傊?,領導是一種行為和影響力 ,這種行為和影響力可以引導和激勵人們?nèi)崿F(xiàn)組織 目標 ,是在一定條件下實現(xiàn)組織目標的行動過程 。領導行為的要素一般包括四項 :支持和重 視員工的價值觀及感情行為 ;善于促進員工間密切合作互相滿足的關系 ,并不斷發(fā)展此種關32系的行為 ; 善于激發(fā)組織及員工的努力程度以達到組織的目標 ; 能夠協(xié)助員工擬訂工作計劃 、調(diào)整工作關系 ,提供工作的知識 、技術 、裝備 、材料等 ,以便于員工工作 ,提高工作效率 。 在稅務系統(tǒng) ,領導者是指各級稅務機關中帶“長”字的大小官員 ,大至局長 ,小至分局股長 、稅務所所長 。按照管理學的理論 ,他們都應當具備理解溝通的能力 、人際交往的能力 、積 極傾聽的技能 、反饋的技能 、訓導的技能 、談判的技能 ,作為上一級稅務機關的領導還應具備 向下級授權的技能 。其他技能與普通稅務干部無二 。稅務機關領導行為的內(nèi)容十分廣泛 , 如工作行為 、人群關系 、規(guī)劃目標行為 、控制行為 、決策行為 、預測行為等等 ,但主要以人群關 系最為重要 。由此得出稅務系統(tǒng)的領導效率函數(shù)關系為 : 領導效率 = F ( 領導者 ,被領導者 , 環(huán)境) 。(七) 稅收征管人員的素質(zhì)稅務人員作為稅務征管的主體 ,要求其必須具有較高素質(zhì) ,特別是應當具有領導和組織 才能 。稅務征管人員素質(zhì)越高 ,越可以嚴格執(zhí)法 、依法辦事 、依法行政 、為納稅人提供優(yōu)質(zhì)服 務 ,樹立稅務機關及其稅務人員在人民群眾中的良好形象 ,進而影響納稅人依法納稅 ,降低 稅收征收成本和納稅成本 ,提高稅收征管努力水平 。從發(fā)展的眼光看 ,稅務征管人員應該具備人文技能 、業(yè)務技能 、觀念技能 。人文技能包 括文化水平 、組織 、溝通 、協(xié)調(diào)能力 、領導能力 、決策能力等 ;業(yè)務技能包括計算 、學習 、研究能 力 、稅收專業(yè)技術知識 、財會知識 、法律及計算機知識 、查帳能力 、執(zhí)法水平等 ;觀念能力包括 個人品德和個人魅力 、有高度的進取心和事業(yè)心 ,善于融會貫通 ,了解社會 、政治 、經(jīng)濟 、文化 等因素 。這三種技能融合起來 ,總體上要達到國稅總局提出的“三懂四會”要求 。(八) 稅收征管環(huán)境強化稅收征管 ,提高稅收征管努力程度 ,必須強調(diào)營造良好的征收管理環(huán)境 。稅收征管 環(huán)境主要包括稅法宣傳的力度及納稅人依法納稅程度 ,社會各界 、各級政府及其所屬部門對 稅收征管工作支持程度和稅務機關優(yōu)質(zhì)服務程度 。在稅法宣傳上 ,我們多年來一直都采取 了灌輸式的說教方式和擺攤設點的咨詢服務方式 ,像“納稅指南”“、申報說明”等文字材料更是鋪天蓋天 ,做到了電視有形 、廣播有聲 、報紙有字 、互聯(lián)網(wǎng)溝通征納雙方 ,近年來更是做到 了宣傳納稅人權利和稅收公平的新境界 。特別是結合新稅收征管模式的改革 ,以優(yōu)化服務 為基礎的稅收代理 、稅收咨詢工作達到了前所未有的高水平階段 ,公民的依法納稅意識得到 了進一步的提高 ,自覺申報納稅率已達 90 %以上 ( 金人慶在 2000 年全國稅務工作會議上的 講話) 。但其中不可忽視的一個問題就是 ,由于地方政府的“經(jīng)濟人”角色 ,國稅 、地稅的分設 ,使得稅收征管難度國稅大于地稅 。由財政利益分配引發(fā)的政令不通和弄虛作假 、報浮夸 現(xiàn)象仍有發(fā)現(xiàn) ,過多考慮局部和地方利益 、強行搭車收費 、擠占稅基 、越權減免稅 ,造成國家 稅收大量流失 ;另一方面 ,為了完成收入任務 、保證基數(shù)和得到超額返還 ,不少落后地區(qū)不惜 采取殺雞取卵 、竭澤而漁的自殺政策去收過頭稅 ,使得稅務機關無所適從 ,違心征管 ,人為拔 高了稅收征管努力程度 ,違背了依法治稅的初衷 。在稅收征管環(huán)境里 ,還有一個不可忽視的因素 ,就是稅收征管工作的司法保障 ,因為這牽涉到稅收征管努力程度的高低 ,特別是稅務 機關及其稅務人員主觀能動性的發(fā)揮 。由于征納雙方本就是一對矛盾統(tǒng)一體 ,在一定程度 上 ,雙方始終處于博弈狀態(tài) ,征稅人要強化稅收征收管理 ,查偷堵漏 ,納稅人盡可能采取各種 辦法少繳或不繳稅款 ,偷 、逃 、抗 、欠稅款率成為檢驗稅收征管努力程度的一個主要指標 。稅 務機關和稅務人員對逃稅行為懲罰越重 (即征管努力程度越高) ,納稅人逃稅的概率就小 ,這33也說明了重處罰 、嚴征管是符合經(jīng)濟學原理的 。而為了達到這個目標 ,僅靠稅務部門一家是孤掌難鳴的 ,必須全社會形成一股反偷稅之風 ,特別是司法保障體系要向稅收征管傾斜 。三 、提高稅收征管努力程度的途徑提高稅收征管努力程度是一項系統(tǒng)工程 ,需要在稅制建設 、稅收征管 、管理手段 、隊伍建設 、稅收環(huán)境 、組織機構 、司法保障 、激勵機制設計等方面貫徹效率原則 ,從立法者 、代理人 、 納稅人 、政府角度出發(fā) ,樹立征管努力必須全力投入的意識 。(一) 依法治稅 ,建立簡便的稅收制度首先應盡快出臺稅收基本法 ;其次要完善現(xiàn)有稅收制度和稅收征管法相配套的法規(guī) ;第 三盡快建立獨立的稅收司法保衛(wèi)體系如稅務警察 、稅務法庭等 。在稅制建設中要遵循一簡化二便利的原則 。同時建立一整套自上而下的獎懲 、任免 、聯(lián)系 、裁決 、審核登記與銷號 、滯納通知 、資料傳遞 、崗位輪換 、納稅人主動申報 、減免稅集體討論 、審批 、公開辦稅 、協(xié)稅護稅 等工作制度 。(二) 完善稅收征管模式 ,提高稅收征管現(xiàn)代化水平由于國情的限制 ,管理水平 、技術手段相當落后 ,因此實行了幾年的征管模式仍然沒有 實現(xiàn)從“保姆”狀況下脫離出來的決心 ,因此 ,必須狠下功夫 ,強化稽查 ,加強管理和服務 ,改 變以“人海戰(zhàn)術”為主的征管模式 ,向?qū)I(yè)化分工要效率 。在提高稅收征管現(xiàn)代化方面 ,應盡 快提高計算機運用效率 ,增大稅收征管的科技含量 ,真正使計算機發(fā)揮出它的效益來 。(三) 合理設置征管機構和配置稅務人員稅收征管機構應按照精簡高效 、科學合理的原則設置 ,除國稅總局外 ,全國范圍內(nèi)的省 級國稅機構應取消現(xiàn)行按行政區(qū)劃設置稅務局的做法 ,改按經(jīng)濟區(qū)劃設置大區(qū)稅務局 ,同時 賦予其對轄區(qū)內(nèi)地稅局的管理職能 。各省 、市區(qū)只設置大區(qū)國稅局的派出機構或辦事處 ,管 理到縣級局 ,省轄市局只對本級負責 ,不對縣級局行使管理權 。地稅管理機構也應比照此規(guī) 定進行設置 。與此同時 ,從國稅總局開始到縣級局設置獨立于稅收征管局之外的垂直管理體制的稅務警察機構和稅收法庭 ?？偟脑瓌t是稅務機構的設置整體應達到運行狀態(tài)最優(yōu)而 輸出效益最大 、努力程度最高 。在人員配置方面 ,應貫徹“面向基層 、面向征管”的精神 ,壓縮行政管理人員和其他間接 收稅人員 ,按照因事?lián)袢?、人盡其才 、雙向選擇 、競爭擇優(yōu)的原則合理配置稅收征管人員 ,特 別是對稅務警察及稽查人員的配備要按照地區(qū)經(jīng)濟稅源狀況 、人口分布密度 、納稅人戶數(shù) 、年納稅額和自然環(huán)境 、依法納稅程度等因素科學規(guī)劃 、設計和配置 ,同時運用抽樣審計技術 , 即把檢查的廣度和深度以及實際執(zhí)行次數(shù)等結合起來 ,盡量在科學規(guī)范上做到既精簡高效 又減少推諉扯皮現(xiàn)象 。(四) 提高稅收征管人員素質(zhì)加強對稅務人員的培訓和考核工作 ,要求稅務人員必須達到“三懂四會”,同時要具備法 律 、計算機應用 、語文邏輯 、數(shù)量分析和管理才能 。對各級領導還應要求其具備領導才能和決策 、計劃 、組織 、控制能力 。實踐證明 ,既有過硬的政治素質(zhì)又有出色的業(yè)務知識和組織才能的復合型人才是稅務干部隊伍整體素質(zhì)提高的關鍵 。(五) 建立一套完整的稅務系統(tǒng)激勵報酬機制稅務人員作為社會成員的一分子 ,是為了達到其個人所期望的個人目標而行動的 。按34照激勵理論分析 ,他們既追求經(jīng)濟價值又追求社會價值 ,既有低層次物質(zhì)需求 ,又有高層次精神需要 。同時 ,作為“經(jīng)濟人”(即稅務人員是以理性經(jīng)濟人的身份從事稅收征管工作 ,也 是以自身效用最大化為自身行為原則的) 的稅務人員 ,他們的目標函數(shù)不是社會公共利益最大化 ,而是包含了更高的薪金 、職務晉升 、更多的閑暇等個人經(jīng)濟利益和自利性動機 。因而 , 口頭上要他們奉獻聰明才智和工作熱情 ,不能起到實質(zhì)性的作用 ,必須轉向激勵和約束的制 度安排 ,引導他們的個人理性行為向有利于社會的方面轉變 ,有效地發(fā)揮他們的主觀能動 性 ?？傊?,對稅務人員激勵價值愈高 ,他們的獲得期望的概率就愈高 ,他們消耗在征管工作 上的力量也會愈大 。在利益激勵中 ,必須參照泰勒等人制定的效率工資支付方法 ,按照稅務人員