社區(qū)管理作業(yè).doc

關于我國社區(qū)自治組織與政府關系重建的思考摘要：城市社區(qū)是社會經(jīng)濟發(fā)展的必然產(chǎn)物，城市社區(qū)的發(fā)展對推進我國基層民主建設有著重大的作用，實現(xiàn)社區(qū)自治是我國社區(qū)管理的發(fā)展目標。改革開放三十年來我國城市社區(qū)自治在取得了一些成績的同時，仍存在不少亟待解決的問題。這些問題中最突出最普遍的就是社區(qū)管理中政府主導作用的過度化。我們應當針對一問題尋求相應的對策,理順社區(qū)與政府的關系，以優(yōu)化我國的社區(qū)管理。關鍵詞：社區(qū)自治 政府 關系重建正文：一、我國社區(qū)自治管理的現(xiàn)狀：民政部關于在全國推進城市社區(qū)建設的意見的通知中明確指出“擴大民主、居民自治”是城市社區(qū)建設的基本原則。文件指出，“在社區(qū)實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，逐步實現(xiàn)社區(qū)居民自我管理、自我教育、自我服務、自我監(jiān)督?！庇纱丝梢?，社區(qū)自治是指居民在黨和政府的領導下，在國家法律規(guī)定的范圍內(nèi)，自己管理自己，自己決定自己的事情。社區(qū)自治的主體是居民，自治的客體是與居民切身利益相關的社區(qū)公共事務；自治的方式主要是居民通過選舉居委會并通過居委會來實現(xiàn)自我管理；自治的核心是居民和居委會的自治權。社區(qū)自治是在自我管理、自我教育、自我服務、自我監(jiān)督層面上的自治，所要達到的是民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。社區(qū)自治實際上是社區(qū)體制改革以及各方權利關系調(diào)整的系統(tǒng)過程。在我國，城市社區(qū)自治主要是通過居委會這個組織來實施的。作為城市居民自我管理、自我教育、自我服務、自我監(jiān)督的基層群眾性自治組織，法律賦予城市居委會在財產(chǎn)、財務、人事、社區(qū)公共事務的決策和處理等方面擁有較大的自主權。但另一方面，根據(jù)中華人民共和國城市居委會組織法，城市居委會接受政府及其派出機構(gòu)的指導，協(xié)助政府及其派出機構(gòu)開展工作，完成政府及其派出機構(gòu)委托承辦的一些政府事務，也是居委會的法定職責。這樣，作為城市居民“基層群眾性自治組織”的居委會實際上承擔著雙重角色：一方面要辦理社區(qū)的事情，另一方面又要辦理政府及其派出機構(gòu)交辦的事情。居委會既要對居民負責，為社區(qū)居民服務；又要對上級政府及其派出機構(gòu)負責，辦理好政府及其派出機構(gòu)交辦的事項。與之相應，社區(qū)居委會擁有兩種不同的職權，即代理職權和自定職權。所謂代理職權，是接受政府及其派出機關的委托對本社區(qū)內(nèi)部那些屬于國家統(tǒng)一規(guī)范和治理范圍內(nèi)的事務進行管理和處置的權力。這些國家統(tǒng)一規(guī)范和治理的事務本屬政府事務，但由于種種原因需要由居委會之類的基層社區(qū)組織來協(xié)助完成，如治安保衛(wèi)、計劃生育、青少年教育等。社區(qū)居委會承擔的這些事務稱為委辦事務。所謂自定職權，則是指社區(qū)居委會組織自行確定、用來對本社區(qū)不屬于國家統(tǒng)一規(guī)范和治理的純內(nèi)部事務進行管理和處置的權力。居委會轄區(qū)內(nèi)的純內(nèi)部事務通常被稱為自治事務。社區(qū)居委會的自治狀況實際上是由社區(qū)居委會日常工作中所包含的上述兩種事務及相關權力之間的比重決定的。當一個居委會日常工作中所處理的事務主要是各種委辦事務，其所行使的權力主要是代理權力，較少行使法律賦予的各種自治權力時，該居委會在日常工作中真正能夠享有的自治權實際上是非常有限的；反之，當一個居委會日常工作中所處理的事務主要是各種自治事務，其所行使的權力主要是自定權力，該居委會在日常工作中才真正享有較大的自治權。另外，社區(qū)居民參與率及參與程度的高低也是衡量社區(qū)自治的重要標志。社區(qū)各類法定組織（居委會、居民代表大會、協(xié)商議事委員會）的服務對象主要是社區(qū)居民，開展社區(qū)建設是為了提高各類法定組織為居民提供服務的能力和水平，提高居民自身服務的能力和水平。有了居民參與，社區(qū)居委會才能真正了解居民的需求，社區(qū)建設才能產(chǎn)生良好的社會效益。居民參與的過程實際上是公共服務的提供者與使用者交流信息、傳遞信息的過程，所以從一定意義上說居民的參與狀況還決定著社區(qū)建設的效果。同時，居民是社區(qū)建設的主體，只有社區(qū)居民廣泛、直接的參與，才能逐步培養(yǎng)居民的社區(qū)歸屬感、認同感和現(xiàn)代才能社區(qū)意識，社區(qū)自身的各類資源才能得到有效的整合和充分的利用，從而推動社區(qū)建設健康、有序發(fā)展。有些社區(qū)管理者以居民的自治意識差、自治能力弱為由，不讓居民參與社區(qū)事務的決策，這是一種本末倒置的做法。社區(qū)居民的參與能力弱，恰恰是居民缺乏參與的結(jié)果。因此，社區(qū)自治應以居民的廣泛參與為前提。社區(qū)自治程度的高低，既取決于社區(qū)所擁有的自治權的大小，又取決于社區(qū)居民積極參與社區(qū)自治事務主觀意愿的強弱。二、我國社區(qū)自治管理出現(xiàn)的主要問題社區(qū)行政化現(xiàn)象嚴重 目前城市社區(qū)治理中存在的最嚴重的問題就是政府與社區(qū)職責不清，作為基層群眾性自治組織的居委會承擔了過多政府部門的行政任務，社區(qū)自治不足，這種治理方式已經(jīng)不適應時代的發(fā)展要求。要實現(xiàn)社區(qū)的良好治理，就要以治理為理念，合理界定社區(qū)與政府之間的權責關系。 社區(qū)行政化的表現(xiàn)及原因： 1、組織設置功能行政化。社區(qū)組織和社區(qū)機構(gòu)的設置體現(xiàn)了政府基層管理的需要，居民缺乏歸屬感、認同感。從理論上講，居委會是基層群眾自治組織，它的主要任務是搞好居民的自我管理、自我教育、自我服務、自我監(jiān)督，至于協(xié)助政府及其派出機構(gòu)去做與居民相關的部分工作必須以不影響居民自治為前提。居民把居委會看成是政府組織而非居民自治組織，把居委會看作是政府行政力量的延伸。 2、自治章程、工作制度及人事決定行政化。盡管目前各社區(qū)普遍制定了居民自治章程、居民公約和居委會工作職責等規(guī)章制度，但它們是由上級民政部門或街道制定，分發(fā)給各社區(qū)遵照執(zhí)行的，沒有經(jīng)過居民會議或居民代表會議的討論、通過。這種做法反映了基層政府對社區(qū)居委會自治范圍和自治程度的控制。許多社區(qū)居委會換屆確實要經(jīng)過社區(qū)選舉，但候選人資格由政府確定，這實際上是由政府主導社區(qū)選舉，社區(qū)選舉基本流于形式。在這樣的選舉方式和人事制度下，社區(qū)居委員會成員實際上成了街道聘用的干部，街道辦事處可以隨意撤換社區(qū)居委會成員，這必然會從根本上影響社區(qū)居委會自治組織的群眾性和自治性。 3、經(jīng)費收支行政化。社區(qū)居委會的工作經(jīng)費來源有三部分：政府財政撥款、社區(qū)物業(yè)收入和社區(qū)自籌，其中主要經(jīng)費來源是政府的財政補助。社區(qū)物業(yè)收入不高，駐區(qū)單位共建意識不強，社會捐助收入很少且不穩(wěn)定，社區(qū)居委會工作經(jīng)費的缺口較大，其經(jīng)費缺口普遍由街道提供。街道對社區(qū)居委會的工作經(jīng)費實行統(tǒng)一管理，由街道財政所設立社區(qū)帳戶，統(tǒng)一做帳。社區(qū)經(jīng)費由市區(qū)下?lián)艿浇值?，由街道統(tǒng)一收支的方式，造成“端誰的飯碗歸誰管”，社區(qū)居委會不得不依附于街道辦事處。 4、運行方式、考核機制行政化。社區(qū)居委會采用行政化的運行方式，社區(qū)居委會的服務功能不強，居委會與居民之間的溝通和交流渠道不多不暢，居民對社區(qū)事務的參與程度和支持程度不高。目前對社區(qū)居委會的監(jiān)督考核名義上有兩種形式：一種是居民民主評議社區(qū)居委會，一種是由街道和政府有關職能部門對社區(qū)進行考核評比。但在兩種監(jiān)督考核形式中，由于街道和政府職能部門的考核結(jié)果與社區(qū)的工作經(jīng)費、人員任免等掛鉤，因此街道及政府職能部門的考核占據(jù)著絕對的主導地位，左右著社區(qū)居委會的工作取向，居民群眾的考核效力則顯得軟弱無力。三、如何重建社區(qū)自治組織與政府的關系：1、轉(zhuǎn)變政府職能。要真正解決社區(qū)居委會的行政化傾向問題,政府就要適度介入。社區(qū)自治的形成和發(fā)展離不開政府的支持，政府制定法規(guī)、規(guī)章并采取相應的措施促進社區(qū)自治良性發(fā)展。社區(qū)自治的發(fā)展有利于密切政府同人民群眾的關系，政府介入須主要定位于對居委會的自治運行進行服務、協(xié)調(diào)、保障和監(jiān)督上。但是，但是在我國政府過多介入社區(qū)自治事務的情況并不少見，這樣不利于社區(qū)自治的獨立、自主發(fā)展。政府要轉(zhuǎn)變政府職能,應堅持三項原則,即堅持“小政府,大社會”的導向原則、“以人為本、社區(qū)自治”的目標原則和“權隨責走、費隨時轉(zhuǎn)”的操作原則;理順三對關系,即街道辦事處與居民委員會的關系,政府職能部門與社區(qū)居民委員會的關系,政府部門與社區(qū)中介組織的關系;實行“政社”分離,明確政府和社區(qū)居委會各自的職責定位,理順兩者之間的關系?！罢诔鞘猩鐓^(qū)建設中,承擔著重要的角色,其主要職責是宏觀決策、政策引導、法規(guī)規(guī)范、資源提供、協(xié)調(diào)監(jiān)督。政府和社區(qū)居委會不是上下隸屬關系,而是指導與被指導的關系?！?、完善社區(qū)自治法律。隨著我國政治體制和經(jīng)濟體制的不斷發(fā)展，原有法律的滯后性已明顯表現(xiàn)出來，導致出現(xiàn)具體法律問題時缺少法律依據(jù)。尤其在當前，出現(xiàn)了許多新的社會關系的情況下，為了更好的處理這些關系，我們應盡早出臺社區(qū)組織法，該法應多規(guī)定社區(qū)自治中的主要內(nèi)容，對于體問題要做較少規(guī)定，然后各地再根據(jù)本地實際情況制定實施細則。社區(qū)自治在法律保障監(jiān)督下運行，才能真正使社區(qū)實現(xiàn)民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督 3、倡導和發(fā)展居民社區(qū)參與 營造自治環(huán)境，培育社區(qū)居民的認同感和歸屬感。加強對社區(qū)自治工作的目標、宗旨、意義和任務的宣傳，使居民群眾對社區(qū)自治工作有正確的認識和了解，從而激發(fā)和調(diào)動社區(qū)居民參與社區(qū)自治的自覺性和積極性。加強社區(qū)公共服務的建設，“通過拓展社區(qū)服務、發(fā)展社區(qū)衛(wèi)生、繁榮社區(qū)文化、美化社區(qū)環(huán)境、加強社區(qū)治安，改善社區(qū)公共服務，增強居民的滿意度和認同感，使居民自主地、積極地投身到社區(qū)建設之中。”同時，社區(qū)居民也必須認識到，在生存的載體由單位轉(zhuǎn)移到社區(qū)、自己由單位人轉(zhuǎn)為社區(qū)人后，必須積極培養(yǎng)社區(qū)的主人翁意識，樹立“服務鄰里，服務社區(qū)”的理念，強調(diào)以“地方”、“社區(qū)”為中心，以個人日常生活為起點，去關心、參與自身周圍的社區(qū)公共事務，在參與過程中培養(yǎng)人與人之間的共同情感。 進一步規(guī)范制度化參與機制。居民委員會是居民社區(qū)參與最重要的制度化載體。要改變居民委員會的“準行政組織”的現(xiàn)狀,改變其行政化的工作方式,確保其自治屬性和核心自治組織地位。要以社區(qū)居民委員會為依托,通過落實民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的制度化參與機制,來實現(xiàn)社區(qū)成員廣泛參與討論和決定社區(qū)事務與社區(qū)公共權力運作的全過程,規(guī)范制度化參與,提高居民社區(qū)參與的民主程度和深入程度。 4建立社區(qū)居委會獨立的財務制度,多渠道籌集社區(qū)建設資金社區(qū)自治經(jīng)費應實行國家和社會共同分擔?！耙环矫?國家為社區(qū)自治提供一定的經(jīng)費支持,另一方面，由居民委員會自己承擔”程玉申.中國城市社區(qū)發(fā)展研究M.華東師范大學出版社,2002.3社區(qū)居委會財務獨立是社區(qū)依法實行民主自治的首要條件,社區(qū)居委會要開展社區(qū)活動、社區(qū)服務,必須有一定的經(jīng)濟實力作為物質(zhì)保障,因此,要建立社區(qū)居委會獨立的財務制度,提升城市社區(qū)在城市社區(qū)建設和管理中的主體地位。這有助于針對社區(qū)群眾的需要開展社區(qū)活動,有助于提高社區(qū)居民對社區(qū)的認同感。社區(qū)經(jīng)費來源上應采取“財政支持、費隨事轉(zhuǎn)、社會贊助、社區(qū)自籌”等多個渠道籌集建設經(jīng)費。政府每年要適當增加社區(qū)建設投入力度,同時也要調(diào)動社區(qū)單位的積極性,爭取多渠道籌集社區(qū)建設管理資金。實現(xiàn)社區(qū)資源共享對資源的認識上轉(zhuǎn)變封閉保守的觀念，樹立社區(qū)資源共享的新理念，不斷拓展社區(qū)資源利用的渠道和領域，對多種資源進行整合與開發(fā)，變習慣于無償調(diào)用為注重共享共贏?！俺浞掷蒙鐓^(qū)資源服務社區(qū)，發(fā)揮資源最大效益，各街道和社區(qū)要積極主動地為駐區(qū)單位排憂解難、提供服務，找準雙方利益共同點，努力達到社區(qū)資源共享、互惠互利?！睆堄裰?轉(zhuǎn)型中的社區(qū)發(fā)展政府與社會分析視角M.上海：上海社會科學出版社，2003：119-120. 5提高社區(qū)居民素質(zhì)，營造社區(qū)政治文化社區(qū)居民的文明素質(zhì)是社區(qū)和諧的重要標志,也是推進社區(qū)居民自治發(fā)展的關鍵因素，因此為提高社區(qū)居民素質(zhì)，營造社區(qū)政治文化應從社區(qū)實際和居民的需求出發(fā),以普及科學文化知識，倡導文明新風、提倡科學精神、融洽人際關系為主題,塑造社區(qū)共同價值觀,提高居民的整體素質(zhì)，形成互敬互愛、文明向上的和諧社區(qū)氛圍為目標。 提高居民的科技文化水平和自身素質(zhì)修養(yǎng)，培養(yǎng)居民的自治意識、自治能力和自治習慣,逐步完成現(xiàn)代公民對社區(qū)事務的理性參與過程。大力開展社區(qū)法制宣傳教育活動,增強群眾的法制觀念和法律意識,引導社區(qū)居民通過合法的途徑和方式表達利益訴求,維護合