我國開發(fā)區(qū)管理體制現(xiàn)狀的法律思考.doc

我國開發(fā)區(qū)管理體制現(xiàn)狀的法律思考 橫山縣人民政府法制辦公室 云維亮 摘要由于開發(fā)區(qū)全國性法律的缺失、政府社會(huì)服務(wù)職能缺位導(dǎo)致我國開發(fā)區(qū)管委會(huì)管理職能權(quán)限模糊，開發(fā)區(qū)可持續(xù)發(fā)展乏力。因此，只有以法律明確開發(fā)區(qū)管委會(huì)的行政主體地位，方可明晰管委會(huì)的職責(zé)權(quán)限，從而促進(jìn)開發(fā)區(qū)建設(shè)的健康順利推進(jìn)。 一、我國開發(fā)區(qū)建設(shè)的發(fā)展歷程 開發(fā)區(qū)在國際上已經(jīng)存在了上百年的歷史，我國搞開發(fā)區(qū)就是借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)。最早的是特區(qū)，鄧小平同志南巡時(shí)對特區(qū)的發(fā)展給予了高度的肯定。1984年春天，他在視察深圳時(shí)，總結(jié)經(jīng)濟(jì)特區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，提出進(jìn)一步開放沿海港口城市。當(dāng)年年底，我國開發(fā)區(qū)在這些城市應(yīng)運(yùn)而生，拉開了建設(shè)開發(fā)區(qū)的序幕。即由國務(wù)院批準(zhǔn)建立了第一批國家級經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)（大連經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)）。經(jīng)過20多年的探索式發(fā)展，建立了事權(quán)一致、機(jī)構(gòu)精簡、辦事高效的行政管理運(yùn)行機(jī)制，樹立了全新的“服務(wù)型政府”的管理理念，以“小政府、大社會(huì)”的管理模式創(chuàng)新了管理職能，經(jīng)歷了由小到大,由弱到強(qiáng),由試辦到全面開花,對中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展起了火車頭的作用,成為全國經(jīng)濟(jì)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)、城市經(jīng)濟(jì)的重要支柱?？梢哉f,中國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高增長,經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)功不可沒，開發(fā)區(qū)建設(shè)取得了巨大成就。 設(shè)立開發(fā)區(qū)，就是在一個(gè)城市不可能全面建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的時(shí)候，劃定一塊較小的區(qū)域，集中力量建設(shè)完善的基礎(chǔ)設(shè)施，創(chuàng)建符合國際水準(zhǔn)的投資環(huán)境。通過吸收利用外資，形成以高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為主的現(xiàn)代工業(yè)結(jié)構(gòu)，成為所在城市及周圍地區(qū)發(fā)展對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易的重點(diǎn)區(qū)域。也就是說讓這塊地方盡快發(fā)展起來，一方面打開渠道，一方面積累經(jīng)驗(yàn)。所以，我國開發(fā)區(qū)建設(shè)從一開始就承擔(dān)著一個(gè)改革開放的任務(wù)。 二、我國開發(fā)區(qū)建設(shè)的基本類型 從我國開發(fā)區(qū)建設(shè)的歷程中我們總結(jié)出我國開發(fā)區(qū)建設(shè)的基本類型有8種，包括經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)、邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、出口加工區(qū)、自由貿(mào)易區(qū)、保稅港區(qū)和省級開發(fā)區(qū)。經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)。自1984年至今，我國共設(shè)立了54個(gè)國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，分別分布在中國的省會(huì)和中心城市。國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)設(shè)立以來，堅(jiān)持“三為主，一致力”的發(fā)展方針，取得了顯著成效。2004年，由商務(wù)部、國土資源部、建設(shè)部聯(lián)合召開的國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)工作會(huì)議，為國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)確立了“三為主，二致力，一促進(jìn)”的新發(fā)展方針。高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)。1988年，根據(jù)國際上科技產(chǎn)業(yè)的興起和我們國家發(fā)展的實(shí)際需求，創(chuàng)辦了高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)。這些開發(fā)區(qū)多數(shù)布局在沿海和中西部大城市，依托科研機(jī)構(gòu)和高等院校比較密集的優(yōu)勢，支持高新技術(shù)產(chǎn)品的研發(fā)，促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化為先進(jìn)的生產(chǎn)力。自1988年至今，我國共批準(zhǔn)設(shè)立了53個(gè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)，為我國高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展做出了杰出的貢獻(xiàn)。綜合保稅區(qū)。這是經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的開展國際貿(mào)易和保稅業(yè)務(wù)的區(qū)域，類似于國際上的自由貿(mào)易區(qū)，區(qū)內(nèi)允許外商投資經(jīng)營國際貿(mào)易，發(fā)展保稅倉儲(chǔ)、加工出口等業(yè)務(wù)。自1990年至今，我國政府共批準(zhǔn)成立了15個(gè)保稅區(qū)，目前已全部啟動(dòng)運(yùn)營，成為中國經(jīng)濟(jì)與世界經(jīng)濟(jì)融合的新型連接點(diǎn)，在我省西安市新建設(shè)的西安國際港務(wù)區(qū)基本具備了設(shè)立綜合保稅區(qū)的條件，正在積極爭取國家批準(zhǔn)。綜合保稅區(qū)的設(shè)立，將有利于新一輪中央西部大開發(fā)的實(shí)質(zhì)推進(jìn)，有利于新亞歐大陸橋沿線城市的開放和開發(fā)，有利于有效承接國際和我國東部地方的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，打造陜西省乃至西部地區(qū)發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)的重要平臺(tái)，也有利于探索在內(nèi)陸地區(qū)設(shè)立綜合保稅區(qū)的新途徑。邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)。設(shè)立在我國內(nèi)陸邊境的一些城市，是中國沿邊開放城市發(fā)展邊境貿(mào)易和加工出口的區(qū)域。國家鼓勵(lì)這些區(qū)域引進(jìn)國內(nèi)外資金，發(fā)展產(chǎn)品加工、進(jìn)出口貿(mào)易和旅游事業(yè)。自1992年以來，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)14個(gè)，對發(fā)展我國與周邊國家(地區(qū))的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易和睦鄰友好關(guān)系、繁榮少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)揮了積極作用。出口加工區(qū)。為促進(jìn)加工貿(mào)易發(fā)展，規(guī)范加工貿(mào)易管理，將加工貿(mào)易從分散型向相對集中型管理轉(zhuǎn)變，給企業(yè)提供更寬松的經(jīng)營環(huán)境，鼓勵(lì)擴(kuò)大外貿(mào)出口。2000年4月27日，國務(wù)院正式批準(zhǔn)設(shè)立由海關(guān)監(jiān)管的出口加工區(qū)。為有利于運(yùn)作，國家將出口加工區(qū)設(shè)在已建成的開發(fā)區(qū)內(nèi)，并選擇若干地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)。這些區(qū)域具有保稅功能，由海關(guān)提供快速通關(guān)的條件，為企業(yè)創(chuàng)造便利的經(jīng)營環(huán)境，有利于增強(qiáng)加工貿(mào)易企業(yè)的競爭能力。自2000年至今，我國共批準(zhǔn)設(shè)立了58個(gè)出口加工區(qū)。省級開發(fā)區(qū)。自2003年7月國務(wù)院辦公廳關(guān)于暫停審批各類開發(fā)區(qū)的緊急通知(國辦發(fā)電200330號)發(fā)布以來，國務(wù)院有關(guān)部門根據(jù)清理整頓開發(fā)區(qū)的有關(guān)法規(guī)和政策性文件，對全國各類開發(fā)區(qū)進(jìn)行了清理整頓和設(shè)立審核。日前，經(jīng)國務(wù)院同意，國家發(fā)展改革委、國土資源部、建設(shè)部以公告的方式對通過國家審核的開發(fā)區(qū)進(jìn)行了公告，其中省級開發(fā)區(qū)1364個(gè)。其中我省通過審核的開發(fā)區(qū)共22個(gè)，其中由國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的5個(gè)，由省政府批準(zhǔn)設(shè)立的17個(gè)。我省由國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的各類開發(fā)區(qū)分別是西安經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、西安高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、寶雞高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、楊凌農(nóng)業(yè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)示范區(qū)和陜西西安出口加工區(qū)。由省政府批準(zhǔn)設(shè)立的有西安韋曲高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、西安郭杜工業(yè)園區(qū)、西安河經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、西安閻良高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、西安灞橋工業(yè)園區(qū)、西安未央工業(yè)園區(qū)、陜西高陵涇河工業(yè)園區(qū)、陜西藍(lán)田工業(yè)園區(qū)、陜西戶縣灃京工業(yè)園區(qū)、陜西岐山蔡家坡經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、陜西咸陽高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、陜西銅川經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、陜西渭南高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、陜西漢中經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、陜西安康工業(yè)園區(qū)、陜西榆林經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)和陜西榆林神府經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)。2001年，經(jīng)陜西省編委批準(zhǔn)了我市榆橫工業(yè)園區(qū)管委會(huì)和榆神工業(yè)園區(qū)管委會(huì)，實(shí)際上也成立了兩個(gè)市級開發(fā)區(qū)。 三、我國開發(fā)區(qū)的管理體制的演變過程及基本模式 我國開發(fā)區(qū)管理體制的形成及其演變過程與開發(fā)區(qū)的發(fā)展歷程同步進(jìn)行。其管理體制的演變進(jìn)程大致可分三個(gè)時(shí)期： 1984-1994年是中國開發(fā)區(qū)建設(shè)的起步期。這期間是開發(fā)區(qū)的創(chuàng)建和探索階段，因此稱為前開發(fā)區(qū)期或第一次創(chuàng)業(yè)期。期間大批開發(fā)區(qū)相繼成立并在探索中起步發(fā)展。由于初創(chuàng)，所以這時(shí)并未形成統(tǒng)一的管理體制，屬于管理體制的未定型期。 1994-1996年是中國開發(fā)區(qū)建設(shè)的穩(wěn)定發(fā)展期。許多地方把一些管理職能下放給開發(fā)區(qū)的管理機(jī)構(gòu)。很多開發(fā)區(qū)實(shí)行“小政府，大社會(huì)”的管理體制。開發(fā)區(qū)人員精簡、辦事速效的特點(diǎn)凸顯，能為企業(yè)快速辦理各種證件和手續(xù)，故該管理體制可稱為“辦證”體制。由于這一階段管理體制較為統(tǒng)一，因此也稱為管理體制的“相對一致期”。 1996年以來是中國開發(fā)區(qū)建設(shè)的分化期。隨著國家對開發(fā)區(qū)優(yōu)惠政策和管理權(quán)限的調(diào)整，行政權(quán)力逐漸集中到上級主管部門，開發(fā)區(qū)便失去單獨(dú)辦理相關(guān)業(yè)務(wù)的權(quán)力。在此期間尚未建立統(tǒng)一規(guī)范的管理體制。 目前，全國經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)的管理模式大致有三種類型：一是準(zhǔn)政府的管委會(huì)體制。管委會(huì)作為政府的派出機(jī)構(gòu)，其主要職能是經(jīng)濟(jì)開發(fā)規(guī)劃和管理，為入?yún)^(qū)企業(yè)提供服務(wù)，還擁有一定的行政審批權(quán)，因此，其機(jī)構(gòu)和人員編制比行政區(qū)管理體制要精簡得多。實(shí)行單一管委會(huì)型管理體制的國家級開發(fā)區(qū)，在承擔(dān)較少的社會(huì)事務(wù)情況下，能夠集中力量抓經(jīng)濟(jì)建設(shè)，有力推動(dòng)了開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，但隨著第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展和社會(huì)事務(wù)管理的需求增加，現(xiàn)有管理職能出現(xiàn)缺位。因此這種管理體制主要適用于人口較少的相對獨(dú)立的新開區(qū)，大部分開發(fā)區(qū)在建設(shè)初期采取這種模式。二是開發(fā)區(qū)與行政區(qū)管理合一的管理體制。其特點(diǎn)是開發(fā)區(qū)和行政區(qū)的管理職能合一，或者是兩塊牌子一套人馬，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)基本保持行政區(qū)管理機(jī)構(gòu)的編制和職能。這種模式主要適用于整個(gè)行政區(qū)域作為開發(fā)區(qū)，或者開發(fā)區(qū)是原有城區(qū)建制的一部分。從理論上講，這種管理模式是國家級開發(fā)區(qū)今后探索發(fā)展的方向。三是以企業(yè)為主體的開發(fā)體制。在這種模式中，開發(fā)主體不是一級行政組織或政府派出機(jī)構(gòu)，而是由開發(fā)商來規(guī)劃、投資開發(fā)和管理一個(gè)開發(fā)區(qū)。開發(fā)公司不僅要開發(fā)工業(yè)用地，還要進(jìn)行大量的公共基礎(chǔ)設(shè)施投資，但不能像大部分行政管理機(jī)構(gòu)那樣直接從稅收收入中獲得必要的投資補(bǔ)償，公共基礎(chǔ)設(shè)施成本靠工業(yè)和商業(yè)用地開發(fā)收入來補(bǔ)償。 四、我國開發(fā)區(qū)管理體制現(xiàn)狀 經(jīng)過20多年的發(fā)展，我國開發(fā)區(qū)取得了巨大成就，這無疑是開發(fā)區(qū)管理體制不斷創(chuàng)新的結(jié)果。但開發(fā)區(qū)管委會(huì)法律定位與職能權(quán)限不明確，不利于開發(fā)區(qū)的進(jìn)一步發(fā)展。甚至制約著開發(fā)區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面： （一）開發(fā)區(qū)管委會(huì)的法律定位不明確 就全國看，開發(fā)區(qū)管委會(huì)的定位一直缺乏權(quán)威和明確的法律規(guī)定。我國的開發(fā)區(qū)管理體制主要是行政主導(dǎo)型，通過政府的派出機(jī)構(gòu)管委會(huì)的形式來進(jìn)行運(yùn)作。但目前管委會(huì)的地位缺乏法律依據(jù)，盡管人們習(xí)慣于把管委會(huì)看作是一級“政府”，但實(shí)際上我國行政機(jī)構(gòu)設(shè)置序列中并沒有開發(fā)區(qū)，在法律上也還沒有一個(gè)全國性的有關(guān)開發(fā)區(qū)的法律體系。管委會(huì)的性質(zhì)沒一個(gè)明確的立法界定，其行政主體地位一直備受質(zhì)疑，這與全面推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府的要求不相符合。 1.開發(fā)區(qū)管委會(huì)被視同一級地方政府，但又不是一級地方政府。 因?yàn)榈胤秸脑O(shè)立由中華人民共和國地方各級人民代表大會(huì)和地方各級人民政府組織法（以下簡稱組織法）第一條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市、自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設(shè)立人民代表大會(huì)和人民政府”。其中并沒有提及開發(fā)區(qū)管委會(huì)。 2.開發(fā)區(qū)管委會(huì)不是地方人民政府的派出機(jī)關(guān)。地方人民政府的派出機(jī)關(guān)由組織法第六十八條規(guī)定：“省、自治區(qū)的人民政府在必要的時(shí)候，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，可以設(shè)立若干派出機(jī)關(guān)。縣、自治縣的人民政府在必要的時(shí)候，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市的人民政府批準(zhǔn)，可以設(shè)立若干區(qū)公所，作為它的派出機(jī)關(guān)。市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民政府，經(jīng)上一級人民政府批準(zhǔn)，可以設(shè)立若干街道辦事處，作為它的派出機(jī)關(guān)”。開發(fā)區(qū)管委會(huì)既沒有得到組織法的確認(rèn)，也不符合組織法規(guī)定的程序要求，所以不屬于地方人民政府的派出機(jī)關(guān)。 3.開發(fā)區(qū)管委會(huì)不是政府職能部門的派出機(jī)構(gòu)。開發(fā)區(qū)管委會(huì)與政府職能部門的派出機(jī)構(gòu)有著明顯區(qū)別：一是派出的主體不同，前者由政府派出，后者由政府職能部門派出；二是法律、法規(guī)授權(quán)范圍不同，前者獲得的授權(quán)相當(dāng)廣泛，后者獲得的授權(quán)有限；三是實(shí)施行政行為時(shí)采用的名義不同，前者一般采用自己的名義，后者一般采用職能部門的名義；四是責(zé)任和能力不同，前者在授權(quán)內(nèi)和授權(quán)外都是當(dāng)然的責(zé)任主體，而后者在授權(quán)外不能充當(dāng)責(zé)任主體。所以，開發(fā)區(qū)管委會(huì)不同于政府職能部門的派出機(jī)構(gòu)。 4.開發(fā)區(qū)管委會(huì)不是行政機(jī)關(guān)委托的組織。受委托組織的特點(diǎn)在于以委托行政機(jī)關(guān)的名義行使一定行政職權(quán)，并由委托機(jī)關(guān)承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。開發(fā)區(qū)管委會(huì)在授權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施行政行為是以自己的名義，一般也能獨(dú)立承擔(dān)法律后果，所以，與受委托組織有著本質(zhì)的區(qū)別。 正由于開發(fā)區(qū)管委會(huì)既不是一級地方政府，不是地方人民政府的派出機(jī)構(gòu)，也不是政府職能部門的派出機(jī)構(gòu)，不是行政機(jī)關(guān)委托的組織，因而其法律定位到底是什么并不明確，其行為的合法性、法律效力受到質(zhì)疑。其中最明顯的例證就是2004年11月23日最高人民法院審判委員會(huì)第1334次會(huì)議通過的關(guān)于審理涉及國有土地使用權(quán)合同糾紛案件適用法律問題的解釋，開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)作為出讓方與受讓方訂立的土地使用權(quán)出讓合同，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定無效。但是，在2005年8月1日前，開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)作為出讓方與受讓方訂立的土地使用權(quán)出讓合同，起訴前經(jīng)市、縣人民政府土地管理部門追認(rèn)的，可以認(rèn)定合同有效。這是直接否定開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)主體資格的重要司法解釋。 （二） 開發(fā)區(qū)管委會(huì)管理職能權(quán)限模糊 當(dāng)前，在中央、地方政府和開發(fā)區(qū)三個(gè)管理層次系統(tǒng)中，開發(fā)區(qū)管委會(huì)管理職能權(quán)限并未理清，進(jìn)而導(dǎo)致中央政府管理層的宏觀調(diào)控職能不能有效落實(shí)。 1.管理權(quán)限范圍模糊。開發(fā)區(qū)管委會(huì)與上級政府及其部門之間、與自己設(shè)立的工作機(jī)構(gòu)之間、其工作機(jī)構(gòu)與上級政府部門之間的關(guān)系和權(quán)限模糊不清，這使得一些地方政府往往根據(jù)形勢的變化對管委會(huì)的權(quán)限、職能進(jìn)行隨意調(diào)整，一些權(quán)力想放就放，想收就收，沒有剛性機(jī)制約束。 2.職能權(quán)限授權(quán)不足。在一些具體的行政管理活動(dòng)中，開發(fā)區(qū)管委會(huì)沒有得到足夠的授權(quán)，權(quán)力缺失導(dǎo)致一些管委會(huì)自己就能辦理的事項(xiàng)必須呈報(bào)上級政府及其部門，不僅影響了工作效率，也與開發(fā)區(qū)作為國家改革創(chuàng)新的先行區(qū)、試驗(yàn)區(qū)的地位不符。這就必然制約開發(fā)區(qū)的快速發(fā)展。 3. 開發(fā)區(qū)管委會(huì)的管理權(quán)限不到位。由于開發(fā)區(qū)在國家法律層面上沒有明確的法律地位，開發(fā)區(qū)管委會(huì)究竟能擁有哪些審批權(quán)、多大的審批權(quán)限只能是各地自行把握。這樣一來，有立法權(quán)限的地方就可以通過地方性法規(guī)或者政府規(guī)章的形式進(jìn)行授權(quán)或者委托，而沒有立法權(quán)限的地方就只能通過行政規(guī)范性文件進(jìn)行委托，有些委托本身就存在法律依據(jù)不足的問題，有些委托造成的權(quán)責(zé)不清的問題更為突出。這樣致使開發(fā)區(qū)與上級一些執(zhí)法部門權(quán)限劃分不清楚，摩擦較大，意見較大。更為突出的法律問題是，由于現(xiàn)行法律都是將包括行政處罰權(quán)在內(nèi)的行政執(zhí)法權(quán)授予縣級以上的行政機(jī)關(guān)，開發(fā)區(qū)連最基本的行政執(zhí)法權(quán)限也沒有，嚴(yán)重制約開發(fā)區(qū)的發(fā)展。 4開發(fā)區(qū)與所在的行政區(qū)矛盾突出，關(guān)系不順暢。隨著開發(fā)區(qū)的不斷發(fā)展壯大，工業(yè)化必然帶動(dòng)城市化，開發(fā)區(qū)內(nèi)人口迅速增長，城市管理、三農(nóng)問題、衛(wèi)生、教育等社會(huì)管理事務(wù)越來越多，開發(fā)區(qū)不再是一個(gè)單純的經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，而成為一個(gè)綜合性的行政區(qū)域。原來的單一的開發(fā)區(qū)管委會(huì)的體制不能解決開發(fā)區(qū)行政管理、社會(huì)服務(wù)的需要。而同時(shí)隨著開發(fā)區(qū)建設(shè)面積的擴(kuò)大，不可避免地與當(dāng)?shù)匦姓^(qū)發(fā)生利益和資源配置上的摩擦，不利于開發(fā)區(qū)的發(fā)展。就拿我市來說，開發(fā)區(qū)與母城區(qū)的關(guān)系從建立之初就矛盾重重，主要表現(xiàn)在關(guān)于社會(huì)事務(wù)托管、區(qū)內(nèi)行政審批、稅費(fèi)分成、國有資產(chǎn)管理、礦產(chǎn)資源開發(fā)以及土地收益分配等問題上，利益沖突較大，人民群眾反響強(qiáng)烈。 五、我國開發(fā)區(qū)建設(shè)的功能定位 隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，特別是加入WTO后所面臨的經(jīng)濟(jì)國際化，開發(fā)區(qū)如何適應(yīng)這些深刻變化，如何定位開發(fā)區(qū)的功能，成為開發(fā)區(qū)建設(shè)的前進(jìn)指南。筆者認(rèn)為，對全國來說,開發(fā)區(qū)是技術(shù)和資金的匯聚地,是工業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的龍頭,是產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)升級換代和可持續(xù)增長的紐帶;對地方來說,開發(fā)區(qū)既是個(gè)城市的經(jīng)濟(jì)特區(qū),又是城市經(jīng)濟(jì)或區(qū)域經(jīng)濟(jì)的人才、資金、技術(shù)、管理的制高點(diǎn)。傳統(tǒng)意義上的開發(fā)區(qū)承擔(dān)的主要是招商引資的窗口功能,現(xiàn)在的開發(fā)區(qū)更多的承擔(dān)和發(fā)揮著孵化功能,輻射功能,帶動(dòng)功能,成為區(qū)域產(chǎn)業(yè)的動(dòng)力核心,成為地區(qū)乃至全國最具活力的制造業(yè)集群的現(xiàn)代化工業(yè)區(qū)。 六、開發(fā)區(qū)管理體制改革亟需解決的問題及法律完善對策 從長遠(yuǎn)看，開發(fā)區(qū)管理體制不可能長期游離于大體制之外，隨著經(jīng)濟(jì)全球一體化、區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的快速發(fā)展，開發(fā)區(qū)建設(shè)管理面臨體制機(jī)制上的問題越來越突出，亟需解決：法律缺失問題，形成全國性的開發(fā)區(qū)法律體系，保證開發(fā)區(qū)管理體制的科學(xué)性、規(guī)范性和相對穩(wěn)定性；轉(zhuǎn)變政府職能，提高辦事效率；改革管理體制，健全開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)，使得開發(fā)區(qū)建設(shè)管理不缺位不越位。 （一）加強(qiáng)開發(fā)區(qū)法制建設(shè)。 1.加快國家統(tǒng)一立法，明確開發(fā)區(qū)的定位、性質(zhì)、功能和任務(wù)，同時(shí)明確開發(fā)區(qū)管委會(huì)的法律地位和具體管理權(quán)限，賦予開發(fā)區(qū)管委會(huì)及其下設(shè)機(jī)構(gòu)相應(yīng)的行政執(zhí)法權(quán)。為此，就要修改我國組織法，將開發(fā)區(qū)管委會(huì)納入國家行政組織序列；修改該法關(guān)于派出機(jī)關(guān)的規(guī)定，明確較大的市、設(shè)區(qū)的市經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，可在一定區(qū)域內(nèi)設(shè)立市政府的派出機(jī)關(guān)，代表市政府管理相關(guān)事務(wù)。從法律地位和運(yùn)作方式看，開發(fā)區(qū)管委會(huì)與地方人民政府的派出機(jī)關(guān)行政公署、區(qū)公所、街道辦事處最為相似，如果組織法能夠?qū)⑺_認(rèn)為地方人民政府派出機(jī)關(guān)之一種，許多法律關(guān)系也就會(huì)理順。從目前看，我國開發(fā)區(qū)管理體制改革的方向也是把開發(fā)區(qū)定位為政府的派出機(jī)關(guān)：“國家級開發(fā)區(qū)實(shí)行管理委員會(huì)的管理體制。管委會(huì)作為所在省或市級以上人民政府的派出機(jī)關(guān)，代表所在省或市人民政府對國家級開發(fā)區(qū)實(shí)施統(tǒng)一管理”（國家級開發(fā)區(qū)管理?xiàng)l例草擬稿，2006）。 2.以法律明確開發(fā)區(qū)機(jī)構(gòu)設(shè)置條件和程序?？梢杂扇珖嗣翊泶髸?huì)或其常務(wù)委員會(huì)組織制定開發(fā)區(qū)法，以專門章節(jié)對開發(fā)區(qū)管委會(huì)的職責(zé)權(quán)限、領(lǐng)導(dǎo)體制、決策機(jī)制、下設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置原則及監(jiān)督機(jī)制等問題進(jìn)行規(guī)