農(nóng)村社會(huì)保障制度構(gòu)建中的財(cái)政缺陷及對(duì)策(法學(xué)參考論文).doc

農(nóng)村社會(huì)保障制度構(gòu)建中的財(cái)政缺陷及對(duì)策2008-10-10 00:00:00摘要 社會(huì)保障的公共品屬性決定了社會(huì)保障必須要由國家或政府統(tǒng)一管理，由財(cái)政承擔(dān)主要的費(fèi)用支出和兜底責(zé)任，但是由于政府財(cái)政職能的缺位，我國農(nóng)村一直處于社會(huì)保障體系的邊緣狀態(tài)。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村傳統(tǒng)的家庭保障和土地保障功能日趨弱化，以財(cái)政為主導(dǎo)構(gòu)建農(nóng)村社會(huì)保障制度的緊迫性日益凸顯。因此，必須明確中央和地方政府在農(nóng)村社會(huì)保障建設(shè)中的權(quán)責(zé)劃分，增加農(nóng)村社會(huì)保障的合理投入，健全社會(huì)保障法律體系，提高社會(huì)保障資金的使用效率，最終構(gòu)建以財(cái)政為主導(dǎo)的新型農(nóng)村社會(huì)保障制度。（中經(jīng)評(píng)論北京）農(nóng)村社會(huì)保障是我國社會(huì)保障體系的重要組成部分，從社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì)來看，以財(cái)政為主導(dǎo)建立農(nóng)村社會(huì)保障制度、將農(nóng)村社會(huì)成員納入社會(huì)保障體系之中不僅是每一位公民應(yīng)享受的權(quán)利，更是政府應(yīng)盡的職則。一、現(xiàn)階段農(nóng)村社會(huì)保障制度構(gòu)建中的財(cái)政缺陷（一）社會(huì)保障立法滯后導(dǎo)致財(cái)政政策缺乏穩(wěn)定性、連續(xù)性我國現(xiàn)有關(guān)于農(nóng)村社會(huì)保障的政府法規(guī)主要包括：1992年由民政部頒布的縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案（試行）、2003年民政部、衛(wèi)生部、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布的關(guān)于實(shí)施農(nóng)村醫(yī)療救助的意見、2004年初國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)衛(wèi)生部等部門的關(guān)于進(jìn)一步做好新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見等。但層次低、穩(wěn)定性差、權(quán)威性不高，甚至得不到相應(yīng)的貫徹執(zhí)行。20世紀(jì)90年代末，農(nóng)業(yè)部等五部委頒布的減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)條例，將醫(yī)療保障和養(yǎng)老保障繳費(fèi)視為農(nóng)民負(fù)擔(dān)不允許征收，這與國家支持發(fā)展農(nóng)村社會(huì)保障的法規(guī)政策相沖突，并在一定程度上阻礙了農(nóng)村社會(huì)保障的發(fā)展。（二）中央和地方財(cái)權(quán)事權(quán)劃分不合理導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)保障制度的供給缺失從受益范圍來看，社會(huì)保障，包括農(nóng)村社會(huì)保障應(yīng)該屬于全國性公共品。根據(jù)公共產(chǎn)品理論，全國性公共品的提供應(yīng)該以中央政府為主、地方政府為輔，由于我國農(nóng)村社會(huì)保障實(shí)行的是縣級(jí)統(tǒng)籌，農(nóng)村社會(huì)保障的提供是以縣鄉(xiāng)兩級(jí)地方政府為主。然而自從1994年實(shí)行分稅制改革以來，各級(jí)政府為了保障各自的財(cái)政收入而層層下壓，造成作為最基層財(cái)政的縣鄉(xiāng)兩級(jí)預(yù)算內(nèi)財(cái)政可支配收入的減少。加上分稅制改革在制度設(shè)計(jì)上只解決了中央和地方財(cái)政收入的劃分，與財(cái)政支出密切相關(guān)的事權(quán)并未得到合理劃分，造成事權(quán)與財(cái)權(quán)的分離。現(xiàn)在農(nóng)村社會(huì)保障主要由地方政府來提供不僅給地方財(cái)政帶來沉重的壓力，而且由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平極不平衡，容易出現(xiàn)窮者愈窮、富者愈富的馬太效應(yīng)。我國現(xiàn)實(shí)已表明，地方財(cái)政實(shí)力越強(qiáng)，該地方社會(huì)保障水平越高；相反，地方財(cái)政捉襟見肘則該地方的社會(huì)保障水平越低甚至造成社會(huì)保障制度的缺失。（三）財(cái)政投入偏低制約了農(nóng)村社會(huì)保障的發(fā)展盡管從20世紀(jì)90年代初我國社會(huì)保障改革伊始，政府就逐步增加了對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的投入，財(cái)政對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障支出的絕對(duì)數(shù)額亦呈逐年增加的趨勢(shì)，但農(nóng)村社會(huì)保障費(fèi)用支出占全國社會(huì)保障費(fèi)用支出的比重仍然一直在極低的水平徘徊。社會(huì)保障財(cái)政支出仍嚴(yán)重偏向城市，對(duì)農(nóng)村投入水平偏低，不足以支撐農(nóng)村社會(huì)保障的發(fā)展。有資料顯示，1990年全國社會(huì)保障支出1 103億元，其中城市社會(huì)保障支出977億元，占支出總數(shù)的88.6%，農(nóng)村僅支出126億元；城市人均413元，農(nóng)村人均14元（其中包括農(nóng)村特困戶救濟(jì)和優(yōu)撫軍烈屬等），相差近30倍。19912001年，城市人均社會(huì)保障支出占人均GDP的比重平均為15%，已經(jīng)達(dá)到某些發(fā)達(dá)國家20世紀(jì)70年代的社會(huì)保障水平，而農(nóng)村只有0.18%，城市人均享受到的社會(huì)保障費(fèi)用支出是農(nóng)村的90倍之多（楊翠迎，2005）。同時(shí)，農(nóng)民的社會(huì)保障需求隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的加劇等有了明顯的提高，財(cái)政供給不足和需求增長的雙重壓力制約了農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展。（四）農(nóng)村社會(huì)保障的多頭管理導(dǎo)致社會(huì)保障資金的分散運(yùn)行和效率低下目前我國農(nóng)村社會(huì)保障的現(xiàn)狀是條塊分割、多頭管理、各自為政。條塊之間既無統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，也無統(tǒng)一的管理立法。最低生活保障、優(yōu)撫安置和社會(huì)救濟(jì)歸民政部門管理，養(yǎng)老保險(xiǎn)歸勞動(dòng)和社會(huì)保障部門管理，醫(yī)療保障歸衛(wèi)生部門管理，形成了“多龍治水”的管理格局。與此適應(yīng)，農(nóng)村社會(huì)保障資金也分散于各種保障項(xiàng)目當(dāng)中，由各具體職能部門分散使用。僅以政府財(cái)政為支撐的保障項(xiàng)目來看，主要包括五保戶供養(yǎng)、特困戶救助和社會(huì)救濟(jì)等，目前各級(jí)財(cái)政、民政、扶貧、教育等部門都安排有一定規(guī)模的資金用于救濟(jì)、扶助農(nóng)村特困弱勢(shì)群體。這種管理體制必然會(huì)導(dǎo)致機(jī)構(gòu)重疊，執(zhí)行成本高昂，有限的農(nóng)村社保資金很難真正落實(shí)到急需的農(nóng)民手中。例如農(nóng)村的五保戶供養(yǎng)、特困戶救助、社會(huì)救濟(jì)、優(yōu)撫救濟(jì)等都會(huì)出現(xiàn)統(tǒng)計(jì)重疊的情況，不能真正做到公平公正，影響了保障的社會(huì)功能。二、構(gòu)建農(nóng)村社會(huì)保障制度的財(cái)政對(duì)策（一）合理劃分中央和地方政府在農(nóng)村社會(huì)保障建設(shè)中的財(cái)權(quán)和事權(quán)在我國現(xiàn)在地方各財(cái)力不足的現(xiàn)實(shí)狀況下，中央財(cái)政應(yīng)該處于農(nóng)村社會(huì)保障支出的主導(dǎo)地位，統(tǒng)籌兼顧全國各地農(nóng)村社會(huì)保障的基本需求。地方政府只能根據(jù)各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)力對(duì)各地農(nóng)村社會(huì)保障支出起到輔助作用。當(dāng)我國經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)城市化、一體化，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)有了極大的發(fā)展，與此適應(yīng)，農(nóng)村社會(huì)保障支出可以轉(zhuǎn)變?yōu)橐缘胤截?cái)政為主，中央財(cái)政支出為輔，并配以中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付制度。就地方政府而言，省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)也要合理劃分在農(nóng)村社會(huì)保障中的事權(quán)，建立與其事權(quán)一致的財(cái)權(quán)，尤其是要建立科學(xué)完善的地方轉(zhuǎn)移支付制度，以保證農(nóng)村社會(huì)保障的需要。（二）調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展在農(nóng)村社會(huì)保障嚴(yán)重滯后于城市、城鄉(xiāng)收入差距很大的情況下，應(yīng)盡快扭轉(zhuǎn)社會(huì)保障財(cái)政支出的城市偏向，加大對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的投入。首先，調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，減少建設(shè)性和競(jìng)爭(zhēng)性支出，盡量控制和壓縮一般性開支，增加對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的財(cái)政支出比重。另外，由于部分省、自治區(qū)地方財(cái)力薄弱或者屬于老工業(yè)基地，要完全承擔(dān)起按照分稅制劃分的社會(huì)保障責(zé)任確實(shí)有困難，中央和地方政府有必要充分考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡狀態(tài)從而建立對(duì)貧困地區(qū)的社會(huì)保障專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度；其次，從重點(diǎn)項(xiàng)目入手，逐步建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共衛(wèi)生體系和最低生活保障制度。所謂的“統(tǒng)一”，是指統(tǒng)一的整體制度體系，不同的保障水平，靈活的保障方式；最后，從長遠(yuǎn)來看，要隨著我國財(cái)力的增加適當(dāng)增加財(cái)政對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障支持的深度和廣度，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系的接軌。（三）加強(qiáng)立法工作，健全農(nóng)村社會(huì)保障法律體系首先，全國人大常委會(huì)應(yīng)盡快制定農(nóng)村社會(huì)保障法，就農(nóng)村社會(huì)保障應(yīng)遵循的原則、農(nóng)村社會(huì)保障的主要內(nèi)容及形式、管理體制、資金來源與發(fā)放、保障項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)、社會(huì)保障的監(jiān)督、法律責(zé)任等方面做出明確規(guī)定。其次，國務(wù)院根據(jù)農(nóng)村社會(huì)保障法的要求，制定農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)條例、農(nóng)村合作醫(yī)療條例、農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)工作條例等，使農(nóng)村社會(huì)保障的法律規(guī)定具體化，增加可操作性。再次，由于我國各地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)結(jié)構(gòu)等方面存在不平衡，各地可根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村實(shí)際情況，在與全國性法律、法規(guī)不抵觸的前提下，制定相應(yīng)的地方性法規(guī)或規(guī)章，就地方財(cái)政撥款支持的額度和逐年增長的比例，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的設(shè)置、資金的籌集、管理和發(fā)放等作出具體規(guī)定，形成制度，確保兌現(xiàn)。（四）理順農(nóng)村社會(huì)保障管理體制，提高財(cái)政投入資金的運(yùn)行效率農(nóng)村社會(huì)保障的各項(xiàng)事業(yè)由于難以分割的關(guān)聯(lián)性，因而適宜統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)集中管理，這有利于社會(huì)保障政策的相互銜接、配套，有利于所有農(nóng)村財(cái)政保障資金統(tǒng)一管理和使用。財(cái)政資金的統(tǒng)一管理使用必然會(huì)要求保障措施的整合。有人提出，以財(cái)政為主導(dǎo)建立統(tǒng)一的農(nóng)村居民最低生活保障制度并配合其他的社會(huì)保障措施將會(huì)是中國農(nóng)村社會(huì)保障體系的發(fā)展方向，傳統(tǒng)農(nóng)村保障體系中的五保戶供養(yǎng)、農(nóng)村特困戶生活救濟(jì)等都可以納入到農(nóng)村居民最低生活保障制度當(dāng)中。相應(yīng)地可以把現(xiàn)有針對(duì)農(nóng)村貧困人員的各項(xiàng)財(cái)政救助資金，如稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付中有關(guān)五保供養(yǎng)資金、農(nóng)村特困戶救助資金、部分農(nóng)村扶貧資金等進(jìn)行整合，統(tǒng)一用于農(nóng)村社會(huì)低保投入，統(tǒng)籌安排，充分發(fā)揮各類資金的整體效益。三、結(jié)束語我國農(nóng)村社會(huì)保障是以確保廣大農(nóng)民基本生活條件為宗旨