行政處罰法講義.doc

行政處罰法講義第一節(jié) 行政處罰的概念和原則一、行政處罰的概念行政處罰，是國家行政機(jī)關(guān)對構(gòu)成行政違法行為的公民、法人或者其他組織實(shí)施的行政法上的制裁。行政處罰法，是國家關(guān)于設(shè)定和實(shí)施行政處罰的法律規(guī)范的總稱。行政處罰的基本特征是：第一，行政處罰是國家行政機(jī)關(guān)行使國家懲罰權(quán)的活動。第二，行政處罰是制裁公民、法人或者其他組織行政違法行為的管理活動，不同于行政機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)工作人員的行政處分。第三，行政處罰是維護(hù)國家行政管理秩序的具體行政行為，不同于懲罰犯罪的刑罰。二、行政處罰的原則（一）處罰法定原則（二）公正公開原則（三）處罰與教育相結(jié)合原則（四）保障當(dāng)事人程序權(quán)利原則第二節(jié) 行政處罰的種類與設(shè)定一、行政處罰的種類行政處罰法為了杜絕以前那種濫用行政處罰權(quán)的現(xiàn)象，用明確列舉式和授權(quán)式兩種方式規(guī)定了行政處罰的種類。明確列舉的行政處罰種類一共只有六類，分別是：1警告。2罰款。3沒收違法所得、沒收非法財(cái)物。4責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)。5暫扣或者吊銷許可證，暫扣或者吊銷執(zhí)照。6行政拘留。行政處罰法又授權(quán)法律和行政法規(guī)這兩種全國性的法律文件，可以在上述六類之外創(chuàng)設(shè)其他種類的行政處罰。目前，法律和行政法規(guī)創(chuàng)設(shè)的行政處罰主要有三種：一是勞動教養(yǎng)；二是驅(qū)逐出境；三是通報批評。二、行政處罰的設(shè)定行政處罰法第9條到第14條對行政處罰的設(shè)定作出了明確的規(guī)定：1法律。全國人大及其常委會制定的法律，可以設(shè)定各種行政處罰。限制人身自由的行政處罰，只能由法律設(shè)定。2行政法規(guī)。國務(wù)院制定的行政法規(guī)，可以設(shè)定除限制人身自由以外的行政處罰。3地方性法規(guī)?？梢栽O(shè)定除限制人身自由、吊銷企業(yè)營業(yè)執(zhí)照以外的行政處罰。4部門規(guī)章?？梢栽诜伞⑿姓ㄒ?guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)作出具體規(guī)定；尚未制定法律、行政法規(guī)的，可以設(shè)定警告或一定數(shù)量罰款的處罰，罰款的最高限額由國務(wù)院規(guī)定。5地方政府規(guī)章?？梢栽诜伞⒎ㄒ?guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)作出具體規(guī)定。尚未制定法律、法規(guī)的，地方政府規(guī)章對違反行政管理秩序的行為，可以設(shè)定警告或一定數(shù)量罰款的行政處罰。罰款的最高限額由省、直轄市、自治區(qū)的人大常委會規(guī)定。第三節(jié) 行政處罰的實(shí)施機(jī)關(guān)、管轄與適用一、行政處罰的實(shí)施機(jī)關(guān)我們在前面介紹的各類行政主體，都有資格以自己的名義實(shí)施行政處罰。（一）行政主管機(jī)關(guān)（二）法律、法規(guī)授權(quán)的組織（三）行政機(jī)關(guān)委托的組織二、行政處罰的管轄與適用（一）行政處罰的管轄1級別管轄。所謂級別管轄，是指不同層級的行政機(jī)關(guān)在管轄和處理行政違法行為上的分工和權(quán)限。原則上，行政處罰案件由縣級以上地方人民政府具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)管轄。2地域管轄。地域管轄又稱區(qū)域管轄，是指在同級行政處罰機(jī)關(guān)之間處理違法行為的分工和權(quán)限。行政處罰法第20條規(guī)定：行政處罰由違法行為發(fā)生地的行政機(jī)關(guān)管轄，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外。這一條確定了行政處罰地域管轄的一般原則。所謂違法行為發(fā)生地，亦稱違法行為的實(shí)施地、結(jié)果發(fā)生地和發(fā)現(xiàn)地。目前，單行法律和行政法規(guī)對管轄原則的特殊規(guī)定主要有：（1）由違法行為人所在地行政機(jī)關(guān)管轄。（2）由最先查處的行政機(jī)關(guān)管轄。3指定管轄。指定管轄是指兩個或兩個以上行政機(jī)關(guān)對管轄權(quán)發(fā)生爭議時，由共同的上一級行政機(jī)關(guān)以決定的方式指定某一行政機(jī)關(guān)管轄。行政處罰法第21條規(guī)定：對管轄權(quán)發(fā)生爭議的，報請共同的上一級行政機(jī)關(guān)指定管轄。上級行政機(jī)關(guān)的指定管轄權(quán)是一種行政決定權(quán)和行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，指定管轄的決定一經(jīng)作出，被指定管轄的機(jī)關(guān)就必須遵守執(zhí)行。4行政機(jī)關(guān)和刑事司法機(jī)關(guān)對違反行政管理秩序應(yīng)受處罰案件的權(quán)限劃分。一些違反行政管理秩序的行為，依其情節(jié)嚴(yán)重程度，可能同時構(gòu)成行政違法和刑事犯罪。當(dāng)違法行為構(gòu)成犯罪時，除應(yīng)依法給予行政處罰外，行政機(jī)關(guān)必須將案件移送司法機(jī)關(guān)追究其刑事責(zé)任。行政處罰法第22條規(guī)定：“違法行為構(gòu)成犯罪的，行政機(jī)關(guān)必須將案件移送司法機(jī)關(guān)，依法追究刑事責(zé)任。”（二）行政處罰的適用1責(zé)令改正。行政處罰法第23條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰，應(yīng)當(dāng)責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為。”行政機(jī)關(guān)在處理違法案件時，無論對違法行為人處以何種行政處罰，都應(yīng)當(dāng)要求違法行為人及時糾正違法行為。需要注意的是，責(zé)令改正或者責(zé)令限期改正不是一類行政處罰，而是消除違法狀態(tài)的一種方法。2重復(fù)處罰。對當(dāng)事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。3裁量情節(jié)。不予處罰的情節(jié)有：（1）不具有責(zé)任能力的人違法的，不予處罰。不具有責(zé)任能力的人包括未滿14周歲的未成年人和不能辨認(rèn)或控制自己行為的精神病人。（2）由于生理缺陷的原因而導(dǎo)致違法的，不予處罰。如治安管理處罰法第14條規(guī)定：“盲人或者又聾又啞的人違反治安管理的，可以從輕、減輕或者不予處罰?！保?）屬于正當(dāng)防衛(wèi)行為的。（4）屬于緊急避險行為的。（5）因意外事故而導(dǎo)致違法的。（6）因行政機(jī)關(guān)的責(zé)任而造成違法行為的。（7）違法行為輕微并及時糾正，沒有造成危害后果的。從輕或減輕處罰的情節(jié)有：已滿14周歲不滿18周歲的人有違法行為的；主動消除或者減輕違法行為危害后果的；受他人脅迫有違法行為的；配合行政機(jī)關(guān)查處違法行為有立功表現(xiàn)的等。但是，為了防止處罰時疏漏某些具有特殊之處的行政違法行為，法律、法規(guī)還作出應(yīng)該予以處罰的強(qiáng)調(diào)性規(guī)定。如治安管理處罰法就單獨(dú)規(guī)定了下列幾種情形都屬于應(yīng)予處罰的范圍：（1）間歇性精神病人在精神正常的時候違反治安管理的。（2）醉酒的人違反治安管理的。（3）又聾又啞的人或者盲人，不是由于生理缺陷的原因而違反治安管理的。4處罰的折抵。關(guān)于行政處罰與刑罰的競合適用問題，在具體適用上可視不同情況采用下列三種方法：（1）只由司法機(jī)關(guān)裁量刑罰處罰。對于給予刑罰處罰就足以達(dá)到懲處和預(yù)防行政違法、犯罪的目的，就沒有必要再由行政機(jī)關(guān)予以行政處罰。違法行為構(gòu)成犯罪，人民法院判處拘役或者有期徒刑時，行政機(jī)關(guān)已經(jīng)給予當(dāng)事人行政拘留的，應(yīng)當(dāng)依法折抵相應(yīng)刑期。違法行為構(gòu)成犯罪，人民法院判處罰金時，行政機(jī)關(guān)已經(jīng)給予當(dāng)事人罰款的，應(yīng)當(dāng)折抵相應(yīng)罰金。（2）刑罰與行政處罰雙重適用。即對行為人除由司法機(jī)關(guān)予以刑罰處罰外，有關(guān)行政機(jī)關(guān)還應(yīng)予以行政處罰。因?yàn)樾塘P與行政處罰的種類和功能的差異決定了在適用刑罰的同時，還必須適用行政處罰以彌補(bǔ)刑罰的不足。在刑罰與行政處罰的雙重適用中有兩種情況：一是法律、法規(guī)明確規(guī)定應(yīng)予適用雙重處罰；二是法律、法規(guī)沒有明文規(guī)定應(yīng)予適用雙重處罰但實(shí)際上卻需要適用雙重處罰。（3）免刑后適用行政處罰。在人民法院免除刑罰或人民檢察院免予起訴后，行政機(jī)關(guān)仍應(yīng)依行政法律規(guī)范的規(guī)定給予犯罪人以相應(yīng)的行政處罰。這是因?yàn)?，對?shí)施一般行政違法行為的行為人尚且予以行政處罰，對實(shí)施嚴(yán)重的行政違法行為且已免刑的行為人更應(yīng)予以行政處罰。否則，免刑后的犯罪人受不到懲處，是明顯不公平的，不符合罰當(dāng)其罪、過罰相當(dāng)?shù)脑瓌t。5追究時效。行政處罰法第29條規(guī)定：“違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰。法律另有規(guī)定的除外。前款規(guī)定的期限，從違法行為發(fā)生之日起計(jì)算；違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計(jì)算?！弊⒁鈳c(diǎn)：（1）兩年內(nèi)沒發(fā)現(xiàn)違法行為，不是沒發(fā)現(xiàn)違法行為人。兩年內(nèi)沒發(fā)現(xiàn)違法行為，兩年后就不能處理了。（2）法律另有規(guī)定的除外，是指治安管理處罰法規(guī)定是六個月，海關(guān)法規(guī)定是三年。（3）從違法行為實(shí)施之日起計(jì)算。但某些情況下違法行為具有持續(xù)或繼續(xù)狀態(tài)的，從違法行為終了之日起算。比如違法占用土地，從占用土地之日起是一個持續(xù)狀態(tài)。如果從他把土地退回之日起計(jì)算，兩年之內(nèi)沒有發(fā)現(xiàn)，就不處理了。第四節(jié) 行政處罰的程序一、行政處罰的決定程序（一）一般規(guī)則1必須首先查明違法事實(shí)才能給予行政處罰。2保障當(dāng)事人程序權(quán)利。當(dāng)事人的程序權(quán)利主要指了解權(quán)、陳述和申辯權(quán)、聽證權(quán)和其他權(quán)利。（二）簡易程序行政處罰的簡易程序又叫當(dāng)場處罰程序，是指行政主體對符合法定條件的行政處罰事項(xiàng)，當(dāng)場作出行政處罰決定的程序1適用簡易程序的條件。行政處罰法第33條規(guī)定：“違法事實(shí)確鑿并有法定依據(jù)，對公民處以五十元以下、對法人或者其他組織處以一千元以下罰款或者警告的行政處罰的，可以當(dāng)場作出行政處罰決定?！庇纱丝梢?，適用簡易程序的條件是：（1）違法事實(shí)確鑿并有法定依據(jù)。（2）處罰種類和幅度分別是對公民處以50元以下，對法人或者其他組織處以1000元以下的罰款或者警告的。此外，還應(yīng)注意的是，該法條使用了“可以”一詞。“可以”既包括可以，也包括可以不。因此，行政機(jī)關(guān)對同時具備上述兩個條件的行政違法行為，可以適用簡易程序，當(dāng)場作出行政處罰決定，也可以適用一般程序作出行政處罰決定。2執(zhí)法人員的權(quán)力和義務(wù)。主要權(quán)力是執(zhí)法人員當(dāng)場作出行政處罰決定并依照法律規(guī)定填寫行政處罰決定書。主要義務(wù)是當(dāng)場表明身份，出具和交付依法填寫統(tǒng)一制作的行政處罰決定書，將行政處罰決定報所屬行政機(jī)關(guān)備案。3當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)。主要權(quán)利是行政處罰法規(guī)定的當(dāng)事人的各種程序權(quán)利，要求執(zhí)法人員依簡易程序規(guī)定作出處罰決定的權(quán)利，對處罰決定不服依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟的權(quán)利。主要義務(wù)是依法履行行政處罰決定。（三）聽證程序聽證程序，是指在行政機(jī)關(guān)作出行政處罰決定之前，公開舉行專門會議，由行政處罰機(jī)關(guān)調(diào)查人員提出指控、證據(jù)和處理建議，當(dāng)事人進(jìn)行申辯和質(zhì)證的程序。聽證程序的主要規(guī)則有：1舉行聽證會的條件。第一，行政機(jī)關(guān)將要作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照和較大數(shù)額罰款等行政處罰決定。目前適用聽證程序的主要限于此三種處罰，其他即使比此三種還要嚴(yán)厲的處罰也不適用聽證，如勞動教養(yǎng)、行政拘留等。較大數(shù)額的罰款是多少，法律無具體規(guī)定，由各部委和地方具體規(guī)定。第二，經(jīng)當(dāng)事人依法提出聽證要求，由行政機(jī)關(guān)組織。行政處罰的聽證是依申請的行為，這與行政許可的聽證既是依申請又是依職權(quán)的行為不同。根據(jù)最高法院的司法解釋，人民法院經(jīng)審理認(rèn)定，行政機(jī)關(guān)作出沒收較大數(shù)額財(cái)產(chǎn)的行政處罰決定前，未告知當(dāng)事人有權(quán)要求舉行聽證或者未按規(guī)定舉行聽證的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)行政處罰法的有關(guān)規(guī)定，確認(rèn)該行政處罰決定違反法定程序。有關(guān)較大數(shù)額的標(biāo)準(zhǔn)問題，實(shí)行中央垂直領(lǐng)導(dǎo)的行政管理部門作出沒收處罰決定，應(yīng)參照國務(wù)院部委的有關(guān)較大數(shù)額罰款標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定認(rèn)定；其他行政管理部門作出沒收處罰決定，應(yīng)參照省、自治區(qū)、直轄市人民政府的相關(guān)規(guī)定認(rèn)定?？梢?，一定數(shù)額以上的沒收處罰決定也適用于聽證程序。2聽證會的進(jìn)行程序。主要內(nèi)容是由行政復(fù)議機(jī)關(guān)通知聽證會舉行的時間和地點(diǎn)；舉行聽證的方式是公開舉行，涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個人隱私的除外；聽證會由行政機(jī)關(guān)指定的非本案調(diào)查人員主持，當(dāng)事人認(rèn)為主持人與本案有直接利害關(guān)系的，有權(quán)申請回避；當(dāng)事人可以親自參加聽證，也可以委托1-2人代理；聽證的舉行，由調(diào)查人員提出當(dāng)事人違法的事實(shí)、證據(jù)和行政處罰建議，當(dāng)事人進(jìn)行申辯和質(zhì)證；聽證應(yīng)當(dāng)制作筆錄，筆錄應(yīng)當(dāng)交當(dāng)事人審核無誤后簽字或者蓋章。3處罰決定的作出。由行政機(jī)關(guān)在聽證結(jié)束后，依照一般程序的有關(guān)規(guī)定作出處罰決定。（四）一般程序行政處罰的一般程序又稱普通程序，是行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政處罰所遵循的最基本的程序。與一般程序相比較，簡易程序和聽證程序均屬于作出行政處罰決定的特殊程序。一般程序適用的具體過程應(yīng)包括以下幾個階段：1立案。立案是行政處罰一般程序的開始。2調(diào)查取證。行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)公民、法人或者其他組織有依法應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的違法行為的，必須進(jìn)行全面、客觀和公正的調(diào)查，收集有關(guān)證據(jù)；必要時，依照法律、法規(guī)的規(guī)定，可以進(jìn)行檢查。調(diào)查或檢查時的執(zhí)法人員不得少于兩人，并應(yīng)向當(dāng)事人和有關(guān)人員出示證件表明身份；執(zhí)法人員有要求當(dāng)事人如實(shí)回答詢問并協(xié)助調(diào)查或檢查的權(quán)力；行政機(jī)關(guān)在收集證據(jù)時，可以抽樣取證；實(shí)行先行登記保存制度，在登記保存證據(jù)期間，當(dāng)事人或有關(guān)人員負(fù)有不得銷毀或者轉(zhuǎn)移證據(jù)的義務(wù)。3告知當(dāng)事人。行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人行政處罰決定的事實(shí)、理由及依據(jù)，并告知當(dāng)事人依法享有的權(quán)利。行政機(jī)關(guān)在作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，還應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利。履行告知程序，是依據(jù)一般程序作出的行政處罰決定成立的必要條件。4聽取當(dāng)事人的陳述和申辯或舉行聽證。行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)聽取當(dāng)事人的陳述和申辯，除非當(dāng)事人放棄陳述或者申辯的權(quán)利。如果行政機(jī)關(guān)拒絕聽取當(dāng)事人的陳述和申辯，則行政處罰決定不能成立。如果當(dāng)事人要求聽證，且符合聽證條件的，還應(yīng)舉行聽證會。5作出行政處罰決定。調(diào)查終結(jié)，并聽取當(dāng)事人的陳述、申辯或者舉行聽證后，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)對調(diào)查結(jié)果進(jìn)行審查，根據(jù)不同情況，分別作出如下決定：（1）確有應(yīng)受行政處罰的違法行為的，根據(jù)情節(jié)輕重及具體情況，作出行政處罰決定。（2）違法行為輕微，依法可以不予行政處罰的，不予行政處罰。（3）違法事實(shí)不能成立的，不得給予行政處罰。（4）違法行為已構(gòu)成犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)。對情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰的，行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)集體討論決定。6制作行政處罰決定書。行政處罰決定書應(yīng)當(dāng)載明下列事項(xiàng)：當(dāng)事人的情況；違法情況；行政處罰情況及法律依據(jù)；履行要求；救濟(jì)途徑及期限。7行政處罰決定書的送達(dá)。送達(dá)是指行政機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定的程序，將行政處罰決定書送交當(dāng)事人的行為。送達(dá)在法律上意義重大，法律文書非經(jīng)送達(dá)不能生效。簡易程序與一般程序的區(qū)別是多方面的，但在程序上的主要區(qū)別是：（1）作出決定前的告知。（2）作出決定前的聽取陳述和申辯。前者如果沒有經(jīng)過這兩個程序，并不影響決定的成立；后者則影響決定的成立。二、行政處罰的執(zhí)行程序（一）一般規(guī)定原則上，在當(dāng)事人