土地“帶方案”出讓的法律風(fēng)險(xiǎn)及防范.doc

土地“帶方案”出讓的法律風(fēng)險(xiǎn)及防范 土地“帶方案”出讓的法律風(fēng)險(xiǎn)及防范2016-05-27 10:58:12 中國(guó)土地 作者：劉旭華近年來(lái)，部分城市先后開(kāi)展土地“帶方案”出讓建設(shè)用地使用權(quán)的模式探索，對(duì)提升城市建設(shè)品質(zhì)、進(jìn)一步提高土地利用綜合效益，起到了促進(jìn)作用。但“帶方案”出讓的開(kāi)發(fā)項(xiàng)目從土地出讓、確權(quán)登記、項(xiàng)目開(kāi)發(fā)監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)處置等方面都存在著諸多問(wèn)題，以致于出讓方、開(kāi)發(fā)商、業(yè)主對(duì)如何處置代建項(xiàng)目常常存在爭(zhēng)議，甚至引起法律糾紛。如何使“帶方案”出讓在探索過(guò)程中少走彎路，是擺在我們面前的一個(gè)重要的課題?！皫Х桨浮背鲎屚恋亻_(kāi)發(fā)利用中存在的問(wèn)題“帶方案”出讓內(nèi)容沒(méi)有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。目前一線城市“帶方案”出讓存在著4種類(lèi)型，即帶城市計(jì)劃方案、帶建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案、帶基礎(chǔ)設(shè)施方案及帶功能運(yùn)營(yíng)要求方案。從二三線城市看，實(shí)施操作最多的情況是帶基礎(chǔ)設(shè)施方案出讓。不少地區(qū)將基礎(chǔ)設(shè)施方案外延作了進(jìn)一步擴(kuò)大，不但把道路、綠化等基礎(chǔ)配套設(shè)施包括在內(nèi)，而且把公益事業(yè)和公共服務(wù)方面也涵蓋其中，如代建農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、學(xué)校、幼兒園、公共文化娛樂(lè)設(shè)施等，把原來(lái)由當(dāng)?shù)卣约撼鲑Y建設(shè)的項(xiàng)目打包到“帶方案”出讓之中。同時(shí)，出讓合同沒(méi)有對(duì)”帶方案”出讓特別約定相關(guān)法律責(zé)任等內(nèi)容，使“帶方案”的代建項(xiàng)目財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性始終處在待定的狀況?！皫Х桨浮表?xiàng)目出讓方式不符法定規(guī)范。通過(guò)近10年土地市場(chǎng)公開(kāi)交易，公開(kāi)、公平、公正出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)已經(jīng)成為全社會(huì)的共識(shí)，而“帶方案”出讓卻人為設(shè)置障礙，有“私人訂制”嫌疑。盡管地方政府“帶方案”出讓大都是出于城市規(guī)劃或土地利用效益最大化的綜合考慮，但也有不少情況是利用“帶方案”出讓來(lái)圈定前期招商對(duì)象，既不符合“三公”的要求，也為權(quán)利尋租提供了方便?！皫Х桨浮表?xiàng)目批后監(jiān)管存在問(wèn)題。由于監(jiān)管主體不明，監(jiān)管責(zé)任不落實(shí)，監(jiān)管失管情況嚴(yán)重。隨著一些涉及房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的企業(yè)倒閉或破產(chǎn)，“帶方案”出讓代建項(xiàng)目引起國(guó)有資產(chǎn)流失的風(fēng)險(xiǎn)越來(lái)越大?！皫Х桨浮背鲎屚恋氐姆娠L(fēng)險(xiǎn)缺乏法律法規(guī)和政策的支撐，可能要承擔(dān)行政亂行為風(fēng)險(xiǎn)。盡管“帶方案”出讓已被廣泛采用，但有關(guān)法規(guī)制度均未對(duì)“帶方案”出讓作出具體規(guī)定。由于沒(méi)有法律法規(guī)和政策規(guī)定，一旦出現(xiàn)“帶方案”出讓造成國(guó)有資產(chǎn)流失時(shí)，相關(guān)部門(mén)有可能要承擔(dān)行政亂為甚至濫用職權(quán)的法律責(zé)任。法律關(guān)系上存在轉(zhuǎn)化可能，會(huì)造成不能及時(shí)救濟(jì)的風(fēng)險(xiǎn)。土地出讓合同歷來(lái)存在著民事性與行政性之爭(zhēng)，但2015年5月1日實(shí)施修訂的中華人民共和國(guó)行政訴訟法第十二條第一款第（十一）規(guī)定：“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償?shù)葏f(xié)議，列入行政訴訟的范疇?！币灾劣诿襟w再次把民行訴訟之爭(zhēng)推到輿論前端。而且，未來(lái)“帶方案”的出讓合同作為行政合同來(lái)審理的比例較高，因?yàn)閹С鞘性O(shè)計(jì)方案、帶建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案、帶基礎(chǔ)設(shè)施條件、帶功能運(yùn)營(yíng)要求的土地出讓合同簽訂目的，是為了實(shí)現(xiàn)政府的行政管理目的，不同于平等主體之間設(shè)立民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系為目的民事合同，具有行政法定性等特點(diǎn)。由于行政合同只能通過(guò)“民告官”的行政訴訟來(lái)完成，作為土地受讓方可以通過(guò)行政復(fù)議和行政訴訟途徑保障其合法權(quán)益，而行政機(jī)關(guān)則無(wú)法通過(guò)司法救濟(jì)來(lái)保護(hù)自己的合法權(quán)利。代建項(xiàng)目財(cái)產(chǎn)權(quán)具有債權(quán)屬性，可能要承擔(dān)作為普通債權(quán)被破產(chǎn)清償?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)。將土地出讓金轉(zhuǎn)變?yōu)榇?xiàng)目，其債權(quán)屬性不改變。目前地方政府實(shí)施操作的帶基礎(chǔ)設(shè)施方案出讓?zhuān)鋵?shí)質(zhì)是犧牲地方政府應(yīng)得的土地出讓金作為代價(jià)?！皫Х桨浮背鲎尩拇?xiàng)目的價(jià)值已經(jīng)從土地出讓金的起始價(jià)中扣除，土地估價(jià)公司在按基準(zhǔn)地價(jià)測(cè)算土地價(jià)時(shí)，先測(cè)算出不“帶方案”的土地價(jià)格，再減去“帶方案”項(xiàng)目的實(shí)際造價(jià)，得出該宗地的起始價(jià)。根據(jù)物權(quán)理論，我國(guó)實(shí)行“登記生效主義為主、登記對(duì)抗主義為輔”的原則，只有依法對(duì)代建項(xiàng)目進(jìn)行首次登記才能確定物權(quán)地位。代建項(xiàng)目未登記前作為財(cái)產(chǎn)權(quán)始終表現(xiàn)為債權(quán)的屬性，不具有物權(quán)支配權(quán)、絕對(duì)權(quán)。當(dāng)土地受讓方整個(gè)項(xiàng)目因經(jīng)營(yíng)狀況不佳出現(xiàn)倒閉和破產(chǎn)的時(shí)候，代建項(xiàng)目作為普通債權(quán)不能對(duì)抗善意第三人提出以代建項(xiàng)目清償其債務(wù)的請(qǐng)求。實(shí)際上是國(guó)有資產(chǎn)的土地出讓金因土地受讓方破產(chǎn)而被清償，最終地方政府為其不作為、亂作為買(mǎi)單。完善“帶方案”出讓合同，為代建項(xiàng)目設(shè)置 “防火墻”規(guī)范出讓合同的特別約定。一是對(duì)出讓規(guī)則要進(jìn)行實(shí)體性審查，尤其是作為合同主要條款的規(guī)劃設(shè)計(jì)條件更要嚴(yán)格審查，要明確代建項(xiàng)目各項(xiàng)技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，明確代建項(xiàng)目土地供應(yīng)是劃撥還是出讓?zhuān)欠窨梢元?dú)立分宗，不能分宗的分?jǐn)偯娣e計(jì)算方法等。二是對(duì)明確合同的特別約定條款，要明確代建開(kāi)竣工時(shí)間，明確代建項(xiàng)目權(quán)利歸屬（即明確土地用益物權(quán)和建筑物的所有權(quán)的歸屬）及歸屬的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，合同盡可能約定代建項(xiàng)目不受第三人追償?shù)葪l款。三是明確法律責(zé)任追究。要明確雙方當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)及不履行合同的違約責(zé)任，并約定一方違約時(shí)另一方有權(quán)就“帶方案”出讓代建項(xiàng)目提起訴訟權(quán)利，避免被認(rèn)定行政合同只有“民告官”，不能“官告民”的尷尬，為合同建立第一道“防火墻”。規(guī)范“帶方案”出讓土地首次登記。一是取得物權(quán)的效力。根據(jù)物權(quán)法第九條規(guī)定：“不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，經(jīng)依法登記，發(fā)生效力；未經(jīng)登記，不發(fā)生效力，但法律另有規(guī)定的除外”。土地受讓方繳清土地出讓金后，向不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)申請(qǐng)土地登記。不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)應(yīng)查驗(yàn)出讓合同的權(quán)屬來(lái)源材料，不動(dòng)產(chǎn)界址、空間界限等。如果規(guī)劃設(shè)計(jì)條件及出讓合同中明確是劃撥土地，就可單獨(dú)分宗進(jìn)行登記。如果規(guī)劃涉及條件和出讓合同中沒(méi)有明確約定，但鑒于“帶方案”出讓的代建項(xiàng)目屬公益性項(xiàng)目，且宗地具有可分性，經(jīng)國(guó)土、規(guī)劃等部門(mén)同意后，根據(jù)國(guó)土資源部關(guān)于規(guī)范土地登記的意見(jiàn)（國(guó)土資發(fā)2012134號(hào)）規(guī)定辦理分宗登記手續(xù)。二是取得“準(zhǔn)物權(quán)”的效力。如果的確不能分宗登記的，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)可以將“帶方案”出讓的代建項(xiàng)目涉及宗地記載在不動(dòng)產(chǎn)的登記薄上，并在不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證上進(jìn)行備注。通過(guò)公示表示物權(quán)的設(shè)立，取得絕對(duì)權(quán)和對(duì)世權(quán)效力。三是取得對(duì)抗第三人的效力。不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)在對(duì)“帶方案”出讓代建項(xiàng)目抵押時(shí)，明確抵押宗地中排他條款，明確“帶方案”出讓代建項(xiàng)目及所涉土地不屬于抵押之列，從而排除土地受讓方作為債務(wù)人不能履行債務(wù)或出現(xiàn)合同約定的情形時(shí)，債權(quán)人取得優(yōu)先受償?shù)臋?quán)利，為保護(hù)地方政府在“帶方案”出讓土地中應(yīng)有的合法權(quán)益建立第二道“防火墻”。積極尋求司法救濟(jì)和仲裁救濟(jì)。當(dāng)出現(xiàn)土地受讓方不履約合同約定的情形時(shí)，出讓方一般都要積極尋求司法