安徽省通信工程質(zhì)量監(jiān)督中心 二○○二年二月二十一日.doc

安徽省通信工程質(zhì)量監(jiān)督中心 二二年二月二十一日 作者： 日期：第2期安徽省通信工程質(zhì)量監(jiān)督中心 二二年二月二十一日編者按：日前，省質(zhì)監(jiān)中心組織全體員工學(xué)習(xí)了國(guó)務(wù)院頒布的建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例（國(guó)務(wù)院令第279號(hào)），會(huì)上，中心主任袁由茂同志還就通信工程質(zhì)量監(jiān)管工作定位、質(zhì)監(jiān)體系中三個(gè)層次劃分和相互關(guān)系、以及提高質(zhì)監(jiān)人員的素質(zhì)等問(wèn)題談了學(xué)習(xí)體會(huì)，現(xiàn)摘選刊登如下：通信工程質(zhì)量監(jiān)管的定位及三個(gè)層次相互關(guān)系學(xué)習(xí)國(guó)務(wù)院建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例的體會(huì)當(dāng)前政府質(zhì)量監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的主要工作職能開始轉(zhuǎn)變，新的工程質(zhì)量監(jiān)管體系初步形成。特別是建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例（國(guó)務(wù)院第279號(hào)令）的頒布，規(guī)定了工程建設(shè)各個(gè)責(zé)任主體的身份和職責(zé)，理順了工程質(zhì)量監(jiān)管過(guò)程中各方面的責(zé)任和義務(wù)，現(xiàn)就我們學(xué)習(xí)國(guó)務(wù)院建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例的一點(diǎn)體會(huì)，與從事通信建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)管工作的同志共同商榷。一、建立以中央為主的通信監(jiān)管體制的重要意義（略）二、三個(gè)層次的劃分2000年1月國(guó)務(wù)院頒布的建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例（以下簡(jiǎn)稱條例），明確規(guī)定了建設(shè)單位（業(yè)主）、勘測(cè)設(shè)計(jì)單位、施工單位、監(jiān)理單位在工程建設(shè)中的質(zhì)量責(zé)任（見條例的第二、三、四、五章），共占據(jù)了條例的很大篇幅加以闡明。同時(shí)在第七章對(duì)國(guó)家實(shí)行建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督管理也作了明確的規(guī)定。這樣，在法律法規(guī)和管理制度上，自然地形成了我國(guó)建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督管理體系的三個(gè)層次。即第一層次為政府行政主管部門或受其委托的工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)；第二層次為業(yè)主及代表業(yè)主的監(jiān)理企業(yè)；第三層次為承包商即設(shè)計(jì)、施工企業(yè)和設(shè)備材料供應(yīng)商。參照目前省級(jí)政府部門（如省通信管理局）及其質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)的設(shè)置，這三個(gè)層次可用圖示法表達(dá)如下： 政府部門（省通信管理局） 第 依 一 法受委托的質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)（省通信工程質(zhì)量監(jiān)督中心） 層 監(jiān)次 管 第 過(guò)業(yè)主或建設(shè)單位監(jiān)理單位 二 程 層 控 次 制 工程承包商勘察設(shè)計(jì)單位、施工單位、器材設(shè)備供應(yīng)單位 第 質(zhì) 三 量 層 形 次 成 三個(gè)層次的劃分，有利于明確各建設(shè)責(zé)任主體的身份和職責(zé)，從而理順了有關(guān)單位在工程質(zhì)量監(jiān)管活動(dòng)中的相互關(guān)系，達(dá)到在工程建設(shè)中不斷完善和發(fā)展工程質(zhì)量監(jiān)管，提高工程質(zhì)量的目的。三、三個(gè)層次的監(jiān)管定位及相互關(guān)系由上圖所示，政府部門或受其委托的質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)是建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)管體系的核心，他分別對(duì)工程建設(shè)責(zé)任主體建設(shè)單位、監(jiān)理單位、勘察設(shè)計(jì)、總承包商等實(shí)施全面監(jiān)管。從條例中的條款內(nèi)容表明：第一層次是體現(xiàn)對(duì)工程質(zhì)量實(shí)施的宏觀和微觀兩個(gè)方面監(jiān)督的全面質(zhì)量管理思想；而第二層次，即業(yè)主及監(jiān)理單位是對(duì)工程建設(shè)全過(guò)程進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)控；第三層次堅(jiān)持了“誰(shuí)設(shè)計(jì)誰(shuí)負(fù)責(zé)”，“誰(shuí)施工誰(shuí)負(fù)責(zé)”的質(zhì)量責(zé)任國(guó)際慣例。在這三個(gè)層次之間有著相互獨(dú)立、相互聯(lián)系、相互影響的關(guān)系。（一）、政府及質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)的定位是對(duì)各建設(shè)責(zé)任主體依法監(jiān)管 根據(jù)條例，第二、第三層次是承擔(dān)工程建設(shè)質(zhì)量責(zé)任的單位：參與工程建設(shè)的主體只有三方，即業(yè)主方，監(jiān)理方，承包商。政府部門或其委托的質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)不是建設(shè)工程質(zhì)量責(zé)任的主體，不承擔(dān)工種質(zhì)量責(zé)任，而承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任，它的基本職能是執(zhí)法，更多的是對(duì)第二、第三層次中各方責(zé)任主體的監(jiān)督和管理。政府從宏觀和微觀兩個(gè)方面對(duì)建設(shè)工程質(zhì)量實(shí)施監(jiān)督管理。宏觀調(diào)控是通過(guò)建立健全建設(shè)法規(guī)體系及其實(shí)施細(xì)則，掌握和運(yùn)用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，規(guī)范和約束各方責(zé)任主體的質(zhì)量行為，從根本上把握和加強(qiáng)工程質(zhì)量管理。微觀管理是通過(guò)申報(bào)制度、準(zhǔn)入制度、備案和許可以及資格認(rèn)證制度等，對(duì)參與建設(shè)的各個(gè)主體行為進(jìn)行監(jiān)督檢查，如抽查建設(shè)單位執(zhí)行建設(shè)法規(guī)情況，抽查承包商設(shè)計(jì)質(zhì)量或施工過(guò)程中的質(zhì)量、工程實(shí)體質(zhì)量和影響網(wǎng)絡(luò)安全的關(guān)鍵部位，參建各方及人員的資質(zhì)和資格等等。政府站在立法、執(zhí)法的地位，具有強(qiáng)制監(jiān)管的第一層次的屬性。該屬性具有主動(dòng)權(quán)，而不是被動(dòng)的參與，這就從根本上解決了過(guò)去那種政府包打天下、出了質(zhì)量問(wèn)題成被告的尷尬局面。政府以事前監(jiān)督機(jī)制、事后懲戒機(jī)制、依法監(jiān)督和懲罰各行為責(zé)任者的違規(guī)行為，增強(qiáng)各方行為主體的自律能力，提高通信行業(yè)整體素質(zhì)，從“依法治質(zhì)”的首要層次保障建設(shè)工程質(zhì)量。與過(guò)去不同的是：一是質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)不是由政府部門授權(quán)執(zhí)法，而是以委托機(jī)關(guān)的名義監(jiān)督執(zhí)法，質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)對(duì)委托機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)；二是質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)是經(jīng)國(guó)務(wù)院主管部門考核認(rèn)定、具有獨(dú)立法人資格、且必須是政府才能舉辦的事業(yè)單位，其經(jīng)費(fèi)只能從被監(jiān)督方須繳納質(zhì)量監(jiān)督費(fèi)用的應(yīng)盡義務(wù)中來(lái)；而監(jiān)理單位則不同，它的監(jiān)理活動(dòng)均屬于企業(yè)行為，和設(shè)計(jì)、施工單位一樣，雖也須政府主管部門考核認(rèn)定其資質(zhì)和資格，但它們是完全社會(huì)化的獨(dú)立法人組織，允許它們以自身的優(yōu)勢(shì)和良好的服務(wù)獲取高額利潤(rùn)。因此，質(zhì)監(jiān)與監(jiān)理在所處的質(zhì)量管理層次和承擔(dān)的法律責(zé)任上就有很大的不同，例如，在條例的第六、八兩章，當(dāng)工程發(fā)生重大質(zhì)量事故時(shí)，對(duì)監(jiān)理單位的處理和經(jīng)濟(jì)處罰都是比較嚴(yán)厲的。質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)受政府部門委托，行使政府的職權(quán)。質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)不僅對(duì)業(yè)主工程項(xiàng)目的報(bào)建審批手續(xù)、建設(shè)程序、招標(biāo)程序、設(shè)備進(jìn)網(wǎng)等進(jìn)行監(jiān)管，而且對(duì)勘察設(shè)計(jì)、施工單位的質(zhì)量行為實(shí)行監(jiān)管，包括對(duì)社會(huì)化的監(jiān)理單位實(shí)行監(jiān)管。例如，質(zhì)量監(jiān)督工程師可以審查監(jiān)理單位是否具有該工程范圍的監(jiān)理資格，可以審查駐現(xiàn)場(chǎng)總監(jiān)或?qū)I(yè)監(jiān)理工程師的注冊(cè)證書；當(dāng)現(xiàn)場(chǎng)總監(jiān)或?qū)I(yè)監(jiān)理工程師有違規(guī)行為時(shí)，還可向政府有關(guān)部門提出處罰建議。這種對(duì)質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)執(zhí)法地位的確立和執(zhí)法責(zé)任的規(guī)定，進(jìn)一步明確了質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)與建設(shè)責(zé)任的主體，在進(jìn)行工程質(zhì)量監(jiān)管時(shí)各自的定位和相互關(guān)系，形成了科學(xué)的質(zhì)量監(jiān)管體系。（二）業(yè)主及建設(shè)監(jiān)理單位對(duì)工程建設(shè)全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)控在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，工程建設(shè)項(xiàng)目是由政府部門（過(guò)去常稱工程指揮部）直接指揮和組織實(shí)施和監(jiān)督管理的，即投資與籌建一體化、籌建與實(shí)施一體化、實(shí)施與監(jiān)督一體化的“三位一體”模式。在這種模式下，政府監(jiān)督機(jī)構(gòu)在諸多方面代替建設(shè)單位行使職權(quán)，變成了質(zhì)量責(zé)任主體，成為另外一個(gè)“業(yè)主”，而真正的業(yè)主卻輕易推卸掉工程建設(shè)的質(zhì)量責(zé)任。在這種模式下業(yè)主對(duì)施工單位的監(jiān)控僅僅是結(jié)算時(shí)所需的簽字憑證，承包商對(duì)施工質(zhì)量至關(guān)重要的自檢驗(yàn)收也只是一種資料所需的形式。這樣，工程質(zhì)量的監(jiān)督、檢查、評(píng)定都由質(zhì)監(jiān)站完成，參與工程建設(shè)的各方都依賴政府，混淆了工程建設(shè)責(zé)任主體間的關(guān)系，限制了投資、設(shè)計(jì)、施工企業(yè)的發(fā)展，質(zhì)量監(jiān)管無(wú)章可循?，F(xiàn)在，業(yè)主作為投資者，依照業(yè)主負(fù)責(zé)制、工程監(jiān)理制、合同管理制和招標(biāo)投標(biāo)制等法律法規(guī)，依法行使工程發(fā)包權(quán)力。業(yè)主委托社會(huì)監(jiān)理等咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)后，把更多的精力用在項(xiàng)目開發(fā)、可行性研究、資金籌劃及辦理基建程序有關(guān)手續(xù)等方面來(lái)。社會(huì)監(jiān)理受業(yè)主的委托，在合同規(guī)定的范圍內(nèi)對(duì)工程建設(shè)的投資、質(zhì)量、進(jìn)度進(jìn)行全過(guò)程控制，對(duì)有關(guān)合同和信息進(jìn)行管理。道道工序檢查，層層把關(guān)簽字，代表業(yè)主監(jiān)管設(shè)計(jì)施工質(zhì)量。這樣，就使工程投資、建設(shè)、質(zhì)量監(jiān)管進(jìn)入了良性循環(huán)。（三）“誰(shuí)設(shè)計(jì)誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)施工誰(shuí)負(fù)責(zé)”是質(zhì)量責(zé)任國(guó)際慣例的關(guān)系原則雖然，設(shè)計(jì)單位不是參與工程建設(shè)的主體，但是工程建設(shè)責(zé)任主體之一。設(shè)計(jì)不但與業(yè)主有直接關(guān)系，而且通過(guò)業(yè)主與施工、監(jiān)理、社會(huì)公眾有間接關(guān)系。設(shè)計(jì)質(zhì)量不但直接影響業(yè)主工程的建設(shè)成本，而且建筑結(jié)構(gòu)涉及人民的生命財(cái)產(chǎn)安全。為此，加大審圖單位對(duì)設(shè)計(jì)質(zhì)量的監(jiān)管和設(shè)計(jì)監(jiān)理的力度已刻不容緩。施工單位既是工程建設(shè)的主體，又是工程建設(shè)的責(zé)任主體，也是施工質(zhì)量的兌現(xiàn)者。因此條例相關(guān)條款對(duì)勘測(cè)設(shè)計(jì)、施工單位質(zhì)量行為責(zé)任的界定，明確了設(shè)計(jì)單位是設(shè)計(jì)質(zhì)量的兌現(xiàn)者，施工單位是工程施工質(zhì)量的兌現(xiàn)者，均屬被監(jiān)管的層次。這就堅(jiān)持了“誰(shuí)設(shè)計(jì)誰(shuí)負(fù)責(zé)”、“誰(shuí)施工誰(shuí)負(fù)責(zé)”這一質(zhì)量責(zé)任國(guó)際慣例的關(guān)系原則。實(shí)際上，工程建設(shè)產(chǎn)品作為一種特殊性的社會(huì)商品，它的質(zhì)量（包括設(shè)計(jì)質(zhì)量）是生產(chǎn)出來(lái)的，而不是監(jiān)管出來(lái)的。但是由于其一次性的生產(chǎn)特殊性，離開了監(jiān)督管理，其后果是不可設(shè)想的。事實(shí)證明，沒有監(jiān)管或監(jiān)管不力的建設(shè)工程，不少屬于腐敗工程、豆腐渣工程，身受其害的人們?cè)缫焉類和唇^。所以，工程建設(shè)產(chǎn)品的生產(chǎn)者應(yīng)自覺接受監(jiān)督，通過(guò)監(jiān)管改進(jìn)其設(shè)計(jì)或施工的不足，通過(guò)加強(qiáng)自身的管理，達(dá)到工程建設(shè)的質(zhì)量要求。四、完善和發(fā)展工程質(zhì)量監(jiān)管體系三個(gè)層次的劃分，明確了質(zhì)量監(jiān)管不是過(guò)去那種由政府一手操辦的單一模式，而是各司其責(zé)、各負(fù)其責(zé)、既獨(dú)立又統(tǒng)一的管理體系。因此，完善和發(fā)展這一體系應(yīng)著重以下幾個(gè)方面：（一）“以人為本”提高政府質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)的素質(zhì)質(zhì)量監(jiān)管水平主要體現(xiàn)在人的素質(zhì)上，“以人為本”的理念應(yīng)體現(xiàn)在整個(gè)質(zhì)量監(jiān)管體系中。既然質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)是整個(gè)質(zhì)量監(jiān)管工作體系的核心，站在執(zhí)法者的位置，那么，質(zhì)監(jiān)工程師應(yīng)當(dāng)既是工程建設(shè)專家，又是工程“建設(shè)法官”。結(jié)合中國(guó)入世后工程建設(shè)市場(chǎng)體制的改變，質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)應(yīng)組建工程建設(shè)專家協(xié)會(huì)、工程建設(shè)法律仲裁機(jī)構(gòu)，以此來(lái)研究國(guó)際國(guó)內(nèi)工程建設(shè)較為深層次的動(dòng)態(tài)，掌握建設(shè)市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)律，及時(shí)處理并解決各種新的問(wèn)題。（二）建立健全與國(guó)際慣例接軌的法律體系中國(guó)已經(jīng)加入WTO，質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)面對(duì)的不僅僅是國(guó)內(nèi)建設(shè)行為主體，還將面對(duì)國(guó)外的建設(shè)主體。講究交易規(guī)則、流動(dòng)自由、公開信息、公平競(jìng)爭(zhēng)、優(yōu)勝劣汰的開放市場(chǎng)，要求政府或監(jiān)管機(jī)構(gòu)加快建立健全與國(guó)際接軌的法規(guī)體系。當(dāng)前應(yīng)當(dāng)及時(shí)進(jìn)行國(guó)際上通用的FIDIC、ISO文本的培訓(xùn)，加大投入，編撰符合中國(guó)國(guó)情的FIDIC、ISO質(zhì)量管理標(biāo)準(zhǔn)，使更多的工程技術(shù)人員能夠熟悉并逐漸掌握和運(yùn)用國(guó)際通用的相關(guān)規(guī)則，從而使我們的工程建設(shè)融入國(guó)際環(huán)境。（三）加強(qiáng)設(shè)計(jì)質(zhì)量的監(jiān)管，提高監(jiān)管工作效益在我國(guó)現(xiàn)有的建設(shè)法律法規(guī)中，對(duì)設(shè)計(jì)師的激勵(lì)機(jī)制還相當(dāng)缺乏，對(duì)審圖單位的規(guī)定也不完善。這樣就使設(shè)計(jì)師的創(chuàng)造性難于發(fā)揮，設(shè)計(jì)過(guò)于保守、設(shè)計(jì)不能細(xì)化、設(shè)計(jì)出圖不及時(shí)、邊設(shè)計(jì)邊施工、設(shè)計(jì)變更過(guò)多等現(xiàn)象在工程建設(shè)過(guò)程中時(shí)有發(fā)生。同時(shí)設(shè)計(jì)監(jiān)理還沒有規(guī)范和明確的辦法，業(yè)主對(duì)設(shè)計(jì)方還不夠理解，監(jiān)理單位往往就限于施工階段的質(zhì)量控制，對(duì)于工程效益比重最大的（80%）設(shè)計(jì)質(zhì)量監(jiān)管的力度不大。為此，應(yīng)加強(qiáng)設(shè)計(jì)質(zhì)量的監(jiān)管，提高監(jiān)管工作效益。（四）推行項(xiàng)目管理服務(wù)，發(fā)展工程質(zhì)量監(jiān)管如果說(shuō)工程質(zhì)量監(jiān)管的核心是政府質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)，那么質(zhì)量控制的關(guān)鍵就在于監(jiān)理單位。監(jiān)理單位要實(shí)現(xiàn)真正的質(zhì)量管理，為投資者進(jìn)行全方位、全過(guò)程的服務(wù)，必須推行國(guó)際慣用的項(xiàng)目管理方式，即從項(xiàng)目的策劃、市場(chǎng)調(diào)查、可行性研究、立項(xiàng)、設(shè)計(jì)、施工、造價(jià)控制、合同管理、竣工驗(yàn)收等全方位、全過(guò)程的為投資者服務(wù)。工程項(xiàng)目管理方式不僅符合國(guó)際慣例，與國(guó)際接軌，適合WTO的相關(guān)規(guī)則，而且能夠滿足業(yè)主的需要，符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求。因此，加快對(duì)項(xiàng)目管理公司和工程管理公司的培育，是我國(guó)在入世后如何加強(qiáng)工程建設(shè)質(zhì)量管理的又一個(gè)課題。五、結(jié)束語(yǔ) 質(zhì)量