招投標(biāo)文件、中標(biāo)通知書與備案合同的法律效力探討.doc

招投標(biāo)文件、中標(biāo)通知書與備案合同的法律效力探討發(fā)布時(shí)間：2013-12-30 招投標(biāo)文件、中標(biāo)通知書與備案合同的法律效力探討浙江滬鑫律師事務(wù)所 鄒高鈴 （榮獲第二屆紹興市律師論壇二等獎(jiǎng)） 內(nèi)容摘要：招標(biāo)投標(biāo)法第45條規(guī)定了“中標(biāo)通知書發(fā)出后，招標(biāo)人改變中標(biāo)結(jié)果的，或者中標(biāo)人放棄中標(biāo)項(xiàng)目的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)法律責(zé)任”，但未明確是何種法律責(zé)任；第46條規(guī)定了“招標(biāo)人和中標(biāo)人應(yīng)當(dāng)自中標(biāo)通知書發(fā)出之日起三十日內(nèi)，按照招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件訂立書面合同。招標(biāo)人和中標(biāo)人不得再行訂立背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議”，但未明確當(dāng)事人不按照招投標(biāo)文件簽訂備案合同的應(yīng)當(dāng)如何結(jié)算工程價(jià)款，也未明確何為合同的“實(shí)質(zhì)性內(nèi)容”。而最高人民法院在關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋中也僅僅規(guī)定了另行簽訂的合同與備案合同不一致時(shí)的處理結(jié)果，對(duì)上述的問題并沒有作出進(jìn)一步的解釋，造成了司法界的爭(zhēng)議與困惑。本文以合同法的要約、承諾理論為基礎(chǔ)，分析了招投標(biāo)文件、中標(biāo)通知書的法律性質(zhì)，并通過探析招標(biāo)投標(biāo)法第46條的立法背景，對(duì)現(xiàn)在理論實(shí)務(wù)界爭(zhēng)議最大的幾種觀點(diǎn)進(jìn)行了分析，認(rèn)為在中標(biāo)通知書發(fā)出后一方當(dāng)事人悔標(biāo)的應(yīng)當(dāng)承擔(dān)違約責(zé)任；并通過分析比較招標(biāo)文件與備案合同的法律效力，認(rèn)為招標(biāo)文件是特殊的要約邀請(qǐng)，從而得出二者相違背時(shí)應(yīng)當(dāng)以招投標(biāo)文件為準(zhǔn)來結(jié)算工程價(jià)款；以及對(duì)如何理解招標(biāo)投標(biāo)法第46條的“實(shí)質(zhì)性內(nèi)容”提出了自己的見解。關(guān)鍵詞：要約邀請(qǐng)；要約；承諾；違約責(zé)任；締約過失責(zé)任；預(yù)約合同；書面合同；合同書；實(shí)質(zhì)性內(nèi)容一、 問題的提出（一）案例介紹A公司作為建設(shè)單位就XX花園建筑工程公開招標(biāo)，招標(biāo)文件規(guī)定了工程造價(jià)編制依據(jù)，并載明：各投標(biāo)單位根據(jù)企業(yè)的情況自行決定工程投標(biāo)造價(jià)的下浮率等，若中標(biāo)，將一次包死，今后工程竣工結(jié)算不再調(diào)整；招標(biāo)單位提供的實(shí)物工程量，施工結(jié)算按施工圖進(jìn)行調(diào)整，但其單價(jià)和取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不變，以投標(biāo)時(shí)報(bào)價(jià)為準(zhǔn)，竣工結(jié)算時(shí)不作調(diào)整。針對(duì)該招標(biāo)文件，B公司參與投標(biāo)并中標(biāo)。但中標(biāo)通知書發(fā)出之后，A公司提出要再對(duì)材料價(jià)格及總造價(jià)重新約定下浮率，雙方協(xié)商無(wú)法達(dá)成一致，最終A公司退還B公司投標(biāo)保證金后就該項(xiàng)目再次公開招標(biāo)，招標(biāo)文件內(nèi)容不變。之后，C公司編制投標(biāo)書參與投標(biāo)，對(duì)上述規(guī)定均作出了實(shí)質(zhì)性響應(yīng)，最終中標(biāo)。依據(jù)招投標(biāo)文件，該工程采用工程量清單報(bào)價(jià)，單價(jià)閉口，取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)按照93定額確定，材料價(jià)格按照中準(zhǔn)價(jià)下浮3%。也就是說，除工程量可按實(shí)調(diào)整外，其他（包括材料單價(jià)、取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)）都是包死，不能再作調(diào)整。中標(biāo)通知書發(fā)出后，雙方又簽訂了建設(shè)工程施工合同，合同專用條款約定，總造價(jià)下浮3%，總包配合費(fèi)、開辦費(fèi)閉口包干，量、價(jià)均可調(diào)，并對(duì)材料設(shè)備的下浮率、工程款支付方式、爭(zhēng)議解決方式等均重新作了約定。工程竣工驗(yàn)收后，雙方對(duì)工程價(jià)款的結(jié)算方法發(fā)生了爭(zhēng)議，遂訴至法院。（二）案例引發(fā)的問題及思考1、中標(biāo)通知書發(fā)出后，一方悔標(biāo)的將承擔(dān)何種法律責(zé)任？2、招投標(biāo)文件與備案合同不一致時(shí)應(yīng)該如何結(jié)算工程價(jià)款？ 3、如何理解招標(biāo)投標(biāo)法第46條規(guī)定的“實(shí)質(zhì)性內(nèi)容”？下面，筆者將圍繞上述問題，從招投標(biāo)文件、中標(biāo)通知書、備案合同的法律性質(zhì)、法律效力等方面展開分析，希望可以由此探得上述問題的解決方法。二、招投標(biāo)文件、中標(biāo)通知書的法律性質(zhì)概述 合同法規(guī)定了合同成立采用要約、承諾的方式，承諾生效時(shí)合同成立。故，要判斷一方當(dāng)事人在中標(biāo)通知書發(fā)出后悔標(biāo)的法律責(zé)任，首先需要明確招標(biāo)文件、投標(biāo)書、中標(biāo)通知書的法律性質(zhì)，以及合同是否成立。（一）招標(biāo)文件的法律性質(zhì)合同法第15條第1款規(guī)定：“要約邀請(qǐng)是希望他人向自己發(fā)出要約的意思表示。寄送的價(jià)目表、拍賣公告、招標(biāo)公告、招股說明書、商業(yè)廣告等為要約邀請(qǐng)”。根據(jù)該規(guī)定，招標(biāo)文件屬于招標(biāo)公告，其沒有明確具體的內(nèi)容，也不對(duì)特定人發(fā)出，即使是邀請(qǐng)招標(biāo)，招標(biāo)文件也至少應(yīng)對(duì)三個(gè)以上的建筑企業(yè)發(fā)出，故其法律性質(zhì)為要約邀請(qǐng)。（二）投標(biāo)書的法律性質(zhì)合同法第14條規(guī)定：“要約是希望和他人訂立合同的意思表示，該意思表示應(yīng)當(dāng)符合下列規(guī)定：（一）內(nèi)容具體明確；（二）表明經(jīng)受要約人承諾，要約人即受該意思表示約束”。故而，由于投標(biāo)書是對(duì)特定的招標(biāo)人發(fā)出的，且內(nèi)容具體明確，是投標(biāo)人向招標(biāo)人作出希望與之訂立合同的意思表示。在投標(biāo)文件發(fā)出后的投標(biāo)有效期內(nèi)，投標(biāo)人都不得隨意修改投標(biāo)文件的內(nèi)容和撤回投標(biāo)文件。并且，投標(biāo)人通常會(huì)在標(biāo)書中承諾：一旦經(jīng)招標(biāo)人承諾，則投標(biāo)人要受到其投標(biāo)標(biāo)書的約束。故該投標(biāo)行為符合合同法關(guān)于要約的規(guī)定，投標(biāo)書的法律性質(zhì)為要約。（三）中標(biāo)通知書的法律性質(zhì)合同法第21條規(guī)定：“承諾是受要約人同意要約的意思表示”。當(dāng)招標(biāo)人向投標(biāo)人發(fā)出中標(biāo)通知書，表明其同意投標(biāo)人的投標(biāo)書內(nèi)容，并同意受投標(biāo)書（包括詢標(biāo)文件）的約束，其行為符合合同法關(guān)于承諾的規(guī)定，故中標(biāo)通知書的法律性質(zhì)應(yīng)為承諾。三、中標(biāo)通知書發(fā)出后，一方悔標(biāo)的將承擔(dān)何種法律責(zé)任招標(biāo)投標(biāo)法第45條規(guī)定了“中標(biāo)通知書發(fā)出后，招標(biāo)人改變中標(biāo)結(jié)果的，或者中標(biāo)人放棄中標(biāo)項(xiàng)目的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)法律責(zé)任”，然而，由于招標(biāo)投標(biāo)法未進(jìn)一步明確該法律責(zé)任究竟是何種責(zé)任，理論實(shí)務(wù)界對(duì)此爭(zhēng)議頗多，歸納起來共有三種觀點(diǎn)：第一種觀點(diǎn)：違約責(zé)任該種觀點(diǎn)認(rèn)為：根據(jù)合同法要約、承諾的理論，既然招標(biāo)文件為要約邀請(qǐng)，投標(biāo)書為要約，中標(biāo)通知書為承諾，那么，根據(jù)合同法第25條、26條 “承諾通知到達(dá)要約人時(shí)生效”、“承諾生效時(shí)合同成立”的規(guī)定，中標(biāo)通知書到達(dá)中標(biāo)人之后，該承諾即生效，雙方合同已經(jīng)成立。一方當(dāng)事人悔標(biāo)的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)違約責(zé)任。第二種觀點(diǎn)：締約過失責(zé)任該種觀點(diǎn)認(rèn)為，中標(biāo)通知書發(fā)出后合同仍未成立，故而一方拒絕簽訂施工合同僅需承擔(dān)締約過失責(zé)任。理由是建設(shè)工程合同不應(yīng)只適用一般的合同法理論去認(rèn)定合同是否成立，而應(yīng)適用合同法以及招標(biāo)投標(biāo)法關(guān)于建設(shè)工程合同成立的特殊規(guī)定。具體如下：1、招投標(biāo)文件、中標(biāo)通知書不符合建設(shè)工程合同關(guān)于書面形式即合同書的要求合同法第270條規(guī)定：“建設(shè)工程合同應(yīng)當(dāng)采用書面形式”，而此處的“書面形式”應(yīng)指合同書。因?yàn)檎小⑼稑?biāo)文件以及中標(biāo)通知書毫無(wú)疑問屬于書面形式，在中標(biāo)通知書發(fā)出后已經(jīng)存在書面形式的情況下，此條仍然規(guī)定建設(shè)工程施工合同需采用書面形式，此處的書面形式顯然不能等同于招標(biāo)、投標(biāo)文件以及中標(biāo)通知書，而是指合同書。而根據(jù)合同法第32條的規(guī)定：“當(dāng)事人采用合同書形式訂立合同的，自雙方當(dāng)事人簽字或者蓋章時(shí)合同成立。”2、招標(biāo)投標(biāo)法對(duì)于建設(shè)工程合同的成立有其特殊規(guī)定招標(biāo)投標(biāo)法第46條規(guī)定：“招標(biāo)人和中標(biāo)人應(yīng)當(dāng)自中標(biāo)通知書發(fā)出之日起三十日內(nèi)，按照招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件訂立書面合同。招標(biāo)人和中標(biāo)人不得再行訂立背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議?！本C上，基于建設(shè)工程施工合同屬于特殊的合同，特殊法優(yōu)于一般法的原則，由于建設(shè)工程施工合同需要采用合同書形式，而中標(biāo)通知書并不涵蓋所有合同書的要件，亦沒有雙方當(dāng)事人的簽字蓋章，且法律規(guī)定在中標(biāo)通知書之后仍需另行簽訂合同，故而，故而，不能簡(jiǎn)單地運(yùn)用合同法關(guān)于要約、承諾的理論，認(rèn)為中標(biāo)通知書到達(dá)中標(biāo)人后合同即告成立。第三種觀點(diǎn)：預(yù)約合同的違約責(zé)任該種觀點(diǎn)認(rèn)為：雖然可以運(yùn)用合同法的要約、承諾理論來認(rèn)定招投標(biāo)文件及中標(biāo)通知書的性質(zhì)，但招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中的要約邀請(qǐng)、要約、承諾和民法中合同訂立的相關(guān)步驟仍然存在差異之處。在中標(biāo)通知書發(fā)出之后，僅僅是預(yù)約合同成立并生效。而在簽訂建設(shè)工程施工合同后，本約合同方才成立生效。因此，在中標(biāo)通知書發(fā)出后一方拒絕簽訂合同的，應(yīng)就預(yù)約合同來承擔(dān)違約責(zé)任。1、預(yù)約合同的定義對(duì)預(yù)約合同這一法律概念，目前我國(guó)尚無(wú)立法上明確的解釋，學(xué)理上一般將其定義為：“約定將來訂立一定合同之合同”或者“當(dāng)事人約定將訂立某種特定合同之合同，其將來訂立的合同稱之為本約合同”。根據(jù)布萊克法律詞典的解釋，“預(yù)約（precontract），是指由一個(gè)人作成的契約或約定，它具有排除這個(gè)人合法地進(jìn)入另一項(xiàng)性質(zhì)相同的合同的屬性?！睆倪@些解釋中可以發(fā)現(xiàn)，預(yù)約合同本身就是一種契約，只不過它的標(biāo)的比較特殊，是一種訂立契約的行為，目的是確保與相對(duì)人在將來訂立特定的合同。所以，預(yù)約合同的成立也必須遵循合同法關(guān)于合同成立的一般原則。2、從發(fā)布招標(biāo)公告到中標(biāo)通知書到達(dá)這一階段形成的合同為 “預(yù)約合同”，違背該合同應(yīng)承擔(dān)預(yù)約合同的違約責(zé)任 為了破解違反中標(biāo)通知書的法律責(zé)任難以定性和歸責(zé)的尷尬處境，規(guī)范招投標(biāo)雙方當(dāng)事人的行為，持該種觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)引入“預(yù)約合同”的概念，即將從發(fā)布招標(biāo)公告到發(fā)中標(biāo)通知書到達(dá)這一階段形成的合同稱之為“預(yù)約合同”，中標(biāo)通知書到達(dá)后，預(yù)約合同成立并生效?；陬A(yù)約合同也是合同的認(rèn)定，在招投標(biāo)活動(dòng)中，如果當(dāng)事人違反預(yù)約合同的約定，即招標(biāo)人和中標(biāo)人不簽訂本約合同，違約方應(yīng)當(dāng)就預(yù)約合同承擔(dān)違約責(zé)任而非締約過失責(zé)任。但是，由于此時(shí)本約合同尚未成立，因此給守約方造成的損失較違背本約合同而言相對(duì)較少，故而在判定違約責(zé)任時(shí)可適當(dāng)考慮該因素，這是目前違約和締約過失責(zé)任之爭(zhēng)中較為折衷的一個(gè)觀點(diǎn)。筆者的觀點(diǎn)：筆者認(rèn)為，贊成承擔(dān)締約過失責(zé)任的觀點(diǎn)系混淆了書面合同與合同書的概念，且無(wú)法解釋既然明確了招投標(biāo)文件以及中標(biāo)通知書的法律性質(zhì)，又為何不能適用合同法的要約、承諾理論來認(rèn)定合同成立。而大多數(shù)的預(yù)約合同都僅僅只是一個(gè)雙方合意的意思表示，需要一個(gè)更加詳細(xì)的合同來加以規(guī)范。但在建設(shè)工程的招投標(biāo)文件以及中標(biāo)通知書中，已經(jīng)涵蓋了工程的承包范圍、承包方式、合同價(jià)款、計(jì)價(jià)方法、支付方式、工期、質(zhì)量等等一系列合同的基本要素，將此僅僅認(rèn)定為是預(yù)約合同似有不妥之處。故而，筆者贊成第一種觀點(diǎn)，即中標(biāo)通知書到達(dá)后合同成立，一方悔標(biāo)將承擔(dān)違約責(zé)任，具體理由如下：1、招投標(biāo)文件、中標(biāo)通知書，是否符合合同法關(guān)于合同成立的法律要件？筆者認(rèn)為，要判斷一個(gè)合同是否成立，應(yīng)當(dāng)看其是否符合合同法及其他法律關(guān)于合同成立的法律要件。首先，合同法對(duì)合同成立的要件是怎樣規(guī)定的呢？合同法第1326條分別對(duì)合同的成立進(jìn)行了規(guī)定，其中“當(dāng)事人訂立合同，采取要約、承諾方式”，“承諾通知到達(dá)要約人時(shí)生效”，“承諾生效時(shí)合同成立”。如前所述，招標(biāo)公告為要約邀請(qǐng)，投標(biāo)書為要約，中標(biāo)通知書為承諾?？梢?，按照合同法的一般原理，投標(biāo)書、中標(biāo)通知書符合合同法關(guān)于合同成立的法律要件。2、建設(shè)工程合同作為合同法規(guī)定的特殊合同形式，法律、法規(guī)是否規(guī)定其必須采用合同書形式？合同法第270條規(guī)定：“建設(shè)工程合同應(yīng)當(dāng)采用書面形式?！焙贤ǖ?1條規(guī)定：“書面形式是指合同書、信件和數(shù)據(jù)電文（包括電報(bào)、電傳、傳真、電子數(shù)據(jù)交換和電子郵件）等可以有形地表現(xiàn)所載內(nèi)容的形式?！焙贤ǖ?2條規(guī)定：“當(dāng)事人采用合同書形式訂立合同的，自雙方當(dāng)事人簽字或者蓋章時(shí)合同成立。”建筑法第15條規(guī)定：“建設(shè)工程的發(fā)包單位與承包單位應(yīng)當(dāng)依法訂立書面合同，明確雙方的權(quán)利義務(wù)。發(fā)包單位和承包單位應(yīng)當(dāng)全面履行合同約定的義務(wù)。不按照合同約定履行義務(wù)的，依法承擔(dān)違約責(zé)任?！闭袠?biāo)投標(biāo)法第46條第1款規(guī)定：“招標(biāo)人和投標(biāo)人應(yīng)當(dāng)自中標(biāo)通知書發(fā)出之日起三十日內(nèi)，按照招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件訂立書面合同?！睆纳鲜龅姆梢?guī)定來看，無(wú)論是合同法，還是建筑法或招標(biāo)投標(biāo)法，均未規(guī)定建設(shè)工程合同必須采用合同書形式，僅僅規(guī)定需采用書面形式，而投標(biāo)書和中標(biāo)通知書毫無(wú)疑問是書面形式。根據(jù)法律規(guī)定，合同書僅僅是書面形式之一，認(rèn)為當(dāng)事人在合同書上簽字蓋章合同方才成立的觀點(diǎn)其實(shí)是混淆了書面形式和合同書形式的概念，將書面形式等同于合同書形式。3、招標(biāo)投標(biāo)法第46條的由來和歷史發(fā)展由于招標(biāo)投標(biāo)法第46條規(guī)定了招標(biāo)人和投標(biāo)人應(yīng)當(dāng)自中標(biāo)通知書發(fā)出之日起三十日內(nèi)按照招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件訂立書面合同，故該規(guī)定成為認(rèn)為招投標(biāo)文件和中標(biāo)通知書不構(gòu)成合同成立的主要理由，但筆者認(rèn)為，如果從起草招標(biāo)投標(biāo)法時(shí)的歷史背景來探索分析，也許可以對(duì)招標(biāo)投標(biāo)法第46條之所以會(huì)作此規(guī)定有不同的理解。（1）招標(biāo)投標(biāo)法第46條是延續(xù)傳統(tǒng)觀念的產(chǎn)物 1982年頒布的經(jīng)濟(jì)合同法第3條規(guī)定：“經(jīng)濟(jì)合同，除即時(shí)清結(jié)者外，應(yīng)當(dāng)采用書面形式，當(dāng)事人協(xié)商同意的有關(guān)修改合同的文書、電報(bào)和圖表，也是合同的組成部分”。該法第8條又規(guī)定了，建設(shè)工程承包合同適用本法的規(guī)定。該部法律雖現(xiàn)已被廢止，但在當(dāng)時(shí)作為國(guó)內(nèi)改革開庭后的第一部經(jīng)濟(jì)合同法，其對(duì)后面制定的相關(guān)法律法規(guī)以及社會(huì)各界均有著深遠(yuǎn)影響。而從1982年經(jīng)濟(jì)合同法實(shí)施到1999年廢止的17年間，國(guó)內(nèi)無(wú)論在理論學(xué)術(shù)界還是在法律規(guī)定中，都鮮有關(guān)于合同需以要約、承諾作為成立要件的理論或規(guī)范，故而人們通常理解的合同書面形式就是指合同書。并且，1992年的工程建設(shè)施工招標(biāo)投標(biāo)管理辦法與1998年的建筑法又再次作出了中標(biāo)單位應(yīng)與建設(shè)單位簽訂合同的規(guī)定。雖然1999年的合同法已經(jīng)采用了國(guó)際上通用的要約承諾理論，但是17年的習(xí)慣思維是無(wú)法在一時(shí)之間更改的，故而招標(biāo)投標(biāo)法仍然延用了經(jīng)濟(jì)合同法、工程建設(shè)施工招標(biāo)投標(biāo)管理辦法、建筑法的模式，規(guī)定在中標(biāo)通知書發(fā)出后，當(dāng)事人仍然需要簽訂書面合同?？梢哉f這是為了適應(yīng)當(dāng)時(shí)的思維習(xí)慣、實(shí)踐因素，也是對(duì)合同法要約、承諾理論沒有貫徹領(lǐng)會(huì)所導(dǎo)致的法律適用混亂。 （2）方便合同履行和行政管理的需要由于國(guó)內(nèi)對(duì)于招標(biāo)投標(biāo)的經(jīng)驗(yàn)不足，當(dāng)事人在招投標(biāo)文件中出現(xiàn)各種疏漏也在所難免。特別是采用招投標(biāo)活動(dòng)的最初，工程量清單報(bào)價(jià)才剛剛施行，招投標(biāo)文件的嚴(yán)謹(jǐn)性、詳盡性等方面都存在不足。在這樣一個(gè)過渡階段，采用合同書形式對(duì)合同要素來再次加以明確歸列，對(duì)招投標(biāo)文件中疏漏的事項(xiàng)進(jìn)行補(bǔ)充約定，不失為一種克服現(xiàn)實(shí)困難、方便當(dāng)事人合同管理和履行的方法。另外，招標(biāo)投標(biāo)法作為一部針對(duì)建設(shè)工程招投標(biāo)的特別法，有兩個(gè)最基本的原則，一是招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)遵循“公開、公平、公正”的原則，二是補(bǔ)充合同不得違背備案合同，補(bǔ)充合同、備案合同不得違背招投標(biāo)文件和中標(biāo)通知書。而這兩個(gè)基本原則，都需要政府部門來進(jìn)行相應(yīng)管理，故而采取了合同備案的形式。但是，除了對(duì)招投標(biāo)直接管理的招標(biāo)投標(biāo)管理辦公室是要求將招標(biāo)文件、投標(biāo)書與合同書一起備案的，對(duì)其他許多部門而言，大堆繁瑣的招投標(biāo)文件并不必要，故而有些部門只簡(jiǎn)化地將合同書進(jìn)行備案。但這只是一種行政管理手段，并不代表只有合同書才是雙方的正式合同。4、國(guó)內(nèi)的中標(biāo)通知書不存在“有條件接受的中標(biāo)函”根據(jù)國(guó)際工程合同原理與實(shí)務(wù)的介紹，在國(guó)外，當(dāng)受要約人對(duì)要約作出無(wú)條件接受時(shí)，合同已經(jīng)成立。在中標(biāo)函發(fā)出后再簽訂一份正式合同也不是基于合同還未成立的緣故。參照對(duì)招標(biāo)投標(biāo)已經(jīng)有了百年經(jīng)驗(yàn)的國(guó)外的許多案例來看，如果要表明在訂立正式協(xié)議后合同才成立，需要在招標(biāo)文件中寫明“以合同為條件”，且存在“有條件接受的中標(biāo)函”。但是國(guó)內(nèi)的中標(biāo)通知書都是統(tǒng)一格式，都是招標(biāo)人無(wú)條件全部接受投標(biāo)人的投標(biāo)標(biāo)書，包括詢標(biāo)文件，因此不存在如國(guó)外實(shí)踐中協(xié)商訂立正式合同才成立的例外。 綜上，招投標(biāo)文件和中標(biāo)通知書均按照法律的規(guī)定采用書面形式，且符合合同法關(guān)于合同成立的法律要件，而招標(biāo)投標(biāo)法第46來的產(chǎn)生有其特殊的歷史背景，且其亦未否定招投標(biāo)文件與中標(biāo)通知書構(gòu)成合同這一事實(shí)。另外，我國(guó)的中標(biāo)通知書也不存在諸如國(guó)外需要協(xié)商后訂立正式合同的合同方才成立的例外。故而筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)運(yùn)用合同法要約、承諾的理論來認(rèn)定中標(biāo)通知書到達(dá)后合同即告成立，一方悔標(biāo)的需要承擔(dān)違約責(zé)任。四、招投標(biāo)文件和備案合同的法律效力比較由于建筑市場(chǎng)的特殊性，以及實(shí)踐中某些部門對(duì)備案合同的審查不夠嚴(yán)謹(jǐn)，故而時(shí)常出現(xiàn)備案合同與招投標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容相違背的情況。但法律及相應(yīng)的行政法規(guī)都僅規(guī)定了二者相違背時(shí)需要承擔(dān)的行政責(zé)任，而未明確該如何結(jié)算工程價(jià)款。只有深圳中院在指導(dǎo)意見中提到：“當(dāng)事人就同一工程簽訂的建設(shè)工程合同的實(shí)際內(nèi)容與招標(biāo)投標(biāo)文件不一致發(fā)生爭(zhēng)議的，應(yīng)當(dāng)以招標(biāo)投標(biāo)文件規(guī)定的計(jì)價(jià)方法或計(jì)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)結(jié)算工程價(jià)款”。由于法律、法規(guī)以及司法解釋對(duì)這一方面的空缺，導(dǎo)致各地法院的判決各不相同，爭(zhēng)議很大。筆者認(rèn)為，應(yīng)區(qū)別加以分析：（一）不需要公開招投標(biāo)且未經(jīng)過正規(guī)招投標(biāo)程序的對(duì)于法律未強(qiáng)制性要求必須公開招投標(biāo)即私下招投標(biāo)的項(xiàng)目，該類工程的招招標(biāo)過程并沒有政府部門的監(jiān)管，其招投標(biāo)文件與備案合同均是雙方意思自冶的產(chǎn)物，即使某些地方政府要求仍然需要登記備案，也只是為了政府部門行政管理的需要，故而對(duì)于該類工程的招投標(biāo)文件與備案合同而言，其僅受合同法的調(diào)整，不屬于招標(biāo)投標(biāo)法第46條的調(diào)整范圍。故而，對(duì)于不需要公開招投標(biāo)且未經(jīng)過正規(guī)招投標(biāo)程序的項(xiàng)目而言，如果招投標(biāo)文件與備案合同發(fā)生了沖突，那么根據(jù)合同法意思自冶的原則，應(yīng)當(dāng)以備案合同為準(zhǔn)來結(jié)算工程價(jià)款。（二）經(jīng)過正規(guī)招投標(biāo)程序的 招標(biāo)投標(biāo)法第2條規(guī)定：“在中華人民共和國(guó)境內(nèi)進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，適用本法”，第3條規(guī)定了必須進(jìn)行招投標(biāo)的范圍。也就是說，法律、法規(guī)規(guī)定的必須進(jìn)行招投標(biāo)活動(dòng)的，以及法律、法規(guī)未強(qiáng)制性規(guī)定必須進(jìn)行招投標(biāo)，但仍然進(jìn)行了正規(guī)招投標(biāo)程序的，這兩種情況下的招投標(biāo)文件及備案合同，除了適用合同法外，也應(yīng)當(dāng)受招標(biāo)投標(biāo)法的制約。至于法律、法規(guī)規(guī)定必須進(jìn)行招投標(biāo)但事實(shí)上卻未進(jìn)行招投標(biāo)的，這屬于合同無(wú)效的問題，不屬于本文討論的范圍，在此不作贅述。下面，筆者將針對(duì)這類經(jīng)過了正規(guī)招投標(biāo)程序的建設(shè)工程項(xiàng)目，其招投標(biāo)文件與備案合同的效力進(jìn)行探討。1、招標(biāo)文件是特殊的要約邀請(qǐng)根據(jù)合同法要約、承諾的理論，一般情況下，要約邀請(qǐng)并不具備法律效力，而只有當(dāng)法律有特殊規(guī)定時(shí)，其才具有法律效力。那么，法律對(duì)招標(biāo)文件是否有作特殊規(guī)定呢？招標(biāo)投標(biāo)法第27條規(guī)定：“投標(biāo)人應(yīng)當(dāng)按照招標(biāo)文件的要求編制投標(biāo)文件。投標(biāo)文件應(yīng)當(dāng)對(duì)招標(biāo)文件提出的實(shí)質(zhì)性要求和條件作出響應(yīng)”，第41條規(guī)定：“中標(biāo)人的投標(biāo)應(yīng)當(dāng)符合下列條件之一：（一）能夠最大限度地滿足招標(biāo)文件中規(guī)定的各項(xiàng)綜合評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)；（二）能夠滿足招標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性要求，并且經(jīng)評(píng)審的投標(biāo)價(jià)格最低；但是投標(biāo)價(jià)格低于成本的除外”，第42條規(guī)定：“評(píng)標(biāo)委員會(huì)經(jīng)評(píng)審，認(rèn)為所有投標(biāo)都不符合招標(biāo)文件要求的，可以否決所有投標(biāo)”。從上述的規(guī)定來看，在招標(biāo)文件發(fā)出后，投標(biāo)人的投標(biāo)書必須要對(duì)招標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性要求作出響應(yīng)，否則為廢標(biāo)。故而招標(biāo)文件屬于特殊的要約邀請(qǐng)，具有法律效力。2、招標(biāo)投標(biāo)法的立法原則招標(biāo)投標(biāo)法第46條包含了兩層意思：一是備案合同的簽訂應(yīng)當(dāng)依據(jù)招投標(biāo)文件；二是補(bǔ)充合同的簽訂應(yīng)當(dāng)依據(jù)備案合同。第二點(diǎn)即黑白合同問題，而關(guān)于第一點(diǎn)，則是招標(biāo)投標(biāo)法最基本的原則，是強(qiáng)制性、禁止性的規(guī)定，不得違背，理由如下：招標(biāo)投標(biāo)法第5條規(guī)定：“招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)遵循公開、公平、公正和誠(chéng)實(shí)信用的原則?！?，那么，在政府部門監(jiān)管之下依據(jù)公開、公平、公正的原則，根據(jù)招標(biāo)文件和投標(biāo)書評(píng)定了最優(yōu)標(biāo)確立中標(biāo)人之后，如果備案合同的簽訂還可以再違背招投標(biāo)文件，則是損害了其他未中標(biāo)人的、第三人的合法權(quán)益，甚至?xí)p失到國(guó)家和集體公共利益。如此，這整個(gè)招投標(biāo)過程就僅僅只是一個(gè)形式，成為了虛假招投標(biāo)，那么整部招標(biāo)投標(biāo)法都將失去意義。因此，招標(biāo)投標(biāo)法第46條規(guī)定的備案合同不能違背招投標(biāo)文件是這整部法律的基石，當(dāng)二者相違背時(shí)，不但應(yīng)按照招標(biāo)投標(biāo)法以及建設(shè)工程價(jià)款結(jié)算暫行辦法的規(guī)定承擔(dān)行政處罰，還應(yīng)當(dāng)明確以招投標(biāo)文件為準(zhǔn)來結(jié)算工程價(jià)款，如此才能保證招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的“公開、公平、公正”，保護(hù)其他投標(biāo)人的合法權(quán)益，從而規(guī)范建筑市場(chǎng)的秩序。綜上，經(jīng)過正規(guī)招投標(biāo)程序的招標(biāo)文件屬于特殊的要約邀請(qǐng)，當(dāng)其與備案合同的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容沖突時(shí)應(yīng)當(dāng)以招標(biāo)文件為準(zhǔn)來結(jié)算工程價(jià)款。五、如何理解招標(biāo)投標(biāo)法第46條的“實(shí)質(zhì)性內(nèi)容”由于招標(biāo)投標(biāo)法第46條僅規(guī)定了招標(biāo)人和投標(biāo)人需按招投標(biāo)文件訂立書面合同，不得再行訂立背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議，但卻并未明確哪些內(nèi)容屬于建設(shè)工程合同的“實(shí)質(zhì)性內(nèi)容”，而最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋第21條也未對(duì)“實(shí)質(zhì)性內(nèi)容”作出進(jìn)一步解釋，故而什么是建設(shè)工程施工合同的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，補(bǔ)充協(xié)議與備案合同對(duì)招投標(biāo)文件作出的哪些變更是允許的，哪些則會(huì)引起合同無(wú)效，成為了實(shí)踐中的一大難題。1、現(xiàn)有的法律、法規(guī)對(duì)合同“實(shí)質(zhì)性內(nèi)容”所作的規(guī)定合同法第30條規(guī)定：“承諾的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)與要約的內(nèi)容一致。受要約人對(duì)要約的內(nèi)容作出實(shí)質(zhì)性變更的，為新要約。有關(guān)合同標(biāo)的、數(shù)量、質(zhì)量、價(jià)款或者報(bào)酬、履行期限、履行地點(diǎn)和方式、違約責(zé)任和解決爭(zhēng)議方法等的變更，是對(duì)要約內(nèi)容的實(shí)質(zhì)性變更”。據(jù)此，在建設(shè)工程施工合同中，合同的主要內(nèi)容包括：工程承包范圍、建設(shè)工期、工程質(zhì)量、工程價(jià)款和價(jià)款支付、風(fēng)險(xiǎn)范圍、技術(shù)資料交付時(shí)間、材料和設(shè)備供應(yīng)方式、竣工驗(yàn)收、結(jié)算、質(zhì)量保修、違約責(zé)任以及爭(zhēng)議解決辦法等。但是，建設(shè)工程施工合同作為合同法規(guī)定的特殊形式，有其自身特殊性，并不能一概按照合同法第30條的規(guī)定來認(rèn)定是否作出了實(shí)質(zhì)性變更。合同法269條規(guī)定：“建設(shè)工程合同是承包人進(jìn)行工程建設(shè)，發(fā)包人支付價(jià)款的合同”，招標(biāo)投標(biāo)法第43條規(guī)定：“在確定中標(biāo)人前，招標(biāo)人不得與投標(biāo)人就投標(biāo)價(jià)格、投標(biāo)方案等實(shí)質(zhì)性內(nèi)容進(jìn)行談判”，而在招標(biāo)投標(biāo)法釋義中，雖未明確實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的具體條款，只略微提及“本條所講的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，包括投標(biāo)文件中記載的投標(biāo)報(bào)價(jià)、主要技術(shù)參數(shù)、交貨或竣工日期等主要內(nèi)容”，但綜合上述的法律及釋義來看，建設(shè)工程施工合同的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容應(yīng)包括工程承包范圍、工程價(jià)款、建設(shè)工期以及工程質(zhì)量等。至于其他的工程價(jià)款支付方式、風(fēng)險(xiǎn)范圍、以及違約責(zé)任等，則要根據(jù)變更的程度結(jié)合招投標(biāo)時(shí)的具體情況來判斷是否損害了其他投標(biāo)人的合法權(quán)益，是否對(duì)當(dāng)時(shí)的中標(biāo)結(jié)果產(chǎn)生影響等多重因素考慮。 2、判斷是否變更合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，需把握變更的量化程度雖然建筑工程施工合同的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容主要包括工程承包范圍、工程價(jià)款、建設(shè)工期以及工程質(zhì)量等，但不能凡是涉及實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的變更就一定認(rèn)為違反了招標(biāo)投標(biāo)法第46條的規(guī)定，而應(yīng)適當(dāng)根據(jù)量化的程度來對(duì)合同內(nèi)容變更進(jìn)行考察分析，判斷是否屬于合同的實(shí)質(zhì)性變更。比如原合同工程期限為兩年，后經(jīng)雙方當(dāng)事人協(xié)商將工程竣工日期推遲一周，從表面上看，該變更違反招標(biāo)投標(biāo)法第46條關(guān)于禁止變更合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的規(guī)定，然而從整個(gè)工期來看，這種變更較為細(xì)微，在實(shí)踐中應(yīng)予肯定。再比如，工程款支付方式原本并不一定是合同的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，如雙方約定每月支付工程月進(jìn)度形式款的70%，后協(xié)商一致改為65%，這種變化一般不會(huì)對(duì)整個(gè)工程產(chǎn)生重大影響。但如果雙方協(xié)商后將進(jìn)度款改為20%，甚至約定變?yōu)槿珘|資項(xiàng)目，這種變化則是巨大的。因此筆者認(rèn)為，當(dāng)合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的變化較小，沒有對(duì)整個(gè)工程產(chǎn)生大的影響時(shí)，可以適當(dāng)允許當(dāng)事人協(xié)商進(jìn)行變更，以保證契約自由；但如果合同的非實(shí)質(zhì)性內(nèi)容發(fā)生了巨大變化，對(duì)整個(gè)工程以及招投標(biāo)時(shí)的中標(biāo)結(jié)果都可能發(fā)生重大變化時(shí)，該非實(shí)質(zhì)性內(nèi)容則轉(zhuǎn)化了實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，此種變更應(yīng)當(dāng)為法律所禁止。3、當(dāng)存在法定事由且雙方協(xié)商一致時(shí)，可以對(duì)合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容作出變更在建筑工程活動(dòng)中，由于合同履行期限長(zhǎng)，客觀情況變化大，全盤否定建設(shè)工程施工合同的內(nèi)容變更也是不符合實(shí)際的。如在合同履行過程中，經(jīng)常出現(xiàn)因設(shè)計(jì)圖紙變更而改變工程線路和工期、建筑工程規(guī)劃指標(biāo)調(diào)整等原因?qū)е鹿こ炭畎l(fā)生變動(dòng)、材料價(jià)格大幅度上漲導(dǎo)致承包人無(wú)法履行合同等，這些都可能涉及到對(duì)當(dāng)時(shí)的招投標(biāo)文件以及備案合同的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容作出變更。這些變更屬于建筑工程市場(chǎng)自律性合理調(diào)整，可以適當(dāng)允許建筑工程合同當(dāng)事人對(duì)合同的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容進(jìn)行變更。例如浙江省高級(jí)人民法院民一庭關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件若干疑難問題的解答的第15條談到：“認(rèn)定“黑白合同”時(shí)所涉的“實(shí)質(zhì)性內(nèi)容”，主要包括合同中的工程價(jià)款、工程質(zhì)量、工程期限三部分。對(duì)施工過程中，因設(shè)計(jì)變更、建設(shè)工程規(guī)劃指標(biāo)調(diào)整等客觀原因，承、發(fā)包雙方以補(bǔ)充協(xié)議、會(huì)談紀(jì)要、往來函件、簽證等洽商紀(jì)錄形式，變更工期、工程價(jià)款、工程項(xiàng)目性質(zhì)的書面文件，不應(yīng)認(rèn)定為中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法第46條規(guī)定的“招標(biāo)人和中標(biāo)人再行訂立背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議”。故而，