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.西方行政補償制度淺析題目:西方行政補償制度淺析【內(nèi)容摘要】行政補償?shù)睦碚摶A(chǔ)是當代行政法學研究的一個重要課題。本文結(jié)合德國行政補償制度的歷史發(fā)展,簡單介紹西方國家中有關(guān)行政補償理論基礎(chǔ)的主要學說和觀點,并作了簡要的評析?!娟P(guān)鍵詞】行政補償征收人權(quán)保障原則公共負擔平等原則一、西方行政補償制度產(chǎn)生的思想根源行政補償是指行政主體因合法行政活動給行政相對人的合法權(quán)益造成特別損失,而由國家對其損失進行補救的一種公法上的義務(wù)或制度。行政補償制度的產(chǎn)生和發(fā)展,除了政治經(jīng)濟的外部條件以外,還有其深層次的思想根源。這便是民主思想的彰顯與權(quán)利意識的覺醒。民主既是民眾的自主權(quán)利,更是對政治國家公共權(quán)力的限制。它蘊含著公民的地位不依賴于政府權(quán)力的價值理念。以天賦權(quán)利為基本精神的人權(quán)思想,最早源于自然法學派。自然法確認了人類的最基本的權(quán)利-自由的權(quán)利;平等權(quán);生命權(quán);財產(chǎn)權(quán)。這些權(quán)利來自于人類理性,是天賦權(quán)利,是不可侵犯、不可剝奪的。作為人的基本權(quán)利之一的財產(chǎn)權(quán)就是脫胎于自然法思想。“確定財產(chǎn)權(quán)是劃定一個保護我們免于壓迫的私人領(lǐng)域的第一步”。對私人財產(chǎn)權(quán)從理論上做了系統(tǒng)闡述并將其歸納為私有財產(chǎn)神圣不可侵犯原則的是英國人洛克,他首先肯定了私有財產(chǎn)權(quán)作為一項天賦人權(quán)而存在,同時他十分注重對財產(chǎn)權(quán)的保護,并把對財產(chǎn)權(quán)的保護同國家政治權(quán)力結(jié)合起來。他認為,人民建立起民主制度,通過各種形式參加民主活動的目的就是為了安穩(wěn)的享受他們的財產(chǎn)并且有更大的保障來防止共同體以外的任何侵犯。因此,政治國家的首要目的便是保護私人財產(chǎn)?!叭绻J為任何國家的最高權(quán)力或立法權(quán)能夠為所欲為,任意處分人民的產(chǎn)業(yè)或隨意取走其任何部分,這是錯誤的想法?!睘榱吮U虾戏?quán)益,不管國家機關(guān)在行使權(quán)力時不論行為是違法還是合法,也不論行為人是過失還是無過失,其結(jié)果給一部分人帶來了損失,國家就應(yīng)對其行使權(quán)利過程中造成的損失予以彌補??梢?,正是在民主思想的孕育下,民主制度才最終得以確立,并為人權(quán)保障樹立了堅實可靠的屏障,民眾才得以擺脫來自公共權(quán)力的任意蹂躪和踐踏。這便是行政補償制度產(chǎn)生和發(fā)展的思想動力。 二、西方行政補償理論基礎(chǔ)的主要學說有關(guān)西方行政補償理論基礎(chǔ)的學說都有其特定的歷史背景,隨著歷史的變遷和行政補償制度的發(fā)展而不斷發(fā)展。以下就以行政補償制度比較發(fā)達和完備的德國為例,對該制度的發(fā)展作一簡要介紹。在成文法中,此種思想首次見諸于1794年的普魯士一般邦法第75 條:“對于因公共福利而犧牲其特別權(quán)利及利益之人,國家應(yīng)予補償?!钡搅?9世紀中葉,由于德國各邦憲法中大多設(shè)有財產(chǎn)權(quán)保障及公用征收制度之規(guī)定,行政上的損失補償與公用征收概念相結(jié)合,逐步發(fā)展出了公用征收的古典征收理論和公用征收損失補償?shù)闹贫?。這種古典征收理論是19世紀自由法治理念下的產(chǎn)物,其主要特征包括:財產(chǎn)征收之標的,只局限于所有權(quán)及其他的物權(quán);征收以行政機關(guān)的具體行政行為作為法律手段來達成;征收以公共福利為目的,且要求必須有一個公共事業(yè)(或是公用事業(yè),如自來水廠、電廠及政府機構(gòu)、學校等等) 存在;征收必須給予全額補償。 “古典征收概念”遂演變成“擴張的征收概念”。此種擴張的征收概念有如下特征:(1) 征收之客體不限于有體物,如土地或動產(chǎn),尚擴及具有財產(chǎn)價值的權(quán)利,如債權(quán)、著作權(quán)等。(2) 征收之法律方式不限于以行政處分為之,尚包括直接以法律規(guī)定征收之。(3) 征收不以所有權(quán)轉(zhuǎn)移于國家或其他權(quán)利主體為必要,對于財產(chǎn)權(quán)之限制,例如,土地使用權(quán)之限制,或?qū)ㄖ锿庑妥兏?,亦屬征收的類型?4) 征收的目的不以滿足某特定公用事業(yè)之需求為限,尚包括有利于一般的公共利益。(5) 征收之補償只須“適當”,必要時,可由聯(lián)邦法律排除補償。隨著征收概念的擴張,行政補償?shù)姆秶搽S之擴大。1949年西德基本法在14條規(guī)定了財產(chǎn)權(quán)的征收及補償內(nèi)容,大體與威瑪憲法相當。就目前德國法制現(xiàn)狀而言,行政補償?shù)脑蛐袨?,既包括對財產(chǎn)權(quán)的剝奪或限制,也包括對公民人身權(quán)的合法侵犯。因此,行政補償制度的體系可基本分為財產(chǎn)權(quán)之損失補償制度與人身權(quán)之損失補償制度。在征收概念擴張和行政補償制度發(fā)展的歷史過程中,陸續(xù)出現(xiàn)了許多解釋行政補償理論基礎(chǔ)的理論和學說。例如在德國就出現(xiàn)了下列主要理論:值得保護理論、實體減損理論、過分要求理論、私利用性理論、目的相異理論、個別行為理論、特別犧牲理論、重大性理論、財產(chǎn)權(quán)情狀關(guān)連性理論等。林紀東先生則將行政補償?shù)睦碚摶A(chǔ)列舉如下:既得權(quán)說、恩惠說、特別犧牲說和社會職務(wù)說。還有學者則列舉了有關(guān)行政補償理論基礎(chǔ)的下列幾種觀點:公共負擔平等說、結(jié)果責任說、特別犧牲說、社會保險說、社會協(xié)作論和人權(quán)保障論。下面就主要理論和學說的內(nèi)容作一簡要介紹。既得權(quán)說。該說認為人民既得之權(quán)利,屬應(yīng)予以絕對保障,即使由于公益之必要,使之蒙受損失,亦應(yīng)予補償,以保障人民之既得權(quán)。特別犧牲說。該說是由德國聯(lián)邦普通法院在1952年的一個案例中提出和發(fā)展起來的, 法院在判決中指出:征用并不具備普遍和平等的效果,以使受影響權(quán)利的性質(zhì)在實體上受到財產(chǎn)權(quán)的一致決定與限制;相反,它是立法對財產(chǎn)的合法強行侵犯。征用之特征,在于對平等原則之侵犯。為了補償這項侵犯,就有必要對受到征用的個人授予一種公正補償;相反,對財產(chǎn)的普遍限制平等地影響所有公民,因而并不要求補償。公共負擔平等說。該說是法國的主流學說。公共負擔平等原則來源于法國大革命前的公法理論。早在18 世紀,普羅文斯(Provence) 就總結(jié)了當時的法律:“如果居民為整個社團蒙受損失或為之提供物資,那么他理應(yīng)受到補償。但如果他僅承受了施加于每個居民的普通負擔,則又另當別論?!痹诙悇?wù)領(lǐng)域,公共負擔平等原則受到法國行政法院的長期承認,1973 年的“稅務(wù)歧視決定”,稅務(wù)平等原則首次獲得憲法地位。后來,法國行政法院基于人權(quán)宣言第13 條的內(nèi)容擴展了稅務(wù)平等原則,使之發(fā)展為公共負擔平等的普遍原則。該原則的主要內(nèi)容是:政府的活動是為了公共利益而實施,因而其成本或費用應(yīng)由社會全體成員平等分擔。合法行政行為給相對人合法權(quán)益造成的損失,實際上是受害人在一般納稅負擔以外的額外負擔,這種負擔不應(yīng)當由受害人個人承擔,而應(yīng)平等地分配于社會成員,其分配方式就是國家以全體納稅人交納的金錢。人權(quán)保障論。該說認為,保障人權(quán)是民主國家的基本目標和重要任務(wù)之一,當公民受到其他公民和組織的侵害時,國家有責任使其得到賠償并依法對侵權(quán)人予以懲罰;而當公民受到國家本身的侵害時,國家當然更有責任對公民受到的損失或損害給予補償或賠償。三、關(guān)于西方行政補償思考 每個學說都有它各自存在的社會背景。筆者認為在當下,只有人權(quán)保障論與公共負擔平等說的結(jié)合,才能擔當此任。換言之,行政補償?shù)姆ɡ砘A(chǔ)是人權(quán)保障原則和公共負擔平等原則的綜合體。以下分別就這兩項原則予以具體闡述:一、人權(quán)保障原則行政補償制度緣于公用征收,它是在人權(quán)觀念日漸彰顯下的民主立憲國家產(chǎn)生的,其最初起源于自由法治國家憲法保障財產(chǎn)權(quán)的規(guī)定。人權(quán)保障原則四涉及法律的各個部門。它不僅局限于行政補償領(lǐng)域,但進行行政補償則必須遵守人權(quán)受到保障為前提,行政機關(guān)或者其他法律,法規(guī)授權(quán)的組織在實施具體行政行為時要保障行政相對人的基本權(quán)利不受侵害。例如。在國土部門對個人使用的土地合法征收或者征用后,要依法給予最人道的補償,這是對公民財產(chǎn)權(quán)的最基本的保護。二、公共負擔平等原則人權(quán)保障原則雖然是行政補償?shù)闹匾碚摶A(chǔ)之一,但是該原則適用范圍很廣必須結(jié)合公共負擔平等原則才能充分完整地闡明行政補償?shù)姆ɡ砘A(chǔ)。行政補償?shù)囊皇沁\用公共負擔平等原則,具體的判斷公權(quán)力加諸公民的義務(wù)是否已達到特別犧牲或特別損失的程度。因此,如何區(qū)別是特別損失還是一般損失是一個關(guān)鍵問題。關(guān)于區(qū)別的基準,存在三種學說。(1) 形式性基準說。該說主張:應(yīng)當首先根據(jù)形式上的基準,即侵害行為是基于法律、對國民即不特定多數(shù)人施加的一般侵害,還是針對特定人施加的個別侵害,來決定是否屬于“特別損失”。(2) 實質(zhì)性基準說。該說主張:首先應(yīng)著眼于對財產(chǎn)權(quán)的規(guī)制程度來決定是否需要補償,如果侵害行為極其嚴重,侵害了作為私有財產(chǎn)制度核心的財產(chǎn)權(quán)的本質(zhì)性內(nèi)容,即侵害了財產(chǎn)權(quán)的排他性支配時,屬于特別損失;沒有達到這種侵害的程度,就屬于忍受限度內(nèi)的損失;其次,應(yīng)當根據(jù)規(guī)制目的的不同來決定是否需要補償。(3) 折衷說。該說認為,應(yīng)該根據(jù)侵害行為的對象是一般人還是特定人(形式性基準) 以及侵害行為是否達到侵害財產(chǎn)權(quán)的本質(zhì)內(nèi)容的程度(實質(zhì)性基準) 兩個方面來客觀地、合理地決定是否屬于特別損失。筆者認為,折衷說較為合理,形式性基準說與實質(zhì)性基準說是相互結(jié)合,不可分割的。倘若僅考慮形式性基準說,忽視了實質(zhì)性基準說,那就僅僅只判斷了行政行為侵害的對象而已,而沒有考慮到損害的具體內(nèi)容是否已經(jīng)達到行政補償?shù)臉藴?,有以偏概全的嫌疑。例如,在對危害公共利益較大的設(shè)施,行政機關(guān)履行行政處罰,采取強制措施使特定人喪失對其的所有權(quán)。在上例中,顯然行政侵害是針對特定人所進行的,形式性基準說滿足了,但是行政機關(guān)不必履行行政補償,因為行政相對人并不滿足所謂的實質(zhì)性基準說的內(nèi)容,相反是危害公共利益的實質(zhì)性基準說,沒有行政補償?shù)拇嬖?。至于形式性基準說與實質(zhì)性基準說先后的問題,根據(jù)一般的邏輯,先確定行政損害的對象,再確定損害的實質(zhì)性內(nèi)容,更顯得順理成章。 參考文獻: 陳新民:德國公法學基礎(chǔ)理論(下冊),山東任命出版社2001年版。李建良:行政法上損失補償制度之基本體系,東吳大學法律學報。陳新

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