云浮市三規(guī)合一經(jīng)驗分析

一、 規(guī)劃背景及歷程1.1 規(guī)劃契機(jī)云浮是最靠近珠三角的一個地級市，同時也是廣東省最年輕的的地級市，1994年建市，為欠發(fā)達(dá)地區(qū)。位于廣東省西北部，東接珠江三角洲，西鄰桂東南梧州，北臨西江，是珠三角洲的外圍邊緣區(qū)。全市總面積7779.1平方公里，2011年末常住人口237.92萬。SWOT分析優(yōu)勢機(jī)遇劣勢挑戰(zhàn)1.2 歷程回顧2008年，廣東省委書記汪洋在黨的十七屆三中全會視察云浮，明確要求云浮要爭當(dāng)全省農(nóng)村綜合改革發(fā)展試驗區(qū)。云浮決定走一條“明確縣域主體功能、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”的新路。同年，提出建設(shè)“宜居城市”的要求。2008年10月，云浮市委托廣東省政府發(fā)展研究中心、廣東省社科院，以及中山大學(xué)城市與區(qū)域研究中心、廣州市城市規(guī)劃編制研究中心課題組編寫了云浮市資源環(huán)境城鄉(xiāng)區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略研究（以下簡稱戰(zhàn)略規(guī)劃）和云浮市資源環(huán)境城鄉(xiāng)區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展規(guī)劃（以下簡稱發(fā)展規(guī)劃），主要是著眼解決云浮的發(fā)展定位問題和空間布局的問題，力求找到一種發(fā)展載體，并制定出與科學(xué)發(fā)展相適應(yīng)的體制機(jī)制。云浮戰(zhàn)略規(guī)劃和發(fā)展規(guī)劃經(jīng)論證、修改完善后，將成為云浮科學(xué)發(fā)展的基本綱要。云安縣是云浮市改革的先行先試示范點。從2008年開始，云安縣開始探索有別于先工后農(nóng)、以城并鄉(xiāng)的珠三角、長三角“農(nóng)村城鎮(zhèn)化”發(fā)展模式和以工帶農(nóng)、以城統(tǒng)鄉(xiāng)的成都、重慶“以城統(tǒng)鄉(xiāng)”發(fā)展模式，走出了一條以“主體功能擴(kuò)展”實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的新路徑。配合主體功能區(qū)建設(shè)，云安縣建立了稅收共享、財政保障、績效考核、社會維穩(wěn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)大部制改革、構(gòu)建公共服務(wù)體系等配套機(jī)制。自2009年初正式啟動至今，經(jīng)過兩年多實踐，云安主體功能區(qū)改革體系雛形初具。2010年7月，廣東省發(fā)改委已經(jīng)批準(zhǔn)了云安縣為山區(qū)農(nóng)村綜合改革的示范。2009年以來，基于云浮市資源環(huán)境城鄉(xiāng)區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展規(guī)劃，云浮市開展了一系列的人居環(huán)境的實驗。云浮市作為省政府批準(zhǔn)的“三規(guī)合一”試點市，在省委、省政府推進(jìn)科學(xué)發(fā)展的戰(zhàn)略框架下，解放思想，大膽探索，先行先試，提出了“一套規(guī)劃，統(tǒng)一編制，統(tǒng)一平臺，分頭實施”的工作思路，率先在全省開展了“三規(guī)合一”工作。（1）完成了以“同城化”為思想的中心城區(qū)總體規(guī)劃綱要。（2）開展了云安縣縣域主體功能擴(kuò)展規(guī)劃和實踐。（3）提出“美好環(huán)境與和諧社會共同締造”行動綱領(lǐng)。（4）實施規(guī)劃編制管理體制改革，成立市政府直接領(lǐng)導(dǎo)下的規(guī)劃審批委員會。2010年11月市級機(jī)構(gòu)改革，組建云浮市規(guī)劃編制委員會及云浮市國土資源和城鄉(xiāng)規(guī)劃管理局。內(nèi)設(shè)綜合科、規(guī)劃科、市政和用地管理科、信息管理科、規(guī)劃監(jiān)察科、規(guī)劃技術(shù)科。2011年8月25日，中共云浮市委、云浮市人民政府、中國城市規(guī)劃協(xié)會、清華大學(xué)人居環(huán)境研究中心聯(lián)合主辦了“人居環(huán)境科學(xué)理論與實踐統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，建設(shè)人居環(huán)境暨云浮市統(tǒng)籌發(fā)展規(guī)劃”研討會，肯定了以縣為基本單位進(jìn)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的思路；激勵基層群眾“共謀、共建、共管、共享”建設(shè)新農(nóng)村的經(jīng)驗以及作為人居環(huán)境科學(xué)理論與實踐相結(jié)合突出的樣板。2011年9月，云浮市云城區(qū)宜居城市建設(shè)規(guī)劃研究課題2012年，云浮市智慧城市建設(shè)規(guī)劃（20112015年）2013年9月，云浮新區(qū)發(fā)展總體規(guī)劃（2013-2030年）獲省政府批復(fù)，規(guī)劃面積535平方公里的云浮新區(qū)，相當(dāng)于現(xiàn)有云浮老城區(qū)的20倍以上。二、 規(guī)劃內(nèi)容云浮市統(tǒng)籌發(fā)展規(guī)劃：以縣域主題功能拓展統(tǒng)領(lǐng)城鎮(zhèn)體系布局，協(xié)調(diào)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的“主體功能”和城鄉(xiāng)規(guī)劃的“空間地位”。制定科學(xué)的資源環(huán)境城鄉(xiāng)區(qū)域統(tǒng)籌規(guī)劃云浮市統(tǒng)籌發(fā)展規(guī)劃該規(guī)劃將國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃等規(guī)劃進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，在城鄉(xiāng)、區(qū)域的空間平臺上統(tǒng)籌生產(chǎn)組織、空間布局和制度安排，做到發(fā)展過程中資源、環(huán)境、城鄉(xiāng)、區(qū)域的相互匹配，實現(xiàn)人口、資源、環(huán)境、城鄉(xiāng)、區(qū)域與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)。（1）國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃的協(xié)調(diào)融合以縣域主體功能拓展統(tǒng)領(lǐng)城鎮(zhèn)體系布局，協(xié)調(diào)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的“主體功能”和城鄉(xiāng)規(guī)劃的“空間地位”。（2）土地利用總體規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃的協(xié)調(diào)融合堅持“空間引領(lǐng)、指標(biāo)對接”，協(xié)調(diào)國土規(guī)劃的“剛性約束”和城鄉(xiāng)規(guī)劃的“彈性發(fā)展”?！?規(guī)劃控制范圍的協(xié)調(diào)銜接、2指標(biāo)轉(zhuǎn)換與對接、3建設(shè)用地規(guī)模的協(xié)調(diào)銜接、4建設(shè)用地布局的協(xié)調(diào)銜接、5空間管制范圍的協(xié)調(diào)銜接】 （3）三規(guī)融合的協(xié)調(diào)機(jī)制以“三規(guī)融合”為目標(biāo)完善規(guī)劃體系構(gòu)建“五個一”；以“整合資源，提高效能，減少內(nèi)耗”為原則進(jìn)行機(jī)構(gòu)調(diào)整。三、 成果形式文本、圖紙、說明書【具體參見附件一 云浮統(tǒng)籌發(fā)展規(guī)劃規(guī)劃成果簡介】數(shù)字云浮地理信息公共平臺：:8719/newmapplat/云浮規(guī)劃特色主要表現(xiàn)在三個層面：一個愿景，兩個抓手（主體功能區(qū)的擴(kuò)展；完整社區(qū)）四、 編制技術(shù)方法規(guī)劃機(jī)構(gòu)調(diào)整2010年以來，云浮市以“整合資源，提高效能，減少內(nèi)耗”為原則進(jìn)行機(jī)構(gòu)調(diào)整，積極探索實行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，在全省率先推行“三規(guī)合一”，即將國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃以及其他部門行業(yè)發(fā)展規(guī)劃的職責(zé)整合由一個部門（市規(guī)劃編制委員會）負(fù)責(zé)，實現(xiàn)一張圖紙治理城市。行政機(jī)構(gòu)的合并無疑對城規(guī)和土規(guī)這兩規(guī)協(xié)調(diào)起到極大的促進(jìn)作用同一行政主體和同一技術(shù)隊伍可以方便地做到規(guī)劃編制、實施，監(jiān)管等各個環(huán)節(jié)上的無縫對接。規(guī)劃方法論：“三規(guī)合一”是一個統(tǒng)一的規(guī)劃平臺，在統(tǒng)籌規(guī)劃時，把各項規(guī)劃里的強(qiáng)制性和非強(qiáng)制性因素分解出來，首先把強(qiáng)制性因素納入規(guī)劃中，再按強(qiáng)制性因素和非強(qiáng)制性因素的順序逐一疊加組合起來，同時在疊加組合中不斷修正完善，形成統(tǒng)一的、整體的規(guī)劃?！皵?shù)字云浮地理空間框架建設(shè)”，以各行業(yè)共享的基礎(chǔ)地理信息平臺和數(shù)據(jù)庫建設(shè)為基礎(chǔ)，確定了“三規(guī)合一”規(guī)劃應(yīng)用系統(tǒng)、環(huán)境保護(hù)地理信息系統(tǒng)、地質(zhì)災(zāi)害信息系統(tǒng)、“三舊”改造監(jiān)管系統(tǒng)和公眾地理信息服務(wù)系統(tǒng)等五個應(yīng)用示范系統(tǒng)。建設(shè)“三規(guī)合一”基礎(chǔ)信息平臺要解決的關(guān)鍵技術(shù)包括：地理坐標(biāo)統(tǒng)一、基礎(chǔ)信息整合、規(guī)劃成果建庫、規(guī)劃實施信息入庫與動態(tài)更新接口、統(tǒng)一的規(guī)劃編制平臺、基于規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)的決策專家知識庫、地理信息系統(tǒng)支持下的規(guī)劃空間沖突檢查專家系統(tǒng)?！尽叭?guī)合一”基礎(chǔ)地理信息平臺研究與實踐以云浮市“三規(guī)合一”地理信息平臺建設(shè)為例】基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)研究規(guī)劃編制平臺沖突檢測系統(tǒng)方案規(guī)劃指導(dǎo)思想：以人居環(huán)境理論為規(guī)劃指導(dǎo)思想，對理想空間模式的探討。實踐探索：示范縣云安縣建設(shè)云安縣隸屬廣東省云浮市，地處粵西山區(qū)，是廣東省最年輕的縣，為全省首個循環(huán)經(jīng)濟(jì)試點縣。作為一個典型的山區(qū)縣，發(fā)展不充分是云安縣當(dāng)前最突出的問題。按照主體功能區(qū)和發(fā)揮比較優(yōu)勢的原則，云安縣8個鎮(zhèn)劃分為優(yōu)先發(fā)展（1個鎮(zhèn)）、重點發(fā)展（2個鎮(zhèn)）、開發(fā)與保護(hù)并重（5個鎮(zhèn)）三類功能區(qū)，優(yōu)先發(fā)展區(qū)重點發(fā)展工業(yè)，重點發(fā)展區(qū)發(fā)展特色工業(yè)和特色農(nóng)業(yè)，開發(fā)與保護(hù)并重示范區(qū)以生態(tài)保護(hù)為主體功能，發(fā)展涉農(nóng)特色產(chǎn)業(yè)和生態(tài)旅游?？h、鎮(zhèn)、村也明確了職能分工，縣政府以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主體，鎮(zhèn)的職能以社會管理為主體，具體功能職責(zé)是5+X，5是社會維穩(wěn)、農(nóng)民增收、公共服務(wù)、政策宣傳、基層建設(shè)，X是各地不同的功能定位。村的只能以社區(qū)建設(shè)為主體的5+1職能，5是農(nóng)民增收、社會穩(wěn)定、公共服務(wù)、生態(tài)保護(hù)、組織建設(shè)，1是年度中心工作。這樣分工的道理在于，縣政府資源整合能力更強(qiáng)，在招商引資方面比鄉(xiāng)鎮(zhèn)有優(yōu)勢，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在社會管理和公共服務(wù)方面更具有優(yōu)勢。相應(yīng)的配套機(jī)制方面，云浮改革了鄉(xiāng)鎮(zhèn)考評機(jī)制，制定新的干部績效考核標(biāo)準(zhǔn)，確立了“不以GDP大小論英雄，只以功能發(fā)揮好壞論成敗”的政績觀，差異化有重點的考核體系，使原本經(jīng)濟(jì)實力比較弱的鎮(zhèn)也有可能獲得高分，進(jìn)而獲得財政獎勵。同時，云安縣建立了稅收分享和激勵機(jī)制。首先對招商引資有貢獻(xiàn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行稅收分成，有招商能力但因主體功能定位的限制不能使項目落于本地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，通過把項目介紹到優(yōu)先發(fā)展區(qū)，仍能夠分享項目產(chǎn)生的稅收收益。其次，工業(yè)園區(qū)的稅收增量中提取20%由全縣8鎮(zhèn)共享，共享比例按照各鎮(zhèn)面積占30%，人口比例占30%、考核成績占40%的權(quán)重分配。最后，全額保障每個鎮(zhèn)和村的運作經(jīng)費，改變了過去只保障政府人員工資，其余所有經(jīng)費都由鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌的機(jī)制，所有支持項目都不要求鎮(zhèn)政府安排配套資金（除上級部門另有規(guī)定外）。2010年，云安縣財政安排保障給每個鎮(zhèn)的公用經(jīng)費達(dá)170萬元。從2011年開始，云安縣嘗試探索由保護(hù)與開發(fā)并重示范區(qū)向工業(yè)化地區(qū)出售節(jié)能減排指標(biāo)的交易機(jī)制。在土地流轉(zhuǎn)方面，云安縣為了改變各鎮(zhèn)搞各自的開發(fā)建設(shè)，建設(shè)分散，土地使用效率較低，促進(jìn)建設(shè)用地在不同功能區(qū)之間流轉(zhuǎn)，促進(jìn)開發(fā)與保護(hù)區(qū)的大量農(nóng)地和林地的流轉(zhuǎn)，2008年，云安縣在被列為開發(fā)與保護(hù)并重區(qū)的南盛鎮(zhèn)成立了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，為本地農(nóng)民出租自己的山林地提供信息發(fā)布平臺、法律保障和相應(yīng)司法支持，鼓勵規(guī)?；探刍蜣r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化種植。在調(diào)動村民自主管理方面，云安縣引導(dǎo)組建鎮(zhèn)、村、組三級村民議事會，其主要職責(zé)是調(diào)解鄰里糾紛、興辦農(nóng)村公益、引導(dǎo)村民健康生活、并對村和鎮(zhèn)級政府提出相應(yīng)工作建議。五、 規(guī)劃創(chuàng)新（1）頂層經(jīng)驗要和基層設(shè)計相結(jié)合，云浮經(jīng)驗最重要的值得借鑒的地方在于，要善于通過調(diào)整利益關(guān)系來解決改革的難點和重點，怎樣調(diào)整各級政府之間的利益關(guān)系，發(fā)展的關(guān)系，GDP的關(guān)系，財政收入的關(guān)系。（2）城規(guī)與土規(guī)反復(fù)對接：堅持“空間引領(lǐng)、指標(biāo)對接”，協(xié)調(diào)國土規(guī)劃的“剛性約束”和城鄉(xiāng)規(guī)劃的“彈性發(fā)展”；（3）規(guī)劃機(jī)構(gòu)改革：構(gòu)建“一套規(guī)劃、統(tǒng)一編制、統(tǒng)一平臺，分頭實施”的三規(guī)融合的規(guī)劃管理機(jī)制。改革創(chuàng)新，整合部門，優(yōu)化行政資源配置，將原市發(fā)改、城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土等部門的有關(guān)規(guī)劃制訂職能，劃入新成立的市規(guī)劃編制委員會，將原市國土資源局除制訂土地利用總體規(guī)劃以外的職責(zé)以及原市城鄉(xiāng)規(guī)劃局除編制城鄉(xiāng)總體規(guī)劃以外的有關(guān)職責(zé)整合劃入新組建的市國土資源和城鄉(xiāng)規(guī)劃管理局，不再保留市國土資源局、市城鄉(xiāng)規(guī)劃局，有效提升資源環(huán)境城鄉(xiāng)區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展水平。“一套規(guī)劃”云浮統(tǒng)籌發(fā)展規(guī)劃“統(tǒng)一編制”由最新整合的“云浮市規(guī)劃編制委員會”，統(tǒng)籌編制“三規(guī)”，同時賦予組織編制和審查全市各部門的專項規(guī)劃，并監(jiān)督其實施的職責(zé)。此外，“規(guī)編委”下設(shè)總規(guī)劃師和總建筑師，負(fù)責(zé)規(guī)劃審批決策的技術(shù)把關(guān)。實現(xiàn)“三規(guī)”在規(guī)劃編制、實施和管理上的統(tǒng)一。并實行“一個窗口”辦理業(yè)務(wù)，有效節(jié)約了行政成本和群眾辦事的成本。為了解決規(guī)劃權(quán)力過于集中且缺乏有效監(jiān)督、以及執(zhí)行不力等問題，云浮市在組建了市規(guī)劃編制委員會的同時，成立了更高層次的市規(guī)劃審批委員會，由市長任規(guī)劃審批委員會主任，就規(guī)劃建設(shè)的重大事項進(jìn)行審查并提出決策意見。規(guī)劃審批委員會下設(shè)環(huán)境藝術(shù)委員會和規(guī)劃監(jiān)督監(jiān)察委員會。其中，環(huán)境藝術(shù)委員會受規(guī)劃審批委員會委托就各項環(huán)境藝術(shù)規(guī)劃建設(shè)、城市景觀規(guī)劃建設(shè)項目進(jìn)行審議；規(guī)劃監(jiān)督監(jiān)察委員會受規(guī)劃審批委員會委托，就各項規(guī)劃實施情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。通過合理配置和運用決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)，實現(xiàn)了“三規(guī)”之間的銜接。優(yōu)化部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職能，使干部從“多人一責(zé)”到“一人多責(zé)”，有效實現(xiàn)了編制效用的最大化?！敖y(tǒng)一平臺”在“規(guī)編委”下成立云浮市地理信息中心，構(gòu)建“一個平臺、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、分類管理”的規(guī)劃管理體系。主要任務(wù)為解決數(shù)據(jù)資源不夠規(guī)范、共享水平低和重復(fù)整合等問題，云浮成立了市地理信息中心，組建了云浮基礎(chǔ)地理信息系統(tǒng)，負(fù)責(zé)全市規(guī)劃、國土、建設(shè)、交通、市政、環(huán)保、人口、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)林水、檔案等有關(guān)地理信息方面的管理工作，梳理出一套“多個規(guī)劃”都適用與認(rèn)可的技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)“三規(guī)”之間的銜接，并成立了“三規(guī)合一”機(jī)制聯(lián)絡(luò)小組、制訂了總規(guī)劃師制度，讓涉及規(guī)劃職能的部門都能通過該平臺進(jìn)行規(guī)劃管理。統(tǒng)一的規(guī)劃編制平臺，方便各種規(guī)劃進(jìn)行協(xié)調(diào)和協(xié)同，同時能很好地保護(hù)政府部門的數(shù)據(jù)投資以及方便規(guī)劃成果入庫；規(guī)劃沖突檢查。同時為了加強(qiáng)數(shù)據(jù)庫統(tǒng)一的精確性，還需要加強(qiáng)空間元數(shù)據(jù)的建設(shè)?！胺诸^實施”規(guī)劃編制完成后，分別交由市發(fā)改局、市國土資源和城鄉(xiāng)規(guī)劃局組織實施，在實施過程中如發(fā)現(xiàn)問題，則及時反饋到地理信息平臺上進(jìn)行技術(shù)融合，如有必要，則反饋給市“規(guī)編委”調(diào)整相關(guān)規(guī)劃，從而形成一個相互反饋、調(diào)校、融合的良性循環(huán)機(jī)制，確保規(guī)劃的順利實施。（4）主體功能區(qū)的擴(kuò)展?？h域主體功能擴(kuò)展規(guī)劃保持以鎮(zhèn)為基本單位，把縣域劃分為重點城市化地區(qū)、工業(yè)化促進(jìn)地區(qū)、特色農(nóng)業(yè)地區(qū)、生態(tài)與林業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展區(qū)四類主體功能區(qū)，并以此統(tǒng)領(lǐng)城鎮(zhèn)體系布局。（重點城市化地區(qū)對應(yīng)為市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃中的主中心、副中心；工業(yè)化促進(jìn)地區(qū)對應(yīng)為新城地區(qū)或者中心鎮(zhèn)，特色農(nóng)業(yè)地區(qū)對應(yīng)一般鎮(zhèn)，生態(tài)與林業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展區(qū)對應(yīng)為生態(tài)保護(hù)地區(qū)。）主體功能區(qū)規(guī)劃以縣域行政區(qū)域為基本單元，國家和省級主體功能區(qū)規(guī)劃對全國2860個縣主體功能進(jìn)行三類定位，城市化地區(qū)，農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)，目前已經(jīng)明確430個縣左右為重點生態(tài)功能區(qū)，而難點就在于確定農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的縣。農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和省級重點生態(tài)功能區(qū)的縣城和少數(shù)鎮(zhèn)作為重點開發(fā)區(qū)，但縣域內(nèi)大部分面積即“主體”仍是農(nóng)業(yè)或生態(tài)功能，只是限制大規(guī)模高強(qiáng)度，不要搞成珠三角、長三角大規(guī)模的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化，但并不是絕對的限制一定程度的工業(yè)化和城市化的開發(fā)。在縣域?qū)用嫒绾螌χ?