行政授權(quán)與行政委托2018

1、行政授權(quán)與行政委托行政主體的資格條件依法享有國家行政權(quán)力，能以自己名義實(shí)施行政行為，并能獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任的組織。是一種組織，不能是個(gè)人。公務(wù)人員與行政機(jī)關(guān)是職務(wù)上的委托關(guān)系，以機(jī)關(guān)的名義行使行政職權(quán)，其行為的責(zé)任由機(jī)關(guān)承擔(dān)。依法享有行政職權(quán)。立法、司法、企業(yè)、事業(yè)、社團(tuán)、民辦非企業(yè)組織、群眾團(tuán)體都不是此類組織。獨(dú)立人格，以自己的名義行使行政職權(quán)。內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)（授權(quán)除外）不具備獨(dú)立人格。獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任。內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、公務(wù)員、受委托組織除外。根據(jù)行政組織的組織法定、行政分權(quán)和組織效率三原則，目前行政主體只有兩類：行政機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)的組織（行政授權(quán)）行政機(jī)關(guān)的主體資格條件1、法定設(shè)立依據(jù)。憲

2、法、國務(wù)院組織法、國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例；地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法。2、有權(quán)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。由級(jí)別較高的權(quán)力機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)；3、法定職權(quán)。強(qiáng)制性、單方性、不可處分（不得越權(quán)、失職、轉(zhuǎn)讓、放棄）優(yōu)益性（行政優(yōu)先權(quán)：先行處置、獲取協(xié)助、行為推定有效；受益權(quán)：經(jīng)費(fèi)、設(shè)施、報(bào)酬、交通等）。4、法定機(jī)構(gòu)和人員編制。職權(quán)、機(jī)構(gòu)、編制“三定”。5、獨(dú)立經(jīng)費(fèi)和預(yù)算。6、必要的辦公地點(diǎn)和條件。7、政府公告成立。公告知曉。法律法規(guī)授權(quán)組織資格條件1、有法律法規(guī)的明確授權(quán)（直接和間接）；2、具備授權(quán)法律法規(guī)要求的條件（行政處罰授權(quán)組織、行政許可授權(quán)機(jī)關(guān)）；3、授權(quán)組織在法定權(quán)限范圍內(nèi)以自

3、己的名義行使職權(quán)，獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任（不得超越授權(quán)的范圍、條件、事項(xiàng)和時(shí)限等）授權(quán)組織的分類（一）派出機(jī)構(gòu)。政府職能部門根據(jù)需要在轄區(qū)內(nèi)設(shè)立的工作機(jī)構(gòu)，經(jīng)過法律法規(guī)規(guī)章的授權(quán)，可以成為行政主體，對(duì)外在授權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施行政行為。如治安派出所警告和50元以下罰款。（二）機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)。包括依據(jù)授權(quán)規(guī)定直接成立的專門行政機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)，如專利局設(shè)立的專利復(fù)審委員會(huì)，商標(biāo)評(píng)審委員會(huì)等；行政機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)，如公安消防監(jiān)督機(jī)構(gòu)、公安交通管理機(jī)構(gòu)。（三）其他組織。包括行政性公司，如海洋石油總公司；經(jīng)授權(quán)的事業(yè)單位，如證監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)等；經(jīng)授權(quán)的企業(yè)單位，如電力公司、郵政公司；授權(quán)的社團(tuán)組織、群眾組織和其他社會(huì)組織，工會(huì)

4、、婦聯(lián)等。行政職權(quán)的授予行政授權(quán) 1、行政授權(quán)的基本含義中華人民共和國野生動(dòng)物保護(hù)法第26條規(guī)定：“外國人在中國境內(nèi)對(duì)國家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物進(jìn)行野外考察或者在野外拍攝電影、錄像，必須經(jīng)國務(wù)院野生動(dòng)物行政主管部門或者其授權(quán)的單位批準(zhǔn)。” 根據(jù)行政復(fù)議法、行政訴訟法、國家賠償法等法律、法規(guī)以及司法解釋中有關(guān)授權(quán)的規(guī)定可知：行政授權(quán)是指單項(xiàng)法律、法規(guī)、規(guī)章直接決定，或通過其明確的授權(quán)性規(guī)定由行政機(jī)關(guān)間接決定，將某方面或某項(xiàng)行政職權(quán)授予行政機(jī)關(guān)以外的組織行使并獨(dú)立承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的行政職權(quán)配置方式。獲得行政授權(quán)后，被授權(quán)者以自己的名義行使行政職權(quán)、實(shí)施行政管理，并對(duì)外獨(dú)立承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。這里所說的行政機(jī)

5、關(guān)以外的組織，除符合條件的各類社會(huì)組織以外，還包括行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)和其他組織。通過法定授權(quán)使行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或派出機(jī)構(gòu)也成為行政職權(quán)的獨(dú)立行使者和責(zé)任承擔(dān)者，同時(shí)將某些專業(yè)性、技術(shù)性強(qiáng)的行政事務(wù)授權(quán)給某些專業(yè)性的社會(huì)組織辦理，使得行政運(yùn)行具有靈活高效，節(jié)省費(fèi)用，減少?zèng)_突的特征。3、行政授權(quán)的基本特征特征之一：行政授權(quán)必須有明確的法律依據(jù)并符合法定方式。一類是由憲法和行政組織法以外的單項(xiàng)法律、法規(guī)、規(guī)章的明確規(guī)定直接授予，例如植物檢疫條例（1983年國務(wù)院發(fā)布）第3條規(guī)定：“縣級(jí)以上地方各級(jí)農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政部門所屬的植物檢疫機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)執(zhí)行國家的植物檢疫工作”；另一類是由特定行政機(jī)關(guān)依據(jù)單

6、項(xiàng)法律、法規(guī)、規(guī)章的明確授權(quán)性規(guī)定而間接授予（類似于現(xiàn)實(shí)生活中常見的“戴帽下達(dá)指標(biāo)”的做法），例如外國人入境出境管理法第25條規(guī)定：“中國政府在國內(nèi)受理外國人入境、過境、居留、旅行申請(qǐng)的機(jī)關(guān)，是公安部、公安部授權(quán)的地方公安機(jī)關(guān)和外交部、外交部授權(quán)的其他駐外機(jī)關(guān)?！睙o論哪一類方式，授權(quán)對(duì)象的范圍、所授行政職權(quán)的內(nèi)容等等，均由單項(xiàng)法律、法規(guī)、規(guī)章作出明確規(guī)定，被授權(quán)者直接或間接依據(jù)單項(xiàng)法律、法規(guī)、規(guī)章的明確規(guī)定取得某方面或某項(xiàng)行政職權(quán)。如無此種明確規(guī)定，則行政機(jī)關(guān)的所謂“授權(quán)”應(yīng)當(dāng)視為一種“委托”關(guān)系，提起行政訴訟后應(yīng)將此種“授權(quán)者”（而不是此種“被授權(quán)者”）作為行政被告。特征之二：被授權(quán)組織在被

7、授權(quán)范圍內(nèi)以自己的名義自主地行使行政職權(quán)。如果仍然以授權(quán)者的名義行使行政職權(quán)，那就不屬于行政授權(quán)，是行政委托或執(zhí)行機(jī)關(guān)的自主行為。 特征之三：行政授權(quán)的法律效果之一是使被授權(quán)的組織取得所授予的行政職權(quán)的主體資格，也即創(chuàng)設(shè)了新的行政主體。這當(dāng)中應(yīng)區(qū)別兩種情況：其一，行政授權(quán)主要是指對(duì)行政機(jī)關(guān)以外的組織（還包括行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和派出機(jī)構(gòu)）的授權(quán)，使其成為行使某方面或某項(xiàng)行政職權(quán)的新的行政主體；其二，如果被授權(quán)組織在授權(quán)行為之前已具有行政主體資格，則是其職權(quán)范圍擴(kuò)大、職權(quán)內(nèi)容增多，從職權(quán)范圍和內(nèi)容上看也就如同形成了一個(gè)新的行政主體，如質(zhì)監(jiān)部門的壓力容器（勞動(dòng)）質(zhì)量監(jiān)控，煤監(jiān)部門的事故調(diào)查（勞動(dòng)）。

8、 特征之四：行政授權(quán)導(dǎo)致被授權(quán)組織的職權(quán)和職責(zé)發(fā)生變化。被授權(quán)的組織在接受職權(quán)的同時(shí)，也接受了行政職責(zé)。行政授權(quán)的結(jié)果，或者使得被授權(quán)的某一組織取得了行政主體資格，有了某方面或某項(xiàng)行政職權(quán)以及相應(yīng)的行政職責(zé)，或者使其增加了行政職權(quán)和行政職責(zé)的內(nèi)容，可以說在兩種情況下被授權(quán)組織都相應(yīng)地取得了以自己的名義獨(dú)立行使某方面或某項(xiàng)行政職權(quán)并承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任的能力。 行政授權(quán)應(yīng)當(dāng)遵循的原則1、授權(quán)確定原則。指行政授權(quán)必須明確授權(quán)的目的、范圍，以約束被授權(quán)者的行為不背離授權(quán)的目的，不超出授權(quán)的范圍。2、被授之權(quán)不得轉(zhuǎn)授原則。指被授權(quán)的主體不得將被授予的權(quán)力再轉(zhuǎn)授其他主體。行政職權(quán)的代行行政委托 1、行政委托

9、的基本含義一般來說，基于行政職權(quán)的強(qiáng)制性、單方性和不開處分性的特征，無論行政機(jī)關(guān)還是其他行政主體，都應(yīng)親自行使行政職權(quán)。但是，當(dāng)某些行政主體因受條件限制或由于存在特殊原因，無法親自行使某項(xiàng)行政職權(quán)，也即存在“行為能力不足”的問題時(shí)，則可以通過實(shí)施行政委托，由其他組織或人員代其具體行使行政職權(quán)，以達(dá)成行政管理目標(biāo)。行政委托，是指行政主體在其職權(quán)和職責(zé)范圍內(nèi)，根據(jù)行政管理的實(shí)際需要，自行決定將其行政職權(quán)或行政事務(wù)委托給另一行政主體或其他組織，以及特殊情況下委托給個(gè)人，受委托者以委托者的名義行使行政職權(quán)、實(shí)施行政管理行為，并由委托者承擔(dān)法律后果。 2、行政委托的基本特征。 特征之一：行政委托的職權(quán)來

10、源是行政主體的委托行為。行政委托是由委托主體依法根據(jù)行政管理的實(shí)際需要自行決定的，因而行政委托的發(fā)生源于行政主體的委托決定。由委托決定所產(chǎn)生的是一個(gè)新的行為主體（代行行政職權(quán)），而不是一個(gè)新的行政主體。 特征之二：委托者與委托對(duì)象之間是一種外部（橫向）關(guān)系性質(zhì)的專項(xiàng)代理關(guān)系。行政委托的對(duì)象應(yīng)是符合法定條件的有關(guān)行政組織、社會(huì)組織，以及殊情況下接受行政委托的個(gè)人。如果是根據(jù)行政組織法和公務(wù)員法關(guān)于行政職能、職務(wù)的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)責(zé)成其下屬部門和公務(wù)員具體行使行政職權(quán)、實(shí)施行政管理，則屬于一種行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的職務(wù)關(guān)系，不屬于這里討論的行政委托。 特征之三：行政委托不發(fā)生行為效果的轉(zhuǎn)移及行政主體資格的變

11、化。在行政委托關(guān)系中，受委托者行使受委托的某方面或某項(xiàng)行政職權(quán)，但并不因?yàn)樵撔姓行袨槎〉眯惺鼓撤矫婊蚰稠?xiàng)行政職權(quán)的行政主體資格，而只是在委托的范圍內(nèi)以委托者的名義行使行政職權(quán)、實(shí)施行政管理，其行為效果也歸屬于委托者。 3、行政委托的限制 行政委托不是完全隨意的，至少具有如下兩個(gè)方面的限制條件，否則極易造成行政侵權(quán)損害的后果： 限制之一：關(guān)于行政委托事項(xiàng)的限制。盡管行政委托的事項(xiàng)不及行政授權(quán)那樣嚴(yán)格，但行政委托事項(xiàng)并非不受任何限制。原則上應(yīng)當(dāng)是在人員不足、時(shí)間緊迫、專業(yè)人員水平和技術(shù)裝備暫時(shí)不適應(yīng)行政管理的客觀需要等情況下，委托者才將某方面或某項(xiàng)行政管理事項(xiàng)委托給他人，例如將物價(jià)、治安、衛(wèi)

12、生等方面的監(jiān)督、檢查、調(diào)查等行政管理事項(xiàng)，委托某些社會(huì)組織和義務(wù)監(jiān)督員進(jìn)行。 限制之二：關(guān)于行政委托對(duì)象的限制。盡管受委托組織的范圍比較廣泛，如社會(huì)團(tuán)體、基層群眾性自治組織、事業(yè)單位、企業(yè)及工、青、婦等組織，都可能在與其專業(yè)領(lǐng)域或事務(wù)相關(guān)的范圍內(nèi)成為行政委托的受托者，有些領(lǐng)域甚至公民個(gè)人也可以成為行政委托的受委托者；但由于行政委托事項(xiàng)具有公共性、專業(yè)性、法律性、強(qiáng)制性等特點(diǎn)，行政委托的對(duì)象并非毫無限制。例如，就國家權(quán)力強(qiáng)制性特點(diǎn)比較突出的行政處罰等行政職權(quán)的委托對(duì)象而言，原則上不直接委托個(gè)人實(shí)施行政處罰；而且社會(huì)組織要成為行政處罰的受委托者，也應(yīng)受到嚴(yán)格約束。例如行政處罰法第19條規(guī)定：“受委

13、托組織必須符合以下條件：（一）依法成立的管理公共事務(wù)的事業(yè)組織；（二）具有熟悉有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和業(yè)務(wù)的工作人員；（三）對(duì)違法行為需為行政復(fù)議的被申請(qǐng)人和行政訴訟的被告。 行政授權(quán)與行政委托的異同 （一）共同點(diǎn)： 1、都是非政府組織，是國家機(jī)關(guān)以外的社會(huì)組織；2、都有管理公共事務(wù)的職能。 例1：國家圖書館對(duì)讀者有公共管理的職能。 例2：學(xué)校對(duì)于家屬區(qū)的管理和大的學(xué)校里的紅綠燈等的管理，應(yīng)該給學(xué)校一定的行政管理權(quán)。 （二）區(qū)別點(diǎn)： 1法定依據(jù) 行政授權(quán)必須有明確的法律、法規(guī)或者規(guī)章的依據(jù)，如果沒有法定依據(jù)的，視為行政委托；行政委托不強(qiáng)調(diào)有明確的法定依據(jù)，只要不違背法律精神和目的即可。 2法定方

14、式 行政授權(quán)的方式有兩大類：一是直接授權(quán)；二是間接授權(quán)，即法律、法規(guī)規(guī)定某行政機(jī)關(guān)可以根據(jù)需要或者法律、法規(guī)規(guī)定的條件，將某個(gè)特定的行政職權(quán)授予某個(gè)組織。 行政委托的方式較為靈活，由行政主體在行政管理活動(dòng)中以具體的委托決定來進(jìn)行。 3法律后果 行政授權(quán)的法律后果，或者是使得具有行政主體資格的組織的職權(quán)內(nèi)容增加，或者使得本不具有行政主體資格的組織具有行政主體資格。法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織在授權(quán)范圍內(nèi)能以自己名義行使行政職權(quán)，并獨(dú)立承擔(dān)由此而產(chǎn)生的法律后果。 在行政委托，不發(fā)生行政職權(quán)和職責(zé)的轉(zhuǎn)移，受委托的組織并不因此而取得行政職權(quán)，也不因此而取得行政主體資格。受委托組織根據(jù)行政委托行使職權(quán)必須

15、以委托的行政主體的名義，而不是以受委托組織自己的名義進(jìn)行，其行為對(duì)外的法律責(zé)任也不是由其承擔(dān)，而是由委托的行政主體承擔(dān)。 特點(diǎn) 1.受委托方是非國家行政機(jī)關(guān)的組織，本身不具有行政權(quán)2.受委托方是以委托行政機(jī)關(guān)的名義行使職能，由委托行政機(jī)關(guān)承擔(dān)責(zé)任，區(qū)別于法律法規(guī)的授權(quán)3.能夠委托行使的行政權(quán)是有限的，例如：公安機(jī)關(guān)行使的限制公民的人身自由的權(quán)力不得轉(zhuǎn)讓。 行政委托的構(gòu)成要件 1、委托必須有法定依據(jù)。行政機(jī)關(guān)必須在法律、法規(guī)及規(guī)章規(guī)定可以委托時(shí)，才能委托。沒有法定依據(jù)的委托，叫做自行委托，是擅自處分職權(quán)，放棄或者是懈怠行使職權(quán)，是不合法的，無效的委托。最高人民法院關(guān)于執(zhí)行中華人民共和國行政訴訟法

16、若干問題的解釋第21條“行政機(jī)關(guān)在沒有法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定的情況下，授權(quán)其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)或者其他組織行使行政職權(quán)的，應(yīng)當(dāng)視為委托。”的規(guī)定，有學(xué)者認(rèn)為這“事實(shí)上是承認(rèn)了沒有法律、法規(guī)或規(guī)章依據(jù)的行政委托關(guān)系亦能成立?！?、委托行政機(jī)關(guān)必須擁有法定權(quán)限。委托機(jī)關(guān)在進(jìn)行行政委托時(shí)，其委托給受委托人的行政權(quán)力必須是其自身合法擁有的職權(quán)。如果行政機(jī)關(guān)把一項(xiàng)本身不擁有的公權(quán)力委托給受委托人行使，這顯然是濫用職權(quán)，超越權(quán)限的委托當(dāng)然無效。3、行政委托必須符合法定程序。由于行政委托的事務(wù)是具體行政行為，行政程序應(yīng)當(dāng)符合正當(dāng)法律程序的基本要求。4、行政委托對(duì)象應(yīng)當(dāng)是符合法定條件的有關(guān)企事業(yè)單位、社會(huì)組織

17、或者個(gè)人。行政委托對(duì)象合法是指受委托人如果是企事業(yè)單位或社會(huì)組織，則其必須是依法成立，具有法人資格，以及具有實(shí)施行政事務(wù)的現(xiàn)實(shí)條件等；受委托人如果是個(gè)人，則應(yīng)當(dāng)具有完全的權(quán)利能力和行為能力，并且具備實(shí)施行政事務(wù)的專業(yè)知識(shí)和技能。行政機(jī)關(guān)通過其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和所屬公務(wù)員實(shí)施行政管理，雖然也是一種實(shí)質(zhì)性委托，但由于其與行政機(jī)關(guān)存在正常的內(nèi)部關(guān)系，因而不包含在這里的行政委托之中。但不同性質(zhì)的行政機(jī)關(guān)之間以及由于權(quán)限約束同一行政體系內(nèi)部上下級(jí)行政機(jī)關(guān)之間，由于處理行政事務(wù)的需要，也存在大量的行政委托。具體來說，行政委托的法律要件可以分為以下兩個(gè)方面：（一）形式要件。所謂形式要件，是指行政委托成立所要具備的形

18、式上和程序上的要件。行政委托應(yīng)該在形式上具有書面委托書。該委托書事實(shí)上是一個(gè)授與受委托人得實(shí)施某種特定行政權(quán)的書面合同。書面委托書內(nèi)容，要明確委托的對(duì)象、范圍、權(quán)限、期限、責(zé)任及相應(yīng)的要求。在程序上，應(yīng)該將該委托書公示公告，公之于眾，獲得公信力。其公布的范圍，應(yīng)以受委托人行使公權(quán)力的范圍確定。當(dāng)行政委托的對(duì)象、范圍、權(quán)限、期限等行政委托的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容發(fā)生變更，或者因委托期限屆滿、委托事項(xiàng)完成以及受委托人不履行職責(zé)、超越授權(quán)委托的范圍行使職權(quán)、利用受委托權(quán)力違法亂紀(jì)等原因而導(dǎo)致行政委托解除時(shí)，也應(yīng)該將行政委托變更及消滅的情況及時(shí)向社會(huì)予以公布。沒有按照法律規(guī)定公布的文件，而且當(dāng)事人不知道文件的內(nèi)容

19、時(shí)，行政機(jī)關(guān)不能對(duì)當(dāng)事人強(qiáng)制適用該文件規(guī)定的內(nèi)容。當(dāng)事人不因?yàn)槲醋袷匚募囊?guī)定而喪失任何權(quán)利，或受到任何制裁。已經(jīng)公布的文件，即使當(dāng)事人實(shí)際上不知道文件的內(nèi)容，不影響行政機(jī)關(guān)對(duì)文件的適用。另外，行政委托設(shè)立、變更或者消滅時(shí)，委托行政機(jī)關(guān)應(yīng)向其上級(jí)行政機(jī)關(guān)報(bào)告并備案，以便其上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)該行政委托行為予以審查，一旦發(fā)現(xiàn)違反法定要件的委托行為，上級(jí)行政機(jī)關(guān)可以予以撤銷。同時(shí)，委托行政機(jī)關(guān)在行政委托設(shè)立、變更或者消滅發(fā)生后規(guī)定期限內(nèi)，應(yīng)將行政委托書副本交同級(jí)法院備案。（二）實(shí)質(zhì)要件。所謂實(shí)質(zhì)要件，是指行政委托的事務(wù)本身的性質(zhì)所要求的本質(zhì)性規(guī)定。行政委托的事務(wù)從性質(zhì)上看，是具體行政行為，是“行政主體針對(duì)特定對(duì)象具體適用法律規(guī)范所作出的、只對(duì)特定對(duì)象產(chǎn)生約束力的行為”。受委托人行使的行政委托事務(wù)必然與特定行政相對(duì)人發(fā)生行政法律關(guān)系，并對(duì)特定行政相對(duì)人的權(quán)利和利益產(chǎn)生直接的影響。而受托人在行使受托權(quán)力時(shí)，缺乏有效的組織制度和民主制度的法律約束，行政機(jī)關(guān)對(duì)其監(jiān)督控制