我國中長期國債政策研究

1、我國中長期國債政策研究國債政策是國家宏觀經(jīng)濟(jì)政策的一個重要的子系統(tǒng)，是財政政策的有機(jī)組成部分，是調(diào)節(jié)資源配置、經(jīng)濟(jì)利益及其整個經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的重要杠桿之一。本文擬從理論和實踐的結(jié)合上，就國債政策的若干問題提出一些看法，以供有關(guān)方面進(jìn)一步研究參考。一、我國中長期國債政策存在的主要問題在我國國債政策中，由于重視和研究不夠，在國債工作方面，曾經(jīng)存在“發(fā)行國債行為短期化”問題，在國債運(yùn)行、使用中則存在“財政赤字化，赤字債務(wù)化，債務(wù)消費(fèi)化”等主要問題。(一)發(fā)債行為短期化。我國國債工作中曾經(jīng)存在的國債行為短期化，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是籌資行為短期化，具體表現(xiàn)為國債期限短、利率高，國債的金邊債券優(yōu)勢沒有得

2、到充分發(fā)揮。二是國債發(fā)行機(jī)制的設(shè)計不合理。目前國債發(fā)行機(jī)制是：當(dāng)前發(fā)債規(guī)模=當(dāng)年赤字+當(dāng)前國債還本+當(dāng)年國債付息。這種機(jī)制不是從國債作為市場經(jīng)濟(jì)條件下國家宏觀調(diào)控重要手段的角度進(jìn)行設(shè)計的，只是從解決當(dāng)前財政的暫時困難出發(fā)，因而不利于對財政支出的控制和管理，對財政赤字控制無自律作用，對國債規(guī)模的膨脹失去約束，容易導(dǎo)致國債規(guī)模的盲目擴(kuò)大。在國外國債利用支出列入經(jīng)常性預(yù)算，同時對財政赤字占GDP的比重又加以限制，這樣國債利息支出的增長，對財政支出增長進(jìn)行控制產(chǎn)生一種“倒逼”機(jī)制，從而對國債規(guī)模的膨脹產(chǎn)生了一種內(nèi)在的制約作用。三是國債資金分配使用投向上消費(fèi)化的問題。在分配上，重消費(fèi)(只管彌補(bǔ)赤字)、輕

3、發(fā)展，重眼前利益、輕長遠(yuǎn)利益。在使用上，重直接效益、輕社會效益，重短、平、快項目建設(shè)，輕公共事業(yè)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展欠賬太多，影響國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、快速、健康發(fā)展。四是在國債持有對象的選擇上，重視個人投資者，忽視機(jī)構(gòu)投資者，這不利于國家宏觀調(diào)控。產(chǎn)生這些問題的主要原因就是忽視了國債在宏觀調(diào)控中應(yīng)該發(fā)展的作用，也忽視了對我國中長期國債政策的研究和運(yùn)用。重視我國中長期國債政策的研究及其正確實施，可以防止債務(wù)行為短期化，更好地發(fā)揮國債在宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控中的重要作用。(二)赤字債務(wù)化、債務(wù)消費(fèi)化。我國國債政策存在的另一個主要問題是“赤字債務(wù)化、債務(wù)消費(fèi)化”。我們應(yīng)該從防止債務(wù)危機(jī)的高度來充分

4、認(rèn)識這一嚴(yán)重問題。為了解決這一問題，我們應(yīng)該嚴(yán)格按照預(yù)算法的規(guī)定，來編制復(fù)式預(yù)算。也就是說，經(jīng)常性支出項目必須支持用經(jīng)常性的收入來安排，財政用稅收解決經(jīng)常性支出和一部分經(jīng)濟(jì)建設(shè)的費(fèi)用。這樣，經(jīng)常性收支項目不能打赤字，不需要也不允許國債的介入，只有建設(shè)性項目才允許動用國債收入進(jìn)行安排。投向經(jīng)濟(jì)建設(shè)的(信用資金)國債應(yīng)該是帶利收回的(投入后的新增量應(yīng)該大于或等于投入量)，也就是“國債運(yùn)行所內(nèi)生償還能力大于償還能力為支撐的國債總量規(guī)模為適度國債規(guī)?！保⑶覂?nèi)生效益來還舊債，而不能每年都用借新債償還舊債，老是債滾債如同滾雪球，越滾越大，難免會釀成債務(wù)危機(jī)。只有每年新借債應(yīng)用于政府新項目的投入，每一筆國

5、債都有相應(yīng)的項目確立，每一筆還債款項的來源都有相應(yīng)的項目建設(shè)款收回作保證?？繃鴤摹皟?nèi)生”效益來償還，方能保證國債規(guī)模的合理性、適度性，才能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。(三)國債政策并未真正成為財政政策與貨幣政策的結(jié)合部。在發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)國家，國債利率通常較低，并成為其他金融商品利率的參照物基準(zhǔn)利率，起著非常重要的作用。而在我國則恰恰相反，國債利率是以銀行利率為依據(jù)并高于銀行利率一至兩個百分點來制定的，這種扭曲的利率結(jié)構(gòu)一方面導(dǎo)致國債還本付息壓力膨脹過快，增加財政負(fù)擔(dān)。另一方面，影響市場利率的形成，阻礙資本市場的發(fā)展。發(fā)揮國債政策聯(lián)結(jié)財政政策與貨幣政策結(jié)合部作用的公開市場業(yè)務(wù)，我國自1996年4月9日雖然已

6、經(jīng)運(yùn)作，但由于種種原因，公開市場操作力度一直較弱，使國債政策對財政政策與貨幣政策聯(lián)結(jié)作用并未得到應(yīng)有的發(fā)揮。(四)國債規(guī)模膨脹過快，累積風(fēng)險加大。進(jìn)入90年代以來，我國國債規(guī)模呈加速累積趨勢，1994年以來國債余額占GDP的比例為5.08%，1995年為5.71%，1996年為6.29%，1997年為8.12%，1998年達(dá)到10.3%，與財政收入占GDP的比例大致相當(dāng)。國債余額的快速累積會給經(jīng)濟(jì)運(yùn)行帶來兩方面的風(fēng)險。一是使財政失去償債能力。國債本息是需要財政償還的，一旦超過財政償還能力，會影響政府信譽(yù)，影響社會穩(wěn)定。二是會造成國民經(jīng)濟(jì)比例失調(diào)。國債具有擠出效應(yīng)，國債規(guī)模越大，說明從私人部門抽

7、取的資本越多，因此累積余額過大會影響私人部門的發(fā)展，影響經(jīng)濟(jì)按比例發(fā)展。目前我國國債規(guī)模雖仍處在可控階段，但是余額累積風(fēng)險也容忽視，特別是不能產(chǎn)生效益的國債或是用于消費(fèi)化的國債余額累積風(fēng)險更不能忽視。1998年發(fā)行2700億元的30年期特別國債，實際上是一種債務(wù)的轉(zhuǎn)換，利用了我國長期債券短缺的空間，用來改善商業(yè)銀行的資本結(jié)構(gòu)和穩(wěn)定國家金融市場的一項戰(zhàn)略決策。1998年增發(fā)的1000億國債雖然對經(jīng)濟(jì)回升有著積極作用，但不能作為長期措施加以運(yùn)用，要特別注意經(jīng)濟(jì)啟動后的國債政策調(diào)整，注意保持國債規(guī)模的適度性，防止債務(wù)累積過大所出現(xiàn)的風(fēng)險。(五)國債結(jié)構(gòu)不合理，嚴(yán)重弱化了國債職能。(1)國債期限結(jié)構(gòu)不

8、合理。我國國債期限大部為35年，缺少短期(如3、6、9個月等)以及超長期(10、20、30年)國債。這種單一的期限結(jié)構(gòu)是很不合理的。一是因為期限過于集中，加大了國債償還的壓力，容易造成償還高峰和國債規(guī)模(主要指流量)膨脹過快。二是因為不同性質(zhì)的資金對國債期限的需求不同。各種社會保障和保險機(jī)構(gòu)希望購買長期國債(如10、20、30年等)作投資，而金融機(jī)構(gòu)則希望有中短期國債以便于流動性和資產(chǎn)負(fù)債管理。所以期限結(jié)構(gòu)不合理不利于國債高效率、低成本籌資。(2)持有者結(jié)構(gòu)不合理。在恢復(fù)國債發(fā)行之初主要以行政方式向企業(yè)和單位攤派。后來逐漸把發(fā)行對象擴(kuò)大到個人，并形成了以個人為主的國債持有者結(jié)構(gòu)。這種現(xiàn)象雖然比較符合我國國情，但卻存在許多弊端。一是增加了國債發(fā)行成本。國債利率居高與不合理的持有者結(jié)構(gòu)是互為因果的，向個人銷售國債也大大增加國債發(fā)行費(fèi)用。二是降低了國債的流動性。國債個人持有者大都是到期兌付，很少中余進(jìn)行流通