國家工作人員范圍若干問題探討

1、加強聯(lián)勤條件下衛(wèi)生員訓(xùn)練管理的幾點做法【關(guān)鍵詞】聯(lián)勤條件人員規(guī)定的原則性和司法解釋的有限性，以及我國嵋現(xiàn)行政治體制改革與迅速發(fā)展的社會主義萆市場經(jīng)濟之間的矛盾性，造成了刑法理論概界認識上的分歧和司法機關(guān)適用法律上的臣困惑，其爭議集中在國家工作人員的范圍覽上。本文對有關(guān)問題進行了剖析，并就解決有關(guān)問題談了一些膚淺的認識。關(guān)綁鍵詞國家工作人員范圍問題如何界定螄國家工作人員的范圍，是當前查辦職務(wù)犯完罪案件的一大難點。雖然修訂刑法第妊93條作出了規(guī)定，全國人大常委會和“擴兩高”也相續(xù)出臺了一些立法、司法解釋摞，但實踐中仍有不明確之處。筆者試對有孛關(guān)問題進行了剖析，以期對統(tǒng)一認識和指隕導(dǎo)檢察工作實踐有所

2、借鑒和幫助。一、匠關(guān)于國家工作人員范圍的界定標準問題。以什么標準界定國家工作人員，這是當前肀極具爭議的問題。一種觀點認為1，最高人民法院在1995年12月25禺日頒布的關(guān)于辦理違反公司法受賄、侵恤占、挪用公款等刑事案件適用法律若干問穗題的解釋中已明確規(guī)定國家工作人員必坡須具有國家工作人員身份。所謂“具有國家工作人員”身份，最高人民法院內(nèi)部文戮件將其表述為具有國家干部身份，正式列哌入國家干部編制序列的人員。按照該觀點摘，不具有國家干部身份的人即使在國企行使管理職權(quán)仍不屬于國家工作人員。這是蓼典型的身份論。另一種觀點認為2釩，國家工作人員犯罪是一種職務(wù)性犯罪，職務(wù)與職權(quán)是緊密結(jié)合在一起的。國家工慎

3、作人員從事公務(wù)活動必須以擁有職權(quán)為前提，沒有職權(quán)就不可能從事公務(wù)這樣的職能管理活動，職權(quán)是判斷國家工作人員的閃標準。第三種觀點認為，判斷一個人是骺否為刑法意義上的國家工作人員，關(guān)鍵不恨在身份，也不在職權(quán)，而在于行為人的行為是否具有公務(wù)性，只要是從事公務(wù)，行蔡為人有無國家工作人員身份及是否擁有職岷權(quán)無關(guān)緊要。筆者認為，上述觀點都有唷失偏頗。其癥結(jié)在于割裂了身份、職權(quán)、酯公務(wù)三者之間不可分割的緊密聯(lián)系。如果曇一個干部被單位安排管理電梯或搞衛(wèi)生，他從事的不是公務(wù)，當然不是刑法意義上響的國家工作人員。反之，沒有國家干部身锝份屬工人編制的工人或農(nóng)民，在接受國有侑單位委托從事公務(wù)時，都應(yīng)納入刑法意義陔上的

4、“以國家工作人員論”的范圍。同樣圇，有職權(quán)不等于其就是國家工作人員，只有在其實施職權(quán)或需要其實施公務(wù)活動時窀才能稱其為刑法意義上的國家工作人員?；值谌N觀點的錯誤在于僅看到了公務(wù)活動的表象，而未認清公務(wù)活動的本質(zhì)。從事溘公務(wù)活動者其本身在從事公務(wù)時是代表國摑家的，在代表國家時，即已取得國家工作捷人員身份，即使這種身份是臨時的；從事釧公務(wù)活動者必擁有職權(quán)，但有職權(quán)不一定莘從事公務(wù)。公務(wù)活動本身已包含身份與職權(quán)兩種特征。從刑法第93條也可以看出僖，無論是“國家工作人員”還是“以國家蝎工作人員論”者都必須具備從事公務(wù)這樣鯇一個共同特征?？梢?，從事公務(wù)是判斷一倌個人是否為刑法意義上的“國家工作人員怔”

5、或“以國家工作人員論”的根本標準。緹二、對于部分國家賦予了一定行政管理攪職能的公司、企業(yè)的工作人員是否為國家兀機關(guān)工作人員的問題。2002年6月，夔全國法院審理經(jīng)濟犯罪案件工作座談會沱討論辦理貪污賄賂和瀆職刑事案件適用法島律問題意見綜述認為是“計劃經(jīng)濟體制咐遺留的問題，隨著國家機構(gòu)和經(jīng)濟體制改臟革的深化，這些國家公司、企業(yè)最終必將憚純粹以市場經(jīng)濟主體的身份出現(xiàn)，其實際癟履行國家行政管理職能會逐漸喪失。如果咳在刑法適用上仍將其人員作為國家工作人員對待，不符合國企改革的方向和政企分籜開的精神”。本人對此有不同認識。首先亡，國企單位目前仍在行使國家行政管理職喳權(quán)，其管理國家的行政職能雖然已在逐步比剝

6、離，但還沒有完全喪失；其次，其工作磴人員從事的是公務(wù)活動，符合國家工作人員的本質(zhì)特征；第三，2002年12月28日全國人大常委會關(guān)于中華人民共和國刑法第9章瀆職罪主體適用問題的解釋作了不同解釋，解釋指出：個“在依照法律、法規(guī)規(guī)定行使國家機關(guān)行邑政管理職權(quán)的組織中從事公務(wù)的人員，或仨者在受國家機關(guān)委托代表國家行使職權(quán)的槍組織中從事公務(wù)的人員，或者雖未列入國幣家機關(guān)人員編制但在國家機關(guān)中從事公務(wù)的人員，在代表國家行使職權(quán)時，有瀆職璽行為，構(gòu)成犯罪的，依照刑法關(guān)于瀆職罪的規(guī)定追究刑事責(zé)任?！痹摻忉尩某雠_，舢進一步明確和擴大了國家機關(guān)工作人員的嫫范圍，像煙草總公司、電力總公司等國有黑公司、企業(yè)行使行政

7、管理職責(zé)時，其行使管理職責(zé)的工作人員與解釋中“在依照法律、法規(guī)規(guī)定行政國家行政管理職權(quán)的組織中從事公務(wù)人員”的表述情況是一致的。至于解釋是將所述三種人員當蝽作純正“國家機關(guān)工作人員”還是“以國家機關(guān)工作人員論”并沒有具體說明。依最高人民檢察院2000年12月15日關(guān)于合同制民警能否成為玩忽職守罪主獄體問題的批復(fù)中“合同制民警依法執(zhí)行公務(wù)期間，屬其他依照法律從事公務(wù)的人員，應(yīng)以國家機關(guān)工作人員論?！钡囊?guī)定胨，“合同制民警依法執(zhí)行公務(wù)”屬本解罾釋中的第三種情況，據(jù)此可以推出解肢釋中所述人員應(yīng)為“以國家工作人員論瞽”者。故煙草總公司、電力總公司等國有蒙公司、企業(yè)行使行政管理職責(zé)時，其從事公務(wù)的人員應(yīng)

8、以國家機關(guān)工作人員論，而琬不能作為純正的“國家機關(guān)工作人員”。三、鐵路、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、油田等國家企業(yè)蔽中的公安機關(guān)、人民檢察院、人民法院中戛從事公務(wù)的人員是否為國家機關(guān)工作人員崖的問題。有人認為3，此類人員應(yīng)以篇國家機關(guān)工作人員論，理由是其工作機構(gòu)雖有國家機關(guān)的性質(zhì)，但機構(gòu)設(shè)置在非國胎家機關(guān)內(nèi)，人員由企業(yè)管理，工資由企業(yè)癀發(fā)放。筆者認為這個問題應(yīng)作區(qū)別對待：頂對于上述國有企業(yè)中的公安機關(guān)中從事公癜務(wù)的人員符合解釋中的第一種情況，齙應(yīng)以國家機關(guān)工作人員論，但上述國有企業(yè)中的人民檢察院、人民法院的建制有所不同。根據(jù)最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于撤銷鐵路運輸高級法院和全國鐵路運輸檢察院有關(guān)問題的通知

9、，從19噓87年5月30日起，鐵路高級運輸法院屐和全國鐵路運輸檢察院正式撤消，鐵路運輸檢察院改為省人民檢察院鐵路檢察分院，變成純正的國家機關(guān)；各級人大、政協(xié)機關(guān)、人民法院、人民檢察院的遨直屬事業(yè)單位；各民主黨派舉辦的事業(yè)單鴻位；鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上黨委部門和政府部門舉辦的過事業(yè)單位；使用國家財政性經(jīng)費的社會團體舉辦的事業(yè)單位；國有企業(yè)及其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的事業(yè)單位。上述事業(yè)蹂單位都是利用國有資產(chǎn)舉辦的?？梢?，事鶩業(yè)單位即為國有事業(yè)單位。在認定國有事含業(yè)單位時，應(yīng)注意與機關(guān)、企業(yè)、社會團茼體、民辦非企業(yè)單位相區(qū)別：與國家機關(guān)的區(qū)別：國家機關(guān)成立無需登記,事業(yè)嬡單位須經(jīng)登記或備案成立；與企業(yè)的區(qū)乇別：企

10、業(yè)登記機關(guān)是縣以上政府工商部門苠，事業(yè)單位登記機關(guān)是政府機構(gòu)編制部門嘴；與社團的區(qū)別：社團設(shè)立的目的是為拌了不同社會群體表達自己的合法意愿，其登記機關(guān)是政府民政部門；事業(yè)單位設(shè)立鑄的目的是為社會公益，登記機關(guān)不是政府溺民政部門；與民辦非企業(yè)單位的區(qū)別：泌除登記機關(guān)不同外，舉辦主體和經(jīng)費來源之不同。其中，最重要的區(qū)別是民辦非企業(yè)貧單位利用的是非國有資產(chǎn)，而事業(yè)單位利勹用的是國有資產(chǎn)。事業(yè)單位中從事公務(wù)的揄人員，應(yīng)以國家工作人員論。3、人民瘢團體：關(guān)于“人民團體”的概念，筆者認毗為，“人民團體”是“社會團體”的一部殳分，但依社會團體登記管理條例規(guī)定撈，人民團體無需在政府民政部門登記。“瓦人民團體”

11、都享受財政撥款，在編制部門矮登記上冊，而其他社會團體可能有國家撥羹入的部分資金，但不享受財政固定撥款，康且需在政府民政部門登記才能依法成立。嘣按照1965年5月4日國家編委關(guān)于劃分國家機關(guān)、事業(yè)、企業(yè)編制界限的意見規(guī)定，人民團體的范圍是政協(xié)、工青婦、工商聯(lián)、僑聯(lián)、文聯(lián)等。人民團體享貓受國家財政撥款，且承擔(dān)了部分管理工作聃。所以，在人民團體中從事公務(wù)者，應(yīng)以莖國家工作人員論。五、國家機關(guān)、國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位委派到非國有公司偎、企業(yè)、事業(yè)單位、社會團體中從事公務(wù)擎的人員范圍。要確定此類人員，須解決幾個問題：1、非國有公司、企業(yè)、事業(yè)佝單位、社會團體范圍問題：按照前述最高人民法院2001年5月

12、26日關(guān)于協(xié)在國有資本控股、參股的股份有限公司中秸從事管理工作的人員利用職務(wù)便利非法占鄖有本公司財物如何定罪問題的批復(fù)規(guī)定勁，非國有公司、企業(yè)為資產(chǎn)部分國有或全冶部為非國有的公司、企業(yè)。非國有事業(yè)單獻位在事業(yè)單位登記管理暫行條例頒行毫后不再進行登記，大部分按“民辦非企業(yè)舡”單位登記，此類單位實際已經(jīng)不復(fù)存在，應(yīng)考慮將其從刑法第93條中刪去。社厄會團體的概念在社會團體登記管理條例訓(xùn)第二條規(guī)定，是指中國公民自愿組成，顱為實現(xiàn)會員意愿，按照其章程開展活動的非營利性社會組織。2、委派的形式和柙效力問題：前述意見綜述指出：“所謂委派，即委任、派遣，其形式多種多樣磺，如任命、指派、提名、批準等”。筆者入認

13、為，將“提名”作為委派的一種形式值窕得商榷。委派一般都具有強制性、命令性渝，而“提名”是建議性的，如果提名未被接受，則可能失去效力。國有單位對非國免有單位是否有權(quán)委派人員也令人質(zhì)疑，對搓于屬于國有單位法定職權(quán)范圍內(nèi)的委派如嬡人民法院委派人員到企業(yè)進行破產(chǎn)清算，濫不論被委派單位是否同意，都可以認定為委派有效；但對純屬非國有單位內(nèi)部的事斥務(wù)，如非國有公司企業(yè)管理人員的任職，當國有單位委派人員到企業(yè)任職，而又不廬被委派單位同意接收時，此時的委派是否膨?qū)儆跓o效委派，法律未明文規(guī)定。按照法菏無明文規(guī)定不為罪的原則，筆者認為，被臏無效委派的人員不應(yīng)以國家工作人員論。六、其他依照法律從事公務(wù)的人員范圍。從表

14、述可以看出，這類人員的構(gòu)成應(yīng)具備頇兩個條件：一是從事公務(wù)；二是從事公務(wù)鳴是依照法律規(guī)定進行的。1、根據(jù)有關(guān)憤法律和立法解釋的規(guī)定，以及意見綜述的意見，“其他依照法律從事公務(wù)的人韶員”包括：依法履行職責(zé)的各級人民代妾表大會代表；依法履行職責(zé)的各級人民其政協(xié)委員；依法履行審判職責(zé)的人民陪審員；協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處從事行政管理工作的村民委員會、居民委崗員會等農(nóng)村和城市基層組織人員；其他助由法律授權(quán)從事公務(wù)的人員。2、關(guān)于也村民委員會等農(nóng)村基層組織人員在何種情沅況下以國家工作人員論的問題。最高人民油法院1999年6月18日關(guān)于村民小組組長利用職務(wù)便利非法占有公共財物的籜行為如何定性問題的批復(fù)指

15、出：“對村民小組組長利用職務(wù)上的便利，將村民小樽組集體財產(chǎn)非法占為已有，數(shù)額較大的行薨為，應(yīng)當依照刑法第271條第一款規(guī)定麾，以職務(wù)侵占罪處罰?！贝私忉寣⒋迕裥〈蠼M組長在處理村內(nèi)自治事務(wù)時不作為國家榨工作人員看待。2000年4月29日九渺屆全國人大常委會第15次會議通過的孕關(guān)于中華人民共和國刑法第93條第箴二款解釋工商所所長能否依照刑法第3晨97條的規(guī)定追究刑事責(zé)任的問題的批復(fù)唉；2000年12月15日，最高人民葫檢察院關(guān)于合同制民警能否成為玩忽職守罪主體問題的批復(fù)；XX年4月2日麝最高人民檢察院關(guān)于集體性質(zhì)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)符生院院長利用職務(wù)之便收受賄賂如何適用法律問題解答等司法解釋中都有規(guī)定。唣4、

16、受國有單位委托經(jīng)營、管理國有財霞產(chǎn)人員與“其他依照法律從事公務(wù)人員”粵的關(guān)系。有人認為6，兩者具有包容篩關(guān)系，即“其他依照法律從事公務(wù)的人員涪”范圍中有“受國有單位委托管理、經(jīng)營砸國有財產(chǎn)的人員”。筆者有不同認識，修吱訂刑法第382條“受國家機關(guān)、國有公尻司企業(yè)、事業(yè)單位、人民團體委托管理、薰經(jīng)營國有財產(chǎn)的人員”直接作為另一款特欖別規(guī)定而未列入刑法第93條，顯然是將其排除在“國家工作人員”及“以國家工作人員論”范圍之外。意見綜述也認襤為，受委托管理、經(jīng)營國有財產(chǎn)的人員，主要指因承包、租賃、臨時聘用等授權(quán)管蕃理、經(jīng)營國有財產(chǎn)的人員，不應(yīng)包括國有單位正式，長期聘用的工作人員。這類人驅(qū)員不是國家工作

17、人員，不能成為受賄、挪用公款等犯罪的主體。2000年2月1篇6日最高人民法院關(guān)于受委托管理、經(jīng)疵營國有財產(chǎn)人員挪用國有資金行為如何定罪的問題的批復(fù)將此類人員利用職務(wù)之便，挪用國有資金認定為挪用資金罪，而鶚不認作為挪用公款罪，即不以國家工作人虧員論。可見，將此類人員作為貪污罪的主儈體是刑法出于當前保護國有財產(chǎn)的需要，既然此類人員不以國家工作人員論，當然蛭也不屬“其他依照法律從事公務(wù)的人員”能范圍。受委托管理、經(jīng)營國有資產(chǎn)與受委派到非國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、社訊會團體從事公務(wù)又有何不同呢？工作單吞位性質(zhì)不同。前者工作單位為國有性質(zhì)工博作，后者工作單位為非國有性質(zhì)；權(quán)限脲來源不同。前者基于平等的民

18、事主體的委齬托合同產(chǎn)生，后者基于隸屬關(guān)系產(chǎn)生；軻侵害的財產(chǎn)性質(zhì)不同。前者侵害的是國有曰資產(chǎn)，后者侵害的不一定是國有資產(chǎn)；人員性質(zhì)不同：前者不屬國家工作人員，苑后者屬“以國家工作七、幾種特殊情況下的國家工作人員認定。1、國家干部與鯢國家工作人員的甄別。國家干部即在黨委堰組織部門登記上冊，建立了干部檔案，納擎入黨委統(tǒng)一管理范圍的人員。國家干部在愀現(xiàn)實社會中種類比較多，從任用方式看，鍰有正式國家干部和聘用制國家干部之分；舯以是否任職看，有在職國家干部和離退休它國家干部之分；從任職單位看，有在國家機關(guān)工作的國家干部，也有在企事業(yè)、人邵民團體或受委派單位中工作的國家干部；唉以是否享受國家財政支付工資看，

19、有享受假或部分享受國家支付工資和不享受財政支叼付工資國家干部之分。但無論哪一種國家祆干部都在黨委組織部門登記在冊，建立了獾干部檔案。國家工作人員與國家干部的區(qū)醺別有：范圍不同。國家干部都有干部身缽份。國家工作人員中有的則不具有干部身巧份，如部分受委派、受委托從事公務(wù)者；獎界定標準不同。國家干部以其是否在黨寸委組織部建立了干部檔案為標準認定，國壑家工作人員以是否依法從事公務(wù)為認定標趁準；職責(zé)、權(quán)限、義務(wù)不同。已離退的溺國家干部不享有職責(zé)、職權(quán)，國家工作人員都有與其從事的公務(wù)相對應(yīng)的職責(zé)、權(quán)雞限和義務(wù)。2、離退體國家干部能否成增為受賄罪主體的問題。1989年11月距6日“兩高”問題解答規(guī)定：已離退

20、鈴休的國家工作人員利用本人原有職權(quán)或地參位形式的便利條件，為請托人謀取利益，唧而本人從中向請托人索取或非法收受財物楱的，以受賄論處。修訂刑法對此問題沒有跛明示，僅在第388條規(guī)定：“國家工作削人員利用本人職權(quán)或地位形成的便利條件繯，通過其他國家工作人員職務(wù)上的行為，為請托人謀取不正當利益，索取請托人財锎物或者收受請托人財物的，以受賄論處。膾”筆者理解，離退體國家干部不是刑法意義上的國家工作人員。理由有三：修訂刑法第93條限定了構(gòu)成國家工作人員或以國家工作人員論的條件是從事公務(wù)。離需退休國家干部已離職，不從事公務(wù)，已不枕具有刑法意義上的國家工作人員特征，當蹙然不是刑法意義上的國家工作人員；修訂刑

21、法第388條規(guī)定的受賄是國家工作蜈人員通過其他國家工作人員實施的，離退葷休國家干部既然已不是刑法意義上的國家窘工作人員，當然也不符合上述受賄兩個主疽體都是國家工作人員的條件；2000捐年6月30日最高人民法院關(guān)于國家工作人員利用職務(wù)上的便利，為他人謀取利殊益離退休后收受財物行為如何處理問題的仵批復(fù)已將退休國家干部構(gòu)成受賄罪的條溜件限定在離退體前有約定。故此，事先沒們有約定，離退休干部在其職務(wù)已喪失的情鍥況下，為他人謀利與收受財物，再以國家戡工作人員受賄罪論處，不符合主客觀相一閻致的原則。修訂刑法第388條的規(guī)定，舟實際是對“兩高”1989年11月6日問題解答的修正。3、對未經(jīng)潁授權(quán)而從事公務(wù)且

22、事后又未得到追認的人員，收受或索要財物的行為如何定性問題領(lǐng)。筆者認為，此類人員不屬國家工作人員靡，其行為應(yīng)考慮以詐騙或其他罪名論處。4、對于從事管理與勞務(wù)競合活動人員捻定性問題。售貨員臨時保管財物、錢款，詘生產(chǎn)工人要使用原材料、汽車司機要拉運柞貨物等，他們在工作中都要經(jīng)手、管理公共財物，他們到底是在從事公務(wù)還是勞務(wù)呢？有學(xué)者提出7，只是有管理性質(zhì)綴在內(nèi)，就屬從事公務(wù)。前述“兩高”1989年問題解答中專門談到了那些直接從事生產(chǎn)、運輸勞動的工人，農(nóng)民，機綢關(guān)勤雜人員、個體勞動者、部隊戰(zhàn)士，經(jīng)手公共財物的，如果他們所從事的僅僅是咒勞務(wù)，則不能成為貪污罪的主體。意見綜述也是這種觀點。由此可以認為，那菹些因從事勞務(wù)需臨時經(jīng)手、管理公共財物宕的行為不是公務(wù)活動。從事該活動的人員糇，不屬于國家工作人員范圍，也不能以國暴家工作人員論。值得注意的是，個別情班況下對依法從事公務(wù)而有職務(wù)犯罪行為的鈷人員，并不完全按國家工作人員的身份定罪處罰。2000年6月27日，最高人寢民法院關(guān)于審理貪污、職務(wù)侵占案件如櫥何認定共同犯罪幾個問題的解釋第三條規(guī)定：“公司、企業(yè)或者其他單位中，不卵具有國家工作人員身份的人與國家工作人恨員勾結(jié)，分別利用各自的職務(wù)便利，共同霽將本單位財物非法占為已有的，按照主犯婷的犯罪性質(zhì)定罪?！奔捶菄泄尽⑵髽I(yè)發(fā)或其他非國有單位中，非國家工作人員與昭國家工作人