公共管理改革經(jīng)驗及發(fā)展方向

1、公共管理改革經(jīng)驗及發(fā)展方向 總結我國公共管理改革30年的基本經(jīng)驗，找出改革中存在的不足，同時提出下一步改革的基本取向，無論是對于我國公共管理改革的理論還是實踐，都具有重要意義。 一、我國公共管理改革30年的基本經(jīng)驗 30年的公共管理改革，形成了如下五條基本經(jīng)驗。 (一)民生問題是政府改革的重中之重傳統(tǒng)的公共行政將改革的重點放在機構改革、公務員改革、中央與地方關系等層面上。而改革開放以來，政府逐漸認識到民生問題是政府改革的重中之重。無論是“和諧社會建設”、“小康社會建設”還是“新農(nóng)村建設”，民生問題都成為政府管理的一個基本出發(fā)點和落腳點。以2008年政府工作報告為例:過去五年中，中央財政用于“三

2、農(nóng)”的支出，五年累計1.6萬億元;全國財政用于教育支出，五年累計243萬億元比前五年增長126倍;全國財政用于醫(yī)療衛(wèi)生的支出，五年累計6294億元，比前五年增長1.27倍。政府不斷地推出“扶民、近民、重民、信民、富民、養(yǎng)民、保民、護民、利民、愛民、惠民、足民、憐民”等相關政策，這是政府改革的一條基本經(jīng)驗。 (二)機構改革要和政府職能轉(zhuǎn)變有機統(tǒng)一起來改革開放30年來，我國政府進行了六次比較大的政府改革。第一次改革是1982年，重點是撤并機構、裁減人員，值得國務院各部門機構數(shù)量從100個減少為61個，人員編制從5.1萬減少為3萬人。第二次改革是1988年，這次改革明確提出了“定職能、定機構、定人員

3、編制”的三定方案，但由于思維仍未跳出機構改革的圈子，改革的成效有限。第三次改革是1993年，目標是要按照黨的十四大提出的要求，建立起“適應社會主義市場經(jīng)濟要求”的行政管理體系。改革取得一些成效，國務院組成部門、直屬機構從86個減少到59個，人員減少20%。第四次改革是1998年，這是改革力度較大的一次，目標是按照黨的十五大要求，著力建立“辦事高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范”的行政管理體系。此次改革取得明顯成效，撤并了15個部委，新組建了4個部委，3個部委更名，改革后國務院組成部門由40個精簡到29個。第五次改革是2003年，這次改革明顯的特點是進一步轉(zhuǎn)變政府職能、加強宏觀調(diào)控部門。改革后，國務院機構

4、數(shù)量進一步調(diào)整為28個。第六次改革是2008年，重點為建立“大部門體制”，改革后正部級機構減少了4個，新組建了5個部門，國務院組成部門減至27個，職能得到優(yōu)化。從政府歷次的改革過程可以發(fā)現(xiàn)，政府將視野擴大到了機構本身之外的改革，并且將機構改革和政府職能轉(zhuǎn)變有效地結合起來。 (三)要從市場、社會、第三部門等視角來審視公共管理改革政府改革的經(jīng)驗表明，傳統(tǒng)的政府改革之所以難以深人下去，一個重要原因在于政府僅將改革的視野局限于自身，而沒有充分考慮到市場、社會、第三部門等。隨著全球化、信息技術的發(fā)展，政府面臨的社會問題及突發(fā)事件增多，政府在解決這些公共問題時會存在政府失靈現(xiàn)象。政府失靈使得政府難以有效地

5、解決社會中的公共問題，從而為市場、私營部門、非營利組織、公民個人等參與政府治理提供了廣泛的空間。政府的改革絕不是政府自身的事。事實上，政府與市場、社會、第三部門等是一種廣泛的合作伙伴關系，這就需要政府釋放出私營部門、社會組織、公民個人等各種治理主體的空間和能量。這樣，政府既可以從私營部門中去尋求解決公共問題的方法，也可以從社會中去尋求治理公共問題的潛力。這就需要政府在“政府權力與公民權利之間謀求一個均衡點，I2，使政府權力得到必要的制約，公民貝lJ享有更多、更大的權利，從而有效地調(diào)動整個社會的力量來進行合作治理。 (四)“提供高效優(yōu)質(zhì)的公共服務”始終是政府所追尋的目標“公共服務”一詞沒有出現(xiàn)在

6、黨的十五大以前的報告里，但在黨的十六大報告里出現(xiàn)2次，在黨的十七大報告里則出現(xiàn)了10次?！肮卜铡币辉~在黨的十七大報告中出現(xiàn)的頻率之高并成為政府改革的目標，表明其已引起社會的廣泛關注。在傳統(tǒng)的改革中，我國政府較少提及把“為社會提供高效優(yōu)質(zhì)的公共服務”作為改革最基本的目標，隨著西方改革經(jīng)驗的引人和公民對公共服務期望的提高，政府越來越認識到建立“公共服務型政府”的重要性，并把它作為改革的基本目標。公共服務改革也積累了一些有益的經(jīng)驗:一是要樹立公共服務的理念，如親民理念、顧客導向理念、品牌服務理念、競爭理念、協(xié)作理念等;二是要有效地利用現(xiàn)代化技術來提高公共服務的效率、質(zhì)量和水平，如引人競爭機制改變

7、公共服務的供給方式、利用電子化技術實行公共服務的流程再造、推行民營化實現(xiàn)公共服務的合作供給局面等;三是要改善公共服務的提供方式，如設立政府超市、一站式服務、一條龍服務、網(wǎng)上辦公、現(xiàn)場服務等;四是借鑒國外公共服務改革的一些基本經(jīng)驗，實現(xiàn)公共服務的公開化、網(wǎng)絡化、標準化、承諾化、責任化、監(jiān)督化等。 (五)改革是一項系統(tǒng)工程，需要結合具體的國情配套進行現(xiàn)階段，我國公共管理改革已經(jīng)到了改革的系統(tǒng)化階段，需要結合我國具體的國情系統(tǒng)配套地進行。具體說來，需要實行本土化與引進國外經(jīng)驗的配套;需要中央政府與地方各層級政府的配套;需要經(jīng)濟體制改革、社會體制改革、政治體制改革的配套;需要法治建設、公共文化建設以及

8、社會自治功能的配套?？傊挥袕目傮w方案人手，積極進行各項配套措施的相應改革，我國公共管理改革才能取得預期的成果，這是我國政府從多次改革中總結出來的又一條基本經(jīng)驗。 二、我國公共管理改革存在的問題 深人研究;二是從研究的內(nèi)部思路和結構來看，不少研究文獻視角單一、內(nèi)部結構分散、教條嚴重、論證空洞、缺乏嚴密的邏輯和系統(tǒng)思維，難以有效地指導我國公共管理改革的實踐;三是創(chuàng)新性的成果不多，不少研究者缺乏對我國公共管理改革實踐的深人調(diào)查和訪談，使得理論和實踐脫節(jié)，創(chuàng)新性成果較少。我國公共管理改革還存在著以下幾個問題。 (一)政府職能轉(zhuǎn)變特別是地方政府職能的轉(zhuǎn)變?nèi)沃氐肋h盡管政府職能的改革已經(jīng)進行了多年，政府

9、也已經(jīng)明確了其職能的定位，但是政府職能的改革特另是地方政府職能的改革仍任重道遠。在現(xiàn)實中，一些政府管不好、也管不了的事項仍由政府負責，一些該交由社會、市場去執(zhí)行的職能仍由政府承擔，一些該由政府管的事項卻由干某些原因存在著政府缺位的狀況。還有一些地方由于存在著部門職能交叉、機構臃腫等現(xiàn)象，導致社會管理與公共服務的職能弱化，不能有效地滿足公眾日益增長的公共服務需求。 (二)改革過程中存在一些矛盾以往的公共管理改革大都是“摸著石頭過河”，一些基本的理論問題沒有搞清楚，還存在一些矛盾有待解決。表現(xiàn)為以下幾個方面:一是公共管理改革是側重公共性還是管理性。一些學者認為，改革的方向是實行市場化改革，強調(diào)公共

10、管理的管理性;而另一些學者貝lJ認為，公共管理的本質(zhì)是其公共性，管理主義的缺陷在于“過分強調(diào)對效率和工具理性的追求，使公共行政無力反省公共行政及公共服務的價值、目的，將其變?yōu)閳?zhí)行與管理的工具，不但無力擔負起公共行政捍衛(wèi)民主政治的責任，也無法實現(xiàn)提升公民道德水準的使命喇，因此，公共管理改革應以公共性為本。二是改革是漸進式還是激進式。一些學者主張漸進改革，原因是“我國的行政改革不可能畢其功于一役，而是一個階段性與連續(xù)性相結合、經(jīng)常不斷變革的漸進過程，l1;另一些學者貝lJ以西方“流程再造”的經(jīng)驗為例，認為漸進式改革難以奏效。改革的道路到底是逐漸式還是激進式，不同學者有不同的見解。所有這些基本爭論，

11、都將在未來我國公共管理改革中不同程度地存在著，并制約著我國公共管理改革的進展。 (三)公共管理改革的本土化程度低，制約了我國公共管理改革理論與實踐的發(fā)展公共管理改革方面的文獻較多，但是從本土化的角度對我國公共管理改革進行系統(tǒng)深人考察的文獻較少。有關研究文獻存在以下問題:一是借鑒西方國家理論的研究成果多，結合我國具體國情進行本土化研究的文獻少，缺乏對我國“真實世界的公共問題”的 三、我國公共管理改革的未來取向 我國公共管理改革的未來取向表現(xiàn)在以下幾個方面。 (一)大力推進本土化改革是我國未來公共管理改革的基本取向 未來我國公共管理改革將是本土化取向的，“直接的西方的公共管理理論無論如何都不可能、

12、也不應該成為我們解決所有公共管理問題的靈丹妙藥。中國公共管理的改革要走自己的路。，I5J也就是說，不僅要關注國外的前沿理論及經(jīng)驗借鑒，更要關注我國社會、經(jīng)濟、政治、文化結構中生長出來的“真實世界”的公共管理環(huán)境;不僅要從政府本身的角度來審視改革，更要從民間的、社會的角度來審視真實世界中公共管理改革的實施情況。這種本土化改革表現(xiàn)為:第一，我國公共管理改革要研究具體的國情，要研究我國特殊的生態(tài)環(huán)境。這些特殊的生態(tài)環(huán)境如市場經(jīng)濟還不成熟、人民生活還不富裕、傳統(tǒng)文化正在轉(zhuǎn)型、法治理念還未深人人心等，都是我國公共管理改革必須考慮的因素。第二，我國公共管理改革要深人我國具體的實踐，體現(xiàn)實事求是穩(wěn)步推進。第

13、三，我國公共管理改革要以全球化為背景，注意引人、消化與吸收國外成功的改革經(jīng)驗，但是要注意的是，由于具體國情不同、改革所處的發(fā)展階段不同，在移植成功的經(jīng)驗時其有效性可能也會不同。 (二)地方政府改革是未來我國公共管理改革的重點所在 改革開放以來，政府改革重在中央。自1982年至今，中央政府已經(jīng)進行了六次重大的機構改革，每次改革的時間間隔約為五年，中央政府的改革已經(jīng)進人了制度化的軌道，但是地方政府改革卻遲遲得不到系統(tǒng)的推進，即使有些地方政府進行了一些改革，也是局部性的、分散性的，缺乏整體推進和系統(tǒng)配套。因此，地方政府的改革將成為未來我國公共管理改革的重點。關鍵在于兩點:一是正確處理地方與中央的關系

14、。學術界對以持兩種觀點:一種觀點是要強化中央集權，另一種觀點是要強化地方分權。集權與分權的程度要視地方政府的成熟度而定，這是因為地方政府高度依賴于“地方的、區(qū)域性的社會經(jīng)濟條件”6，其面臨的實際情況是千差萬別的。在地方政府成熟度較高的地方，可以分權更強一些;相反，在地方政府成熟度較弱一些的地區(qū)，集權的程度可以相對較高一些。二是地方政府改革要和地方的實際需要聯(lián)系起來，大膽創(chuàng)新，建立起與地方政府相適應的管理體制。應該說，改革開放以來，中央政府在改革中賦予了地方政府越來越多的自主權，例如國務院第六次機構改革就明確規(guī)定對地方政府不搞“一刀切”，除中央有原則要求上下對口外，地方政府可以從實際出發(fā)，因地制

15、宜，甚至可以走在中央的前面。這些不僅給予了地方政府改革的主動性，而且為地方政府改革的創(chuàng)新留下了廣闊的天空。地方政府可以根據(jù)實際需要，大力創(chuàng)新地方政府的部門設置、運行機制及管理方式，努力建立起與地方相適應的公共管理體制。 (三)“大政府系統(tǒng)”改革將成為未來我國公共管理改革的一個亮點 所謂“大政府系統(tǒng)”，不僅包括了狹義上的政府系統(tǒng)(如中央政府和地方政府)，還包括廣泛的司法機關、人大機關、政協(xié)機關、警察機關以及國營大型企業(yè)等機構、部門和行業(yè)。事實證明，如果僅改革政府本身而沒有其他相配套的政治改革、司法改革、法治改革等，那么就會制約政府公共管理改革的順利進行。因此，對“大政府系統(tǒng)”進行改革是保證公共管

16、理改革順利進行的一個重要前提和基礎。 (四)民主型治理結構是未來我國公共管理改革的方向 黨的十七大報告指出，社會主義民主政治的本質(zhì)和核心是“人民當家作主”。從公共管理改革的角度來看，“人民當家作主”就是要在政府與公民之間建立起一種良性的互動機制，使公民能夠平等、自由地表達公共意志，也就是說，要建立起一種民主型的治理結構。 第一，從公民的角度看，要從消極的公民角色轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極的公民角色。在傳統(tǒng)的治理結構下，公民普遍地、被動地享受著政府的公共服務。事實上，公民并非是一個被動的群體，而是有著主動精神并對公共生活有著持續(xù)熱情的群體，正如博克斯指出的，“民眾期望在公共生活中扮演更為積極的角色，而不只是作為搭便車者和看門人?！?71這就要求公民管理的改革要培育一種新的公民角色，這種“新公民”角色是一種具有公共精神并有著“獨立思考、判斷、反思、選擇精神和要求參與治理”81的公民角色。 第二，從政府的角度看，要使政府的角色從命令者、控制者、發(fā)號施令者轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)調(diào)者、服務者、幫助者及激發(fā)公民參與的組織者，以便在政府與公民之間“建立相互信任，形成公開對話的認