公共管理私營(yíng)管理論文

1、公共管理私營(yíng)管理論文內(nèi)容提要：私營(yíng)化是當(dāng)前美國(guó)公共行政討論最為熱烈的話(huà)題，與此同時(shí)，快速蔓延的信息技術(shù)也給公共管理帶來(lái)諸多壓力。本文正是探索這一大背景中的管理倫理問(wèn)題。私營(yíng)化浪潮與網(wǎng)絡(luò)浪潮幾乎同時(shí)發(fā)生，因此有必要思考公共管理中的基本價(jià)值。通過(guò)美國(guó)的案例和有關(guān)學(xué)者的評(píng)論，作者力圖回答兩個(gè)問(wèn)題：一、兩大浪潮怎樣挑戰(zhàn)公共管理倫理？二、當(dāng)前的公共管理者日益陷入私營(yíng)化與信息時(shí)代的迷霧，以往的倫理原則與價(jià)值對(duì)他們是否有效？ 關(guān)鍵詞：公共管理、私營(yíng)化、管理倫理、信息時(shí)代、美國(guó) 公共部門(mén)私營(yíng)化在今日美國(guó)已是風(fēng)起云涌。各種規(guī)模、各種類(lèi)型的政府都在提供公共服務(wù)的過(guò)程中重新界定政府的角色與責(zé)任。”為創(chuàng)造一個(gè)運(yùn)作更有

2、效，花費(fèi)更少的政府”（createagovernmentthatworksbetterandcostsless，這是美國(guó)副總統(tǒng)戈?duì)柕膰?guó)家績(jī)效檢討報(bào)告中的著名標(biāo)題。），在可能并可行的地方，城市、縣、州和聯(lián)邦政府都已開(kāi)始與私營(yíng)組織-不管是營(yíng)利的還是非營(yíng)利的-建立新的關(guān)系。在一些領(lǐng)域，政府可以完全卸下公共服務(wù)的沉重包袱原先這是政府必須承擔(dān)的，而在另一些領(lǐng)域，政府與私營(yíng)企業(yè)通過(guò)訂立合同共同對(duì)公共服務(wù)負(fù)責(zé)成為首選的改革措施。 私營(yíng)化浪潮-如果可以這么稱(chēng)呼的話(huà)-與信息化浪潮幾乎同時(shí)席卷發(fā)達(dá)國(guó)家。二十一世紀(jì)的曙光已現(xiàn)，美國(guó)乃至全球范圍的人們都在購(gòu)買(mǎi)個(gè)人電腦，光盤(pán)（CDROMs），爭(zhēng)相上網(wǎng)?；ヂ?lián)網(wǎng)、萬(wàn)維網(wǎng)、瀏

3、覽器、搜索引擎、電子郵件、列表服務(wù)、聊天室以及超文本標(biāo)記語(yǔ)言（html）等已成為日常詞匯。今天的工作場(chǎng)所-無(wú)論是中央控制室、專(zhuān)業(yè)辦公室還是家庭-都日益高科技化，信息化。 未來(lái)是如此明顯，連原本對(duì)我們十分有意義的公共與私營(yíng)的歷史區(qū)分好象也不再有效，而且當(dāng)人們進(jìn)入網(wǎng)絡(luò)空間被扭曲的時(shí)空時(shí)，過(guò)去與現(xiàn)在的差別一樣沒(méi)有意義。然而目前顯現(xiàn)的私營(yíng)與公共、過(guò)去與現(xiàn)在的虛擬界限怎樣構(gòu)成對(duì)管理倫理的挑戰(zhàn)？我們是否正在進(jìn)入一個(gè)虛擬管理倫理（virtualmanagerialethics）的時(shí)代？今天的公共管理者，在日益高科技化、信息化的工作環(huán)境中，正伸開(kāi)雙臂擁抱私營(yíng)化，那么以往通行的道德原則、倫理價(jià)值還能不能指引他們

4、適應(yīng)新的時(shí)代？未來(lái)是不是意味著一些不可見(jiàn)，卻是不祥的可能？ 私營(yíng)化與公共管理的道德倫理 我們首先來(lái)看私營(yíng)化如何改變公共管理者的道德面貌。 公共管理倫理部分扎根于二十世紀(jì)初席卷全美的進(jìn)步改革運(yùn)動(dòng)（ProgressiveReformMovemen），充斥市政府、法院甚至各州首府的丑聞、腐敗以及無(wú)節(jié)制的貪欲迫使改革運(yùn)動(dòng)樹(shù)立一套新的道德準(zhǔn)則，它以效率、責(zé)任、美德、政黨中立（或稱(chēng)無(wú)黨派，non-partisanship）及公共服務(wù)為內(nèi)容。隨著政府模式從市長(zhǎng)-議會(huì)式向議會(huì)-市政經(jīng)理式的推進(jìn)，行政格局從分贓體制向公眾服務(wù)系統(tǒng)的轉(zhuǎn)換，以及政黨中立和大規(guī)模選舉的實(shí)現(xiàn)，新的倫理價(jià)值觀(guān)逐步走向制度化。而1914年市

5、政經(jīng)理聯(lián)合會(huì)（theCityManagersAssociation）及1939年美國(guó)公共行政協(xié)會(huì)（theAmericanSocietyforPublicAdministration）等專(zhuān)業(yè)化組織的成立則在精神上堅(jiān)定地支持并踐行著新的倫理準(zhǔn)則。也許政府私營(yíng)化帶來(lái)的倫理困境喚起了持續(xù)近一個(gè)世紀(jì)的道德關(guān)懷。新世紀(jì)已揭開(kāi)序幕，許多人認(rèn)為，我們可能給太多美好的事物束縛了手腳(Thompson1993)，也就是說(shuō)，原本進(jìn)步的改革運(yùn)動(dòng)連同官僚制度的繁文縟節(jié)創(chuàng)造了一個(gè)運(yùn)作低效、成本高昂的政府。 1992年，奧斯本（Osborne）和蓋伯勒（Gabler）響亮地提出了”改革政府”的口號(hào)，其回應(yīng)空前熱烈。改革者支

6、持私營(yíng)化并號(hào)召公共管理者以企業(yè)家精神帶領(lǐng)政府進(jìn)入二十一世紀(jì)，但他們很少提及私營(yíng)化與企業(yè)精神對(duì)管理倫理的影響。十分遺憾，我們無(wú)法從改革政府一書(shū)的目錄中找到絲毫與道德有關(guān)的內(nèi)容。也許奧斯本、蓋伯勒及其追隨者會(huì)說(shuō)他們只是讓管理者在法律框架內(nèi)嘗試不同的管理，而并沒(méi)有讓他們從事非法活動(dòng)，因而也就不必關(guān)心道德的問(wèn)題。 私營(yíng)化改革能否把倫理道德減少到最低標(biāo)準(zhǔn)？如果它并非不合法，是不是就一定意味著可行？如果可行，會(huì)不會(huì)必然出現(xiàn)道德的低地？ 因此我們有必要看一看私營(yíng)化與企業(yè)精神對(duì)管理倫理的可能影響。 腐敗與公共利益 喬治弗里德瑞克森（H.GeorgeFrederickson）在其著作公共行政之精神（TheSpi

7、ritofPublicAdministration，1997:194）中斬釘截鐵地?cái)嘌?，私營(yíng)化運(yùn)動(dòng)不會(huì)有成功的前景，在貪欲、腐敗剛剛得到遏制，政府行政能力受到人們倡揚(yáng)之時(shí)，這一運(yùn)動(dòng)很可能又將退回到原來(lái)的狀況。他提醒道，我們總是在”為賄賂與欺詐創(chuàng)造一個(gè)誘人的環(huán)境”。難道已沒(méi)人記得美國(guó)副總統(tǒng)斯皮羅阿格紐（SpiroAgnew，19691973）是為何辭職的嗎？弗里德瑞克森的抨擊堅(jiān)定不移（1997:18）：”越來(lái)越多持私營(yíng)化觀(guān)念的人被任命到政府職位上，從而越來(lái)越多的政府服務(wù)采取企業(yè)模式，我們又將面對(duì)可惡的腐敗與種種不道德的行為。” 琳達(dá)德萊恩（LindadeLeon）對(duì)私營(yíng)化、企業(yè)化公共管理及道德的

8、看法較為樂(lè)觀(guān)。雖然她承認(rèn)，成功的私營(yíng)企業(yè)家一般具有相同的價(jià)值觀(guān)-自負(fù)、自私、我行我素、旺盛的支配欲以及不擇手段-如果在公共部門(mén)中得不到合理約束與督察，可能會(huì)危及公共領(lǐng)域的道德基礎(chǔ)。不過(guò)她(1996:496)說(shuō)：”就其最佳狀態(tài)而言，公共管理企業(yè)化是道德的?！弊晕曳?wù)、追求利潤(rùn)、精打細(xì)算的公共企業(yè)家們?nèi)绻〉贸晒?，一定能夠把握機(jī)會(huì)，合理調(diào)配資源，開(kāi)拓創(chuàng)新。當(dāng)然兩者相抵，道德環(huán)境不容樂(lè)觀(guān)。盡管如此，德萊恩依舊相信，道德的企業(yè)化管理是有可能的，并且會(huì)得到公共組織的鼓勵(lì)。 我們有什么證據(jù)能證明私營(yíng)化、政府再造和企業(yè)化經(jīng)營(yíng)威脅到政府管理的倫理道德，甚至又使腐敗與不道德行為沉渣泛起？理論推導(dǎo)也許是困難的?？?/p>

9、恩（Cohen）和埃米科（Eimicke）在調(diào)查了企業(yè)化公共管理的三個(gè)案例-加州橙縣財(cái)政破產(chǎn)案（theOrangeCountyfinancialbankruptcycase）、加州維薩利亞賓館合作項(xiàng)目（thehotelpartnershipprojectinVisaliaCalifornia）、印第安納波利斯廢水處理廠(chǎng)私營(yíng)化項(xiàng)目（theprivatizationofIndianapoliswastewatertreatementplants）-之后提供了某種證據(jù)(1996)。 加州橙縣案的進(jìn)展對(duì)倫理以及合法性問(wèn)題提出了突如其來(lái)的挑戰(zhàn)。該縣財(cái)務(wù)主管羅伯特西特羅恩（RobertCitron）為獲得

10、巨額的財(cái)政增益，用當(dāng)?shù)氐墓蚕砘穑╬ooledfunds）進(jìn)行投資，不想利率陡然上升。隨之暴露的財(cái)政危機(jī)迫使這位財(cái)務(wù)主管棄職而去，給該縣留下破產(chǎn)的殘局。維薩利亞賓館合作案無(wú)論成功抑或失敗對(duì)道德問(wèn)題的沖擊更大。該市動(dòng)用閑置的城市財(cái)產(chǎn)（cityownedproperty）與瑞迪遜連鎖賓館集團(tuán)（theRadissonhotelchain）合作建造并經(jīng)營(yíng)賓館，使納稅人的錢(qián)承受很大的風(fēng)險(xiǎn)，最后的結(jié)果是城市被迫收購(gòu)賓館，承擔(dān)債務(wù)。 印第安納波利斯市對(duì)斯蒂芬格德史密斯（StephenGoldsmith）市長(zhǎng)的行動(dòng)經(jīng)常津津樂(lè)道，早在1990年初，他便在四十多個(gè)公共服務(wù)領(lǐng)域?qū)嵤┧綘I(yíng)化改造，城市廢水處理廠(chǎng)便是其中

11、之一。雖然這個(gè)廠(chǎng)一直是有效率的，市政當(dāng)局還是決定把該項(xiàng)服務(wù)外包出去。結(jié)果當(dāng)?shù)氐墓┧疽?1%的股份與一家法國(guó)工廠(chǎng)贏(yíng)得了合同并取得了重要的財(cái)政貸款。在考察這三個(gè)案例的基礎(chǔ)上，科恩和埃米科歸納了如下結(jié)論，公共管理私營(yíng)化能夠在道德上成立，但是小心謹(jǐn)慎和勝任私營(yíng)化的資格問(wèn)題必須嚴(yán)肅對(duì)待。 對(duì)美國(guó)中部某州的一個(gè)都會(huì)縣與當(dāng)?shù)厣藤Q(mào)促進(jìn)會(huì)（Thechamberofcommerce）開(kāi)展合作的道德質(zhì)疑在理查德K高爾（RichardK.Ghere，1996）看來(lái)是非常關(guān)鍵的。為繁榮旅游業(yè)，吸引會(huì)議產(chǎn)業(yè)（conventionbusiness），該縣制定了一套吸引外地投資的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略。占有當(dāng)?shù)囟愂?%的旅館床位稅

12、被用來(lái)實(shí)施這一戰(zhàn)略。根據(jù)協(xié)議，由商貿(mào)促進(jìn)會(huì)提供與該戰(zhàn)略相關(guān)的服務(wù)。不用說(shuō)，商貿(mào)促進(jìn)會(huì)的官員對(duì)這項(xiàng)安排非常之滿(mǎn)意，自然成為干勁十足的合作者-不過(guò)這種干勁也許太足了。隨著時(shí)間的推移，違規(guī)事件屢屢發(fā)生：能拿到非競(jìng)爭(zhēng)性授權(quán)的商人是因?yàn)榕c促進(jìn)會(huì)的官員有著家族聯(lián)系，開(kāi)支報(bào)告、圍繞會(huì)議而進(jìn)行的商務(wù)活動(dòng)經(jīng)常弄虛作假，促進(jìn)會(huì)為縣領(lǐng)導(dǎo)人支付打高爾夫、外出赴宴甚至出境旅游的費(fèi)用。高爾沒(méi)有為我們提供商貿(mào)促進(jìn)會(huì)向縣政府滲透的更多具體細(xì)節(jié)，但有一點(diǎn)已經(jīng)很清楚，那就是高層合作在培育道德風(fēng)氣方面所作甚少。這一案例提示，公共官員原本遵循的道德行為在公共職能私營(yíng)化的今天已失去往日的功效。無(wú)疑，合同是誘導(dǎo)轉(zhuǎn)變的媒介。 總之，私營(yíng)化

13、運(yùn)動(dòng)構(gòu)成對(duì)公共官員，包括管理者的道德挑戰(zhàn)。也許弗里德瑞克森的觀(guān)點(diǎn)(1997:171)是值得稱(chēng)道的：”政府正沿著私營(yíng)化方向前進(jìn)，對(duì)此我們無(wú)須心存介蒂，但對(duì)政府倫理的關(guān)注應(yīng)同時(shí)提升。” 信息時(shí)代公共管理者面臨的倫理挑戰(zhàn) 為獲取和溝通信息而”上網(wǎng)”引發(fā)了一系列挑戰(zhàn)，地方、州、聯(lián)邦各級(jí)的大量部門(mén)擁有”.gov”或”.org”的域名。全美市/縣管理聯(lián)合會(huì)(ICMA)1995年對(duì)地方轄區(qū)的調(diào)查顯示，雖然54.4%的轄區(qū)還沒(méi)有上網(wǎng)(n=580)，但畢竟已有近半數(shù)（45.6%）在互聯(lián)網(wǎng)上占據(jù)了一席之地(MoulderandHuffman,1995)。今天，無(wú)數(shù)美國(guó)的市、縣、州行駛在信息高速公路上，如果這項(xiàng)調(diào)查

14、重新開(kāi)展，擁有域名的政府?dāng)?shù)量必定大得令人吃驚。 技術(shù)的使用可能對(duì)公共部門(mén)的社會(huì)生活或集團(tuán)生活造成影響，網(wǎng)絡(luò)專(zhuān)業(yè)技術(shù)不但給管理者帶來(lái)麻煩，而且在理解與改善不合需要，甚至有時(shí)是不道德的技術(shù)影響方面同樣是蒼白的。一項(xiàng)電子郵件對(duì)公司內(nèi)部生活負(fù)面影響的最新調(diào)查顯示，兩方面的原因造成工作環(huán)境越來(lái)越缺乏個(gè)性化-一是技術(shù)本身（因?yàn)闊o(wú)須面對(duì)面的交往，社會(huì)關(guān)系變得公開(kāi)化），二是因?yàn)橛脩?hù)或雇員為避免不期而遇的社會(huì)事務(wù)所做的有意識(shí)選擇(Markus,1994:119)。不過(guò)信息技術(shù)對(duì)工作環(huán)境的社會(huì)影響不僅僅只是負(fù)面的，雇員能夠而且已經(jīng)作出選擇，決定和誰(shuí)或不和誰(shuí)聯(lián)系。事實(shí)上，努力提升組織倫理氛圍的管理者很可能會(huì)發(fā)現(xiàn)自己

15、周?chē)?，尤其在組織行動(dòng)的基本知識(shí)方面已受到特殊挑戰(zhàn)不管是負(fù)面的還是正面的。 組織上網(wǎng)對(duì)管理者的挑戰(zhàn)表現(xiàn)在如何對(duì)與互聯(lián)網(wǎng)相關(guān)的操作和行為進(jìn)行定義、管理和監(jiān)督。對(duì)于以下操作，如游覽萬(wàn)維網(wǎng)網(wǎng)站，下載、收搜索黃色信息，從事?tīng)I(yíng)利的性廣告與性服務(wù)，傳播政治言論，張?zhí)蛳螺d有攻擊性的涉及種族和性的內(nèi)容，收集或兜售各種機(jī)會(huì)，冒名傳播電子信息等等，公共組織及其管理者應(yīng)盡快出臺(tái)令人滿(mǎn)意的互聯(lián)網(wǎng)使用政策，全力預(yù)防相似事件的大規(guī)模擴(kuò)散。 與此同時(shí)，管理者越來(lái)越意識(shí)到，互聯(lián)網(wǎng)已成為建設(shè)責(zé)任政府和創(chuàng)新政府的重要途徑，因而必須積極地創(chuàng)造環(huán)境，極大地鼓勵(lì)雇員利用數(shù)據(jù)庫(kù)和萬(wàn)維網(wǎng)這些信息寶庫(kù)開(kāi)展工作。對(duì)于公共管理者來(lái)說(shuō)，在互聯(lián)網(wǎng)的

16、合理使用和濫用之間找尋平衡點(diǎn)，也許是最關(guān)鍵的倫理問(wèn)題。 在雇員上網(wǎng)，使用Internet之外，倫理與合法性挑戰(zhàn)還來(lái)自于政府行為。在線(xiàn)政府及其領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)發(fā)揚(yáng)并努力提高民主的理念與實(shí)踐-在保護(hù)敏感信息的同時(shí)，保障公民獲得公共信息。一方面要公布關(guān)于犯罪率與艾滋病的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，另一方面要讓公眾能夠獲得受害人的姓名與住址。同樣的問(wèn)題是，當(dāng)縣資產(chǎn)評(píng)估辦公室建立了包含資產(chǎn)價(jià)值與地址的查詢(xún)數(shù)據(jù)庫(kù)后，公共服務(wù)能不能得到有效保護(hù)？它會(huì)不會(huì)給罪犯運(yùn)用同樣的科技手段找到作案對(duì)象提供方便？ 多數(shù)地方政府的財(cái)政狀況是緊巴巴的，這為公共服務(wù)私營(yíng)化創(chuàng)造了土壤，它們?cè)谡黜?yè)上出售廣告空間，或把商業(yè)產(chǎn)品作為市縣政府的公共產(chǎn)品，這些

17、做法是否道德，又是否合法？互聯(lián)網(wǎng)的商業(yè)化已成定局，而在政府商業(yè)化的道路上美國(guó)政府能夠并應(yīng)該走多遠(yuǎn)？私營(yíng)化是不是商業(yè)化的另一種形式呢？ 最后，公共官員、市民及他們相互之間的電子溝通問(wèn)題也值得注意。公民與官員之間的信息傳遞原來(lái)使用傳真，現(xiàn)在則以電子郵件取而代之。而溝通路徑一旦換在政府官員之間，情況則大不相同了。電子化方式的信息浪潮是不是有效地把政府暴露在陽(yáng)光之下？公共管理者在使用電腦，把重要信息發(fā)送給他的同事和上級(jí)之前，有沒(méi)有做到小心謹(jǐn)慎與踏實(shí)勤奮。 倫理進(jìn)程的徘徊與困惑 私營(yíng)化的迷霧和信息時(shí)代扭曲的時(shí)空觀(guān)困擾著今日的公共管理者，本文一開(kāi)始便提出以往的倫理價(jià)值和道德原則在今天還是否管用的問(wèn)題。也許

18、上文試著作了回答，但不確定性無(wú)疑仍存在。 誠(chéng)實(shí)、正直、仁慈和尊嚴(yán)這些負(fù)責(zé)任的道德方式過(guò)去長(zhǎng)期地與人們緊密地聯(lián)系在一起，在私營(yíng)化浪潮與信息時(shí)代到來(lái)之際的今天，它們依然是有效的。不過(guò)傳統(tǒng)的倫理價(jià)值是否充分，回答則很可能是否定的。采取一種更適合二十一世紀(jì)現(xiàn)實(shí)的倫理觀(guān)十分必要，至少在一段時(shí)間內(nèi)，公共管理企業(yè)化與信息時(shí)代的現(xiàn)實(shí)是不該被忽視的。當(dāng)然我們不能不重新思考在局部的和全球的工作環(huán)境中職員的行動(dòng)究竟由什么推動(dòng)。更進(jìn)一步還應(yīng)認(rèn)識(shí)到，當(dāng)個(gè)人成為道德主體因而對(duì)自己的行動(dòng)負(fù)責(zé)時(shí)，他很可能生活在一個(gè)遠(yuǎn)為活躍與復(fù)雜的社會(huì)組織環(huán)境中。 對(duì)于想在迷霧中乘風(fēng)破浪的公共管理者來(lái)說(shuō)，前面的路在何方？最迫切的問(wèn)題也許恰恰是

19、思考與實(shí)踐組織倫理。管理者應(yīng)該時(shí)時(shí)刻刻問(wèn)自己：”在組織中培育一種道德環(huán)境，我能夠并且應(yīng)該做什么？”根據(jù)特定的案例確立相應(yīng)的倫理準(zhǔn)則當(dāng)然是一種方法，但這遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，另一種更可靠的方法是雇用誠(chéng)實(shí)的員工。當(dāng)然，說(shuō)來(lái)容易做來(lái)難。40年前約翰F肯尼迪總統(tǒng)的話(huà)至今仍余音繞耳：”良好道德環(huán)境中的誠(chéng)實(shí)之人是政府道德問(wèn)題的最終答案?！?如何創(chuàng)造一個(gè)良好的道德環(huán)境，又如何判斷你在這方面進(jìn)展成功？回答后者相對(duì)容易一些。一個(gè)好的道德環(huán)境，應(yīng)該有更高水平的尊重、信任，組織成員之間擁有良好的公開(kāi)溝通，在這里，公正、平等、同情和關(guān)懷能得到最大的倡揚(yáng)。最終，這些優(yōu)良品質(zhì)能超越工作空間而散布到整個(gè)社會(huì)之中。 管理者如何在他們的組

20、織中培育一個(gè)優(yōu)良的道德環(huán)境？一些建議已經(jīng)提了出來(lái)（例如增加交談的機(jī)會(huì)），但真正建立并維持組織道德所需做的自然會(huì)更多。至少管理者應(yīng)盡力把道德自覺(jué)注入其組織并以此塑造與其他組織（無(wú)論是私人的，還是公共的）的關(guān)系。他們還要采取步驟開(kāi)發(fā)與執(zhí)行倫理原則，提供道德培訓(xùn)，建立道德投訴機(jī)制或在年終績(jī)效評(píng)估中增加倫理的條款。這些措施無(wú)論是單獨(dú)的還是綜合的，都可以”作為組織發(fā)展的倫理道德”來(lái)看待(Zajac1997)。 總而言之，公共官員（選任的也好，非選任的也好）遇到越益復(fù)雜的道德挑戰(zhàn)是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的，這一點(diǎn)毋庸置疑。對(duì)于經(jīng)歷了200多年的民主實(shí)踐及建立在此基礎(chǔ)上的美國(guó)政府來(lái)說(shuō)，任何這方面的失誤都將有損于公眾對(duì)其的信心與信任。 參考文獻(xiàn)： 1.Cohen,StevenandWilliamEimicke.(1996)”IsPublicEntrepreneurshipEthical?”P(pán)ublicIntegrityAnnual.Lexington,KY:CouncilofStateGovernments. 2.deLeon,Linda.(1996)”EthicsandEntrepreneursh