礦產(chǎn)資源生態(tài)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度研究

1、礦產(chǎn)資源生態(tài)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度研究摘要：隨著礦產(chǎn)資源持續(xù)的大規(guī)模開采，我國面臨的生態(tài)問題日益嚴(yán)峻?，F(xiàn)階段，落實(shí)生態(tài)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度，加強(qiáng)對我國生態(tài)環(huán)境的治理與保護(hù)已成為一項(xiàng)重要的戰(zhàn)略任務(wù)?，F(xiàn)首先分析了礦產(chǎn)資源與生態(tài)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)暮x及內(nèi)容，并結(jié)合我國礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的現(xiàn)狀，從法律層面、模式層面、實(shí)施層面分析了我國礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中生態(tài)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度存在的問題，最后提出了完善相關(guān)法律法規(guī)；調(diào)節(jié)政府監(jiān)管力度并強(qiáng)化社會(huì)及市場參與度；構(gòu)建生態(tài)稅費(fèi)體系并落實(shí)生態(tài)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度等對策建議。 關(guān)鍵詞：礦產(chǎn)資源；生態(tài)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償；生態(tài)稅費(fèi)；生態(tài)價(jià)值 一、概述 （一）礦產(chǎn)資源的含義。礦產(chǎn)資源是指由自然界的地質(zhì)成礦作用產(chǎn)生的，裸露與地

2、表或深埋于地下，具有一定的開發(fā)價(jià)值的礦物質(zhì)或有利用價(jià)值的元素聚集體。礦產(chǎn)資源作為一種重要的自然資源，需要經(jīng)歷幾千年甚至是上億年的地質(zhì)變化才能夠產(chǎn)生，是社會(huì)發(fā)展及人類生活賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)。礦產(chǎn)資源具有不可再生、儲(chǔ)量有限、地區(qū)分布不均衡等特點(diǎn)。目前世界已探明的礦產(chǎn)資源達(dá)160種以上。礦產(chǎn)資源按照用途及特點(diǎn)分類，主要包含能源礦產(chǎn)資源、金屬礦產(chǎn)資源、非金屬礦產(chǎn)資源以及水氣礦產(chǎn)資源等四類。（二）生態(tài)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)暮x及內(nèi)容。生態(tài)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償（Eco-economiccompensation）的含義具有狹義和廣義之分。從廣義角度而言，生態(tài)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償包含兩個(gè)內(nèi)容，一是對自然資源以及生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行保護(hù)而獲得的效益及獎(jiǎng)勵(lì)

3、，二是因破壞自然資源以及生態(tài)系統(tǒng)而遭受的損失或獲得賠償。從狹義角度而言，生態(tài)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)亩x僅包含前者。生態(tài)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償是用經(jīng)濟(jì)手段來保護(hù)以及可持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)功能，合理調(diào)節(jié)利益相關(guān)者之間的矛盾。生態(tài)補(bǔ)償主要包含四個(gè)方面，一是補(bǔ)償保護(hù)或破壞生態(tài)系統(tǒng)的成本。二是利用經(jīng)濟(jì)手段使經(jīng)濟(jì)效益內(nèi)部化。三是補(bǔ)償個(gè)人及區(qū)域因保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)而產(chǎn)生的資本投入或機(jī)會(huì)成本。四是投入成本保護(hù)具有重大生態(tài)價(jià)值的對象或自然區(qū)域。 二、現(xiàn)狀 （一）礦產(chǎn)資源供給不足。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及人們生活水平的不斷提高，礦產(chǎn)資源作為我國工業(yè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及居民生活的最主要能源，需求量不斷增長。根據(jù)2016年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，經(jīng)初步統(tǒng)計(jì)，

4、我國2016年全年消耗43.6億多噸標(biāo)準(zhǔn)煤，其中能源消耗總量的62%為煤炭資源，相比上年煤炭消耗量同比增長1.4%。同時(shí)，原油及天然氣的全年消耗量也有所增長。與日俱增的礦產(chǎn)資源消耗量加大了礦產(chǎn)資源的開采量，礦產(chǎn)資源保護(hù)與供給之間的矛盾日益嚴(yán)峻。當(dāng)前形勢下，我國礦產(chǎn)資源供給較為不足。一方面，長期以來的大規(guī)?？碧脚c開采，大部分埋藏在淺層地下或裸露在地表的礦產(chǎn)資源已被探明或開發(fā)利用。另一方面，由于目前技術(shù)資源、資本投入有限以及開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)較大，大量埋藏在深層地下的礦產(chǎn)資源很難被開發(fā)利用，同時(shí)新探明的礦產(chǎn)資源總儲(chǔ)量及種類增長較為緩慢。（二）生態(tài)環(huán)境日益惡化。長期以來“掠奪式”的礦產(chǎn)資源開采，雖然在一定程度

5、上大大促進(jìn)了我國經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，但也使我國付出了巨大的生態(tài)經(jīng)濟(jì)代價(jià)，造成礦產(chǎn)資源開發(fā)區(qū)周圍的環(huán)境日益惡化。以煤炭開采為例，煤炭作為我國主要的能源，開采過程存在的環(huán)境污染問題主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面，一是開采過程耗水量大且污水排放量大，造成礦區(qū)周圍嚴(yán)重的水污染。二是含二氧化硫、粉塵等有毒有害物質(zhì)的廢氣隨意排放，造成了嚴(yán)重的大氣污染。三是煤炭的盲目、大量開采造成了地表塌陷、地面崩塌、泥石流等地質(zhì)災(zāi)害，煤矸石大量堆積嚴(yán)重破壞了土地資源。四是礦區(qū)的搭建破壞了野生動(dòng)物的生存環(huán)境，加劇了野生生物物種的減少。1由此可見，完善生態(tài)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度、保護(hù)礦區(qū)周邊生態(tài)環(huán)境尤為重要。（三）經(jīng)濟(jì)代價(jià)巨大。礦產(chǎn)資源開采雖然拉

6、動(dòng)了當(dāng)?shù)厥杖氲脑鲩L，但卻使礦區(qū)的環(huán)境嚴(yán)重惡化，周邊居民賴以生存的家園被毀，導(dǎo)致了周邊居民的生活貧困，使其付出了巨大的生態(tài)恢復(fù)經(jīng)濟(jì)代價(jià)及生產(chǎn)生活經(jīng)濟(jì)損失。 三、存在的問題 （一）相關(guān)法律法規(guī)不完善且未成體系。環(huán)保法礦產(chǎn)資源法是我國主要的與礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償相關(guān)的環(huán)境保護(hù)法。然而，這些法律法規(guī)尚不完善，難以為生態(tài)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度的實(shí)施提供有力的保障。主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面，一是環(huán)保法相關(guān)規(guī)定不完善，相關(guān)法律條款主要偏向于防治污染，缺少對環(huán)境進(jìn)行生態(tài)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)囊?guī)定，且對監(jiān)管部門的責(zé)任與義務(wù)劃分不清。二是礦產(chǎn)資源法有關(guān)規(guī)定存在缺陷，相關(guān)法律條款雖然對環(huán)境資源有償使用制度有所規(guī)定，但補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)較低、

7、收費(fèi)范圍狹窄，難以與自然承擔(dān)的生態(tài)效益損失相匹配。三是尚未形成統(tǒng)一的生態(tài)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償法律監(jiān)管體系，立法部門尚未頒布專門的生態(tài)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償法律，零星散布于單行法律中的與生態(tài)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償相關(guān)的法律條款細(xì)化程度不足、適應(yīng)性不強(qiáng)，有時(shí)甚至存在著矛盾與爭議。2（二）政府監(jiān)管不足且市場及社會(huì)的參與度不高。以政府監(jiān)管為主，市場及社會(huì)廣泛參與是目前我國采用的推進(jìn)生態(tài)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度模式。首先，在政府補(bǔ)償制度方面，政府轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)貼、行政監(jiān)管等政府管理方式是我國進(jìn)行生態(tài)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)闹饕侄?。然而，由于政府人員能力及技術(shù)有限且管理機(jī)構(gòu)龐大，相關(guān)生態(tài)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償政策存在科學(xué)性不足、落實(shí)不到位等問題。其次，在市場補(bǔ)償制度方面，排污

8、交易權(quán)作為最主要的市場補(bǔ)償制度，是通過市場調(diào)節(jié)實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的有效手段，但由于我國的排污許可制度仍處于試點(diǎn)階段，排污交易權(quán)涵蓋的范圍十分狹小，相關(guān)法律法規(guī)滯后，導(dǎo)致市場調(diào)節(jié)未能在強(qiáng)化生態(tài)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度方面充分發(fā)揮效力。最后，在社會(huì)補(bǔ)償制度方面，民間資金募集、社會(huì)捐款投入是社會(huì)補(bǔ)償制度的主要方式，然而我國社會(huì)公眾生態(tài)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償意識(shí)不高，社會(huì)環(huán)保組織的規(guī)模及數(shù)量不足，且社會(huì)公眾及團(tuán)體的參與度不高，使得社會(huì)補(bǔ)償難以發(fā)揮其應(yīng)有的作用。（三）礦產(chǎn)資源生態(tài)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償稅費(fèi)體系不健全。現(xiàn)階段，我國礦產(chǎn)資源生經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償稅費(fèi)體系尚不健全。我國生態(tài)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償稅費(fèi)體系主要包括有生態(tài)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償性質(zhì)的生態(tài)稅費(fèi)及無生態(tài)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償性質(zhì)的稅費(fèi)

9、。一方面，生態(tài)稅費(fèi)征收不嚴(yán)格且應(yīng)用范圍狹窄。生態(tài)稅費(fèi)是指通過量化生態(tài)環(huán)境的價(jià)值，對因礦產(chǎn)資源開采而產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境惡化外部成本征收稅費(fèi)，并作為生態(tài)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)馁Y金來源。我國生態(tài)稅費(fèi)主要包括礦區(qū)環(huán)境恢復(fù)治理保證金和排污費(fèi)兩大類。然而，就排污費(fèi)而言，我國政府向礦產(chǎn)開發(fā)企業(yè)征收的排污費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)較低，難以彌補(bǔ)生態(tài)效益的損失且未能起到刺激礦產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的作用。排污稅費(fèi)的應(yīng)用范圍較為狹小，稅收資金僅僅應(yīng)用于當(dāng)?shù)匚廴局卫恚茨軕?yīng)用到整個(gè)區(qū)域環(huán)境的優(yōu)化上。同時(shí)，礦產(chǎn)資源稅、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償稅、增值稅、企業(yè)所得稅等無生態(tài)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償性質(zhì)的稅費(fèi)，主要針對的是調(diào)整采礦人的采礦權(quán)與礦產(chǎn)資源所有者的所有權(quán)之間的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，征稅目

10、的是對所有者使用權(quán)利喪失進(jìn)行補(bǔ)償，尚未能起到補(bǔ)償生態(tài)效益損失的作用。 四、對策建議 （一）完善相關(guān)法律法規(guī)。首先，立法部門應(yīng)該明確生態(tài)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度的憲法地位，將生態(tài)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度有關(guān)法律規(guī)定寫進(jìn)憲法，為專門法的制定提供憲法支撐，為我國礦產(chǎn)資源生態(tài)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償稅費(fèi)體系的健全打下基礎(chǔ)。同時(shí)，進(jìn)一步完善環(huán)保法，在其中增設(shè)生態(tài)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度有關(guān)條款，明確與量化礦區(qū)環(huán)境的生態(tài)價(jià)值。最后，應(yīng)盡快出臺(tái)一部專門的生態(tài)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償法，明確生態(tài)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵、補(bǔ)償手段、法律責(zé)任等內(nèi)容，調(diào)節(jié)其他法律規(guī)定中存在的相關(guān)矛盾，從而為落實(shí)生態(tài)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償提供最有力的法律保證。（二）調(diào)節(jié)政府監(jiān)管力度并強(qiáng)化社會(huì)及市場參與度?！罢O(jiān)管、市場激

11、勵(lì)、社會(huì)協(xié)作”的生態(tài)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償模式是我國實(shí)施礦產(chǎn)資源生態(tài)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度的有效手段。3為了發(fā)揮該模式的最大效力，可以從以下幾點(diǎn)出發(fā)，一是進(jìn)一步完善政府補(bǔ)償制度，在中央向地方垂直財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)地區(qū)間橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，加大生態(tài)專項(xiàng)資金的發(fā)放力度，并加強(qiáng)生態(tài)專項(xiàng)資金的規(guī)范性、公平性、合理性。二是推進(jìn)排污交易權(quán)的落實(shí)，利用市場機(jī)制的激勵(lì)作用，盡快建立礦產(chǎn)資源生態(tài)價(jià)值體系，以經(jīng)濟(jì)利益引導(dǎo)社會(huì)補(bǔ)償機(jī)制的推進(jìn)。三是提高社會(huì)公眾對生態(tài)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度的認(rèn)識(shí)，強(qiáng)化公民的責(zé)任意識(shí)，積極引導(dǎo)社會(huì)團(tuán)體及個(gè)人參與到落實(shí)生態(tài)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度中。（三）構(gòu)建生態(tài)稅費(fèi)體系并落實(shí)生態(tài)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度。為了盡快落實(shí)生態(tài)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度，應(yīng)該盡快從礦產(chǎn)資源勘探及礦產(chǎn)資源開采兩個(gè)過程出發(fā)構(gòu)建一套全面、規(guī)范、調(diào)控有力的生態(tài)稅費(fèi)體系。一方面，規(guī)范探礦使用權(quán)及探礦權(quán)價(jià)款的征收，并引入其中一定比例的收入構(gòu)建礦產(chǎn)資源勘探生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，把礦產(chǎn)資源開發(fā)的開端作為生態(tài)稅費(fèi)體系的開端，在源頭上控制礦產(chǎn)開發(fā)環(huán)境污染。另一方面，對相關(guān)礦產(chǎn)資源稅費(fèi)進(jìn)行梳理，調(diào)節(jié)稅款征收矛盾，彌補(bǔ)生態(tài)稅收漏洞，進(jìn)一步完善排污費(fèi)、礦區(qū)環(huán)境恢復(fù)治理保證金等生態(tài)稅費(fèi)，并建立專門的生態(tài)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償稅費(fèi)，擴(kuò)大生態(tài)稅費(fèi)體系的征收范圍、征收標(biāo)準(zhǔn)以及使用范圍。 參