采礦權(quán)法律制度初探

1、采礦權(quán)法律制度初探自然資源是人類賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，人類的生存繁衍，社會的發(fā)展進(jìn)步，必然伴隨著對自然資源的開發(fā)利用。而作為其中不可再生的礦產(chǎn)資源，在人類不盡的索取中點(diǎn)點(diǎn)枯竭，在人類的不當(dāng)開發(fā)中滴滴流失?？沙掷m(xù)發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)一步使得礦產(chǎn)資源的有效合理利用為全球所矚目。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，我國礦產(chǎn)資源實(shí)行國家所有、國家開發(fā)政策，并未運(yùn)用物權(quán)或產(chǎn)權(quán)機(jī)制，主要依靠政府直接管理監(jiān)督探采企業(yè)的辦法，開采礦產(chǎn)資源。但是改革開放后，我國逐漸走向國家所有、分散開采利用模式，并確立了物權(quán)性質(zhì)的礦業(yè)權(quán)，包括探礦權(quán)和采礦權(quán)兩種權(quán)利。現(xiàn)今，我國正在制定物權(quán)法，如何在合理完整的物權(quán)體系中設(shè)置科學(xué)的礦業(yè)權(quán)制度意義重大，而采礦權(quán)制度

2、作為構(gòu)建礦業(yè)權(quán)制度的一根重要支柱，對其相關(guān)的法律問題作一些積極而又廣泛的探討實(shí)屬必要。一、采礦權(quán)的概念及法律性質(zhì)(一)采礦權(quán)制度概述及概念界定西方現(xiàn)代礦業(yè)法礦業(yè)權(quán)概念正式產(chǎn)生于1870年左右，同現(xiàn)代意義上的礦業(yè)一樣，是伴隨著19世紀(jì)資本主義工業(yè)的發(fā)展得以成長并不斷完善。工業(yè)革命使礦業(yè)地位達(dá)到其頂峰，礦產(chǎn)資源的發(fā)現(xiàn)和開采，礦產(chǎn)品的生產(chǎn)和廣泛應(yīng)用，成為工業(yè)化國家發(fā)展的可支撐點(diǎn)和基礎(chǔ)。礦業(yè)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)地位得到了大多國家認(rèn)同，故而在大多國家的法律中規(guī)定：所有地下礦產(chǎn)資源為國家(王室)所有，可以說現(xiàn)代礦業(yè)權(quán)制度就如此產(chǎn)生了。在這一制度規(guī)定下，凡是要從事地下探礦、采礦的個(gè)人或企業(yè)，都要按國家有關(guān)礦業(yè)法的規(guī)定

3、，辦理一定的手續(xù)，繳納一定的款項(xiàng)，然后取得相應(yīng)的特許權(quán)或租用權(quán)。若所要進(jìn)行工作的土地歸私人所有，還須取得地表土地所有權(quán)人的允許方可正式進(jìn)行工作。我國的礦業(yè)權(quán)制度在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期一直付闕，直至1986年3月19日中華人民共和國礦產(chǎn)資源法第3條規(guī)定：開采礦產(chǎn)資源，必須依法申請，取得采礦權(quán);1986年4月12日公布的中華人民共和國民法通則中第81條第2款規(guī)定：國家所有的礦藏，可以依法由全民所有制單位和集體所有制單位開采，也可以依法由公民采挖，國家保護(hù)合法的采礦權(quán)，自此明確了我國采礦權(quán)的主體和其財(cái)產(chǎn)屬性。隨著我國由社會主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會主義市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌步伐的加快，在1996年對礦產(chǎn)資源法作了修改，并在1

4、998年2月發(fā)布了中華人民共和國礦產(chǎn)資源法3個(gè)配套法規(guī)。采礦權(quán)的概念在國務(wù)院公布的中華人民共和國礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則(以下簡稱實(shí)施細(xì)則)第6條第2款中予以了界定：采礦權(quán)，是指在依法取得的采礦許可證規(guī)定的范圍內(nèi)，開采礦產(chǎn)資源和獲得所開采的礦產(chǎn)品的權(quán)利。取得采礦許可證的單位或者個(gè)人稱為采礦權(quán)人。1、采礦權(quán)之復(fù)合客體及對權(quán)利本體之影響從概念中可知，從對不特定礦產(chǎn)資源的開采到最終獲得特定的礦產(chǎn)品，這就是采礦權(quán)的權(quán)利運(yùn)作及實(shí)現(xiàn)過程。但由于礦產(chǎn)資源深埋地下，與礦區(qū)土壤渾然一體，因此權(quán)利主體若想實(shí)現(xiàn)采礦權(quán)，首先應(yīng)對蘊(yùn)含已探得礦源的特定礦區(qū)進(jìn)行實(shí)際支配，籍此方能實(shí)現(xiàn)對礦產(chǎn)資源的實(shí)際支配。盡管礦產(chǎn)資源為最終價(jià)值，

5、但這無法否認(rèn)特定礦區(qū)或地下土壤作為采礦權(quán)復(fù)合客體的客觀存在。由于其所蘊(yùn)藏礦產(chǎn)資源的稀缺重要性，因此礦區(qū)的劃定對采礦權(quán)的取得及行使、采礦權(quán)的主體等均影響甚巨。并非所有的含礦地區(qū)均可稱之為礦區(qū)，所謂礦區(qū)范圍是指經(jīng)登記管理機(jī)關(guān)依法劃定的可供開采礦產(chǎn)資源的范圍、井巷工程設(shè)施分布范圍或者露天剝離范圍的立體空間區(qū)域1。有些地區(qū)受到法律的嚴(yán)格保護(hù)和限制，未經(jīng)國務(wù)院授權(quán)主管部門的行政特批，不得開采礦產(chǎn)資源，如：港口、機(jī)場、國防工程設(shè)施圈定地區(qū)內(nèi)，重要的工業(yè)區(qū)、大型水利工程設(shè)施附近一定距離內(nèi)，國家劃定的自然保護(hù)區(qū)、名勝古跡所在地等。礦區(qū)對采礦權(quán)主體的限制體現(xiàn)在：在區(qū)分礦山企業(yè)采礦抑或個(gè)體采礦的不同形式基礎(chǔ)上，按

6、照礦山企業(yè)所有制作出二次劃分，從而在不同形式的主體與不同規(guī)模的礦區(qū)、礦點(diǎn)之間建立起了映射關(guān)系。首先明確礦山是指有一定開采境界的采掘礦石的獨(dú)立生產(chǎn)單位，是擁有完整配套設(shè)施及經(jīng)營計(jì)劃的采礦企業(yè)。對于無資力開設(shè)礦山企業(yè)的個(gè)體采礦者，法律只允許其采挖零星分散的小礦體或者礦點(diǎn)和只能用作普通建筑材料的砂、石、粘土;并且對于采挖少量砂、石、粘土等礦產(chǎn)以作生活之用的個(gè)人，無需申請采礦許可證即可開采。而對于不同所有制形式的礦山企業(yè)，由于某些特定礦區(qū)的開采利用與國計(jì)民生息息相關(guān)，因此國家通過法律做出限制。如礦產(chǎn)資源法第17條規(guī)定對國家規(guī)劃礦區(qū)、對國民經(jīng)濟(jì)具有重要價(jià)值的礦區(qū)和國家規(guī)定實(shí)行保護(hù)性開采的特定礦種未經(jīng)國務(wù)

7、院有關(guān)主管部門批準(zhǔn)，任何單位和個(gè)人不得開采，從而對國有礦山企業(yè)賦予了優(yōu)勢開采地位。而集體礦山企業(yè)和私營礦山企業(yè)可被批準(zhǔn)開采的礦產(chǎn)資源包括：(1)不適于國家建設(shè)大、中型礦山的礦床及礦點(diǎn);(2)經(jīng)國有礦山企業(yè)同意，并經(jīng)其上級主管部門批準(zhǔn)，在其礦區(qū)范圍內(nèi)劃出的邊緣零星礦產(chǎn);(3)礦山閉坑后，經(jīng)原礦山企業(yè)主管部門確認(rèn)可以安全開采并不會引起嚴(yán)重環(huán)境后果的殘留礦體;(4)國家規(guī)劃可以由其開采的其他礦產(chǎn)資源。另外，不同的礦山建設(shè)規(guī)模決定了不同的采礦權(quán)存續(xù)期間。大型以上礦山的采礦許可證有效期最長為30年;中型礦山的采礦許可證有效期最長為20年;小型礦山的采礦許可證有效期最長為10年。采礦許可證有效期滿，需要繼

8、續(xù)采礦的，采礦權(quán)人應(yīng)當(dāng)在采礦許可證有效期屆滿的30日前，到登記管理機(jī)關(guān)辦理延續(xù)登記手續(xù)2。2.對采礦權(quán)與探礦權(quán)關(guān)系的清晰化而采礦權(quán)和探礦權(quán)常作為一對相伴相生的權(quán)利，共性與個(gè)性并存，在理論上應(yīng)予以清晰化。探礦權(quán)是指在依法取得的勘查許可證規(guī)定的范圍內(nèi)，勘查礦產(chǎn)資源的權(quán)利。取得勘查許可證的單位或者個(gè)人稱為探礦權(quán)人。探礦權(quán)與采礦權(quán)作為礦業(yè)權(quán)體系的基本單元，礦業(yè)權(quán)的整體特點(diǎn)反映出二者的共性，如二者均是國家對礦產(chǎn)資源所有權(quán)所派生出的子權(quán)利，其最終目的均是對礦產(chǎn)資源的利用和收益，二者的取得變更均須遵循嚴(yán)格的要式主義等。但二者在時(shí)間軸上處于不同位置，探礦權(quán)作為采礦權(quán)得以最終實(shí)現(xiàn)的前置性權(quán)利，而采礦權(quán)則是實(shí)現(xiàn)探

9、礦權(quán)最終目的的必要延續(xù)。因此，二者在緊密相聯(lián)的同時(shí)，又不可避免的呈現(xiàn)出相互區(qū)別的個(gè)性：第一，就權(quán)利主體而言：在我國，探礦權(quán)主體具有一元性，只有符合法定主體資格的地質(zhì)隊(duì)方可成為探礦權(quán)主體;而采礦權(quán)主體具有多元性，只要符合法定主體資格，無論法人、自然人或其他組織，均可成為采礦權(quán)主體。但是，在特殊的情況下，對于一些特別復(fù)雜的，難以正規(guī)開采的礦床，可以采取邊探邊采或滾動開發(fā)的方法。在邊探邊采的情況下，探礦權(quán)主體與采礦權(quán)主體即合二而一。第二，就權(quán)利內(nèi)容而言：探礦權(quán)是礦產(chǎn)資源勘探工作階段的權(quán)利，其內(nèi)容是對礦產(chǎn)資源進(jìn)行普查、詳查和勘探;而采礦權(quán)則是對礦產(chǎn)資源開采工作階段的權(quán)利，其內(nèi)容包括采掘礦產(chǎn)資源并獲得、

10、銷售礦產(chǎn)品等權(quán)利。第三，就權(quán)利行使的結(jié)果而言，探礦權(quán)人行使探礦權(quán)的結(jié)果是地質(zhì)成果報(bào)告，作為一種智力成果它屬于無形財(cái)產(chǎn);而采礦權(quán)人行使采礦權(quán)的結(jié)果則是獲得礦產(chǎn)品，作為一種實(shí)物商品它屬于有形財(cái)產(chǎn)。(二)采礦權(quán)的法律性質(zhì)鑒于礦產(chǎn)資源及礦區(qū)的特殊性質(zhì)和重要地位，采礦權(quán)不可避免折射出鮮明的行政色彩。但濃厚的行政色彩掩蓋不了采礦權(quán)作為一種民事財(cái)產(chǎn)權(quán)的本質(zhì)，采礦權(quán)作為一種特別法上的物權(quán)，具有諸多用益物權(quán)的屬性，應(yīng)在特別法中詳細(xì)規(guī)定并予以具體調(diào)整。1.采礦權(quán)是種帶有行政色彩的民事財(cái)產(chǎn)權(quán)礦產(chǎn)資源法第3條明確規(guī)定：礦產(chǎn)資源屬于國家所有勘查、開采礦產(chǎn)資源，必須依法分別申請，經(jīng)批準(zhǔn)取得探礦權(quán)、采礦權(quán)，并辦理登記。這表

11、明取得采礦權(quán)應(yīng)當(dāng)通過嚴(yán)格的行政程序來進(jìn)行，但這并不意味著采礦權(quán)只是一種行政特許權(quán)而非民事權(quán)利。礦產(chǎn)資源因其不可再生性及對國計(jì)民生的不可或缺性，國家應(yīng)當(dāng)運(yùn)用行政之力保障礦產(chǎn)資源的合理開發(fā)利用，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。具體體現(xiàn)在對采礦權(quán)人的資質(zhì)、開采順序、方法和選礦工藝等條件做出強(qiáng)制性規(guī)定，并通過審批等行政程序授意申請人采礦權(quán)，這是一種必然;但同時(shí)，礦產(chǎn)資源法第5條第2款規(guī)定：開采礦產(chǎn)資源，必須按照國家有關(guān)規(guī)定繳納資源稅和資源補(bǔ)償費(fèi)。此時(shí)，作為采礦權(quán)人的法人、公民或其他組織與礦產(chǎn)資源所有人的國家之間的地位是平等的，采礦權(quán)人以訂立合同的形式通過繳納資源稅和資源補(bǔ)償費(fèi)取得了采礦權(quán)，在本質(zhì)上屬于私法上的財(cái)產(chǎn)權(quán)，

12、其派生于國家對礦產(chǎn)資源的所有權(quán);而行政許可不過是其催生和準(zhǔn)生因素，并不改變該市場交易行為的性質(zhì)。并且根據(jù)礦產(chǎn)資源法及配套法規(guī)解釋可知3，采礦權(quán)是直接支配特定礦區(qū)的礦產(chǎn)資源及相關(guān)地下部分并排除他人干涉的權(quán)利，具有相應(yīng)的排他、優(yōu)先、追及等效力，且其設(shè)立和移轉(zhuǎn)均需經(jīng)登記而產(chǎn)生公示效果，因此當(dāng)屬物權(quán)范疇。當(dāng)然，采礦權(quán)的取得、轉(zhuǎn)讓、處分等諸多方面被課以公法上的義務(wù)，并且如采礦權(quán)授予許可等采礦權(quán)糾紛，并非通過民事訴訟機(jī)制救濟(jì)，而是通過行政訴訟途徑來解決的，因此采礦權(quán)的周圍總是縈繞著濃厚的行政色彩。2.采礦權(quán)是種具有諸多用益物權(quán)屬性的特別法上的物權(quán)。對于采礦權(quán)究竟為何種性質(zhì)的物權(quán)，理論界爭論頗多。有的學(xué)者認(rèn)

13、為包括采礦權(quán)在內(nèi)的自然資源使用權(quán)應(yīng)作為一種用益物權(quán)，本質(zhì)上屬于大陸法系的地役權(quán)范疇4。筆者認(rèn)為此種觀點(diǎn)值得商榷。地役權(quán)的傳統(tǒng)定義是以他人土地供自己土地便宜之用之權(quán)5，英美法中也有地役權(quán)(easement)概念，是指一個(gè)人在他人土地上存在的一種利益，其主要特征表現(xiàn)為一種土地負(fù)擔(dān)6。顯而易見，英美法中關(guān)于地役權(quán)的概念較大陸法系寬泛的多。英美法將地役權(quán)分為以需役地的存在為前提的從屬地役權(quán)(隸屬的)和不以需役地存在為前提的形式地役權(quán)，前者如引水權(quán)，后者如采礦權(quán)。這種形式地役權(quán)主要指土地收益權(quán)(利潤)，包括取水權(quán)、采礦權(quán)、伐木權(quán)、捕撈權(quán)等7。但這只能說明采礦權(quán)可以劃入英美法地役權(quán)范疇，而非權(quán)利內(nèi)容炯異的

14、大陸法的地役權(quán)范疇，因此不能將其簡單納入大陸法系一般用益物權(quán)的范疇，而應(yīng)將其作為特別法上的物權(quán)而存在。所謂特別法上的物權(quán)，是指公民、法人或其他組織經(jīng)過行政特別許可而享有的可以從事某種國有自然資源開發(fā)或作某種特定的利用的權(quán)利8。特別法上的物權(quán)是與政府的行政審批緊密相聯(lián)，其與大陸法系傳統(tǒng)的用益物權(quán)概念存在很大差別：9(1)特別法上的物權(quán)依特別法而設(shè)立，而用益物權(quán)依據(jù)普通法而設(shè)立。(2)特別法上的物權(quán)雖然是項(xiàng)民事權(quán)利，但對其規(guī)制的法律卻是從社會公共利益出發(fā)，具有公法色彩;而規(guī)制用益物權(quán)的法律完全是私法。(3)特別法上的物權(quán)的取得與自然資源主管部門的行政許可相聯(lián)系;而用益物權(quán)的設(shè)立與行使雖也受行政管理

15、，但主要是用途和規(guī)劃方面的管理，并不影響其自主設(shè)定。(4)特別法上的物權(quán)的標(biāo)的物在法律上視為消耗物，以初級產(chǎn)品的取得為目的;用益物權(quán)的標(biāo)的物在法律上視為不可消耗物，以在保持法律上認(rèn)定的標(biāo)的物原有狀態(tài)下的使用為目的。(5)特別法上的物權(quán)強(qiáng)調(diào)對標(biāo)的物有節(jié)制的利用，用益物權(quán)強(qiáng)調(diào)對標(biāo)的物的充分利用10。雖然存在上述差別，但我們無法否認(rèn)特別法上的用益物權(quán)與一般用益物權(quán)之間的血緣關(guān)系，這體現(xiàn)于二者的諸多共性：如基于對自然資源進(jìn)行開發(fā)、利用、收益目的，而對自然資源獨(dú)占使用并排除他人干涉等特點(diǎn)。因此包括采礦權(quán)在內(nèi)的各種特別法上的物權(quán)應(yīng)是物權(quán)法與特別法雙重規(guī)定的產(chǎn)物。有的學(xué)者將該類權(quán)利稱為準(zhǔn)物權(quán)，筆者認(rèn)為其立論

16、基點(diǎn)正在于此。一個(gè)準(zhǔn)字既表明了其與一般(用益)物權(quán)間存有差別，又表明了二者深層同一的血緣關(guān)系：一方面在物權(quán)法的用益物權(quán)章中對其做出原則性的概括規(guī)定，明確其基本概念和基本效力，一方面在礦產(chǎn)資源法等特別法中對其具體內(nèi)容予以詳細(xì)規(guī)定。在法律適用方面，遵循特別法優(yōu)于普通法的規(guī)則，首先應(yīng)當(dāng)適用相關(guān)特別法的規(guī)定，在其沒有特別法規(guī)定時(shí)，再適用物權(quán)法上的原則性規(guī)定予以調(diào)整。二.采礦權(quán)的取得采礦權(quán)作為一種特別法上的用益物權(quán)，派生于國家對礦產(chǎn)資源的所有權(quán)。因此礦山企業(yè)及個(gè)體采礦者行使采礦權(quán)的前提就是從礦產(chǎn)資源所有者-國家的手中取得采礦權(quán)。由于礦產(chǎn)資源的數(shù)量有限、埋藏深、開采復(fù)雜、危險(xiǎn)系數(shù)大等特性，因此國家對采礦權(quán)

17、的取得做出適當(dāng)限制實(shí)屬必要，在我國主要體現(xiàn)在對主體資質(zhì)要求的實(shí)質(zhì)要件及對采礦權(quán)取得程序的形式要件兩方面。(一)采礦權(quán)的主體及資質(zhì)要求采礦權(quán)主體是指經(jīng)國家礦關(guān)部門審查批準(zhǔn)的，獨(dú)立享有礦產(chǎn)資源開采權(quán)利并承擔(dān)相應(yīng)法律義務(wù)的法人、自然人和其他組織。對此法國礦業(yè)法規(guī)定，國內(nèi)外一切人均能平等取得礦業(yè)權(quán)，只是必須證明他有管理事業(yè)的資格，以及取得礦業(yè)許可須有必要的資力。我國原先將采礦權(quán)主體局限于全民所有制企業(yè)、集體所有制企業(yè)和我國公民11，而簡單的將具備資質(zhì)、資金充裕的其他形式主體排除在外，無疑限制了采礦權(quán)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的充分發(fā)掘。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的完善和對外開放的擴(kuò)大，采礦權(quán)的主體范圍不斷擴(kuò)大，外商投

18、資企業(yè)、私營企業(yè)、合作制企業(yè)和股份制企業(yè)均可成為采礦權(quán)人，因此我國現(xiàn)階段，采礦權(quán)主體原則上為中國的法人、公民和其他組織，同時(shí)允許外國公司、企業(yè)和其他經(jīng)濟(jì)組織或個(gè)人，按中國法律及行政法規(guī)的規(guī)定在中國及其管轄的其他海域開采礦產(chǎn)資源12。但在此應(yīng)然范圍內(nèi)的主體只有具備了特定的行為能力及相關(guān)實(shí)質(zhì)要件，方能成為實(shí)然的采礦權(quán)主體。實(shí)施細(xì)則第1114條分別對國有礦山企業(yè)、集體礦山企業(yè)、私營礦山企業(yè)及個(gè)體采礦者的資質(zhì)要求做出了不同規(guī)定，其共同必備的實(shí)質(zhì)要件大致包括：(1)開采范圍與其開采能力、礦山服務(wù)年限相適應(yīng);(2)對擬開采的礦產(chǎn)資源實(shí)施合理的開采方案;(3)保障安全生產(chǎn)的能力;(4)環(huán)境保護(hù)、防治污染的能

19、力;(5)承擔(dān)與開采礦產(chǎn)資源直接相關(guān)的其他連帶責(zé)任能力。我國法律所確認(rèn)的上述對采礦權(quán)主體的資質(zhì)要求，筆者認(rèn)為有兩點(diǎn)缺憾，應(yīng)在今后立法中予以改善：第一，現(xiàn)行制度混淆了礦山企業(yè)的資格與特定采礦權(quán)的主體的資格。從礦產(chǎn)資源法的規(guī)定來看，國務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門是根據(jù)批準(zhǔn)開辦國營礦山企業(yè)的批準(zhǔn)文件來頒發(fā)采礦許可證的，即對采礦權(quán)主體資格的審定的依據(jù)就是礦山企業(yè)的成立條件，只要是由有關(guān)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)成立的礦山企業(yè)就能取得采礦權(quán)，而不論其是否具備采礦條件。但我們知道，只有當(dāng)?shù)V山企業(yè)滿足特定的資質(zhì)要求等實(shí)質(zhì)要件方可成為采礦權(quán)主體，用企業(yè)的主管單位對其成立的行政批件代替礦管機(jī)關(guān)對采礦權(quán)主體資格的審查，勢必會導(dǎo)致采礦權(quán)的盲

20、目授與。第二，我國以所有制形式對采礦權(quán)主體的資質(zhì)條件做了不同規(guī)定13，并以法律形式認(rèn)可了不同所有制形式的主體取得采礦許可證的不同條件和程序，從而確立了采礦權(quán)主體的不平等性，規(guī)定國有礦山企業(yè)居于主導(dǎo)核心地位，對于一些重要礦區(qū)有專屬開采權(quán)。筆者認(rèn)為，用所有制形式劃分采礦權(quán)主體并不科學(xué)，雖能在一定程度上便于國家控制管理，但卻更大程度上阻礙了礦產(chǎn)資源的價(jià)值實(shí)現(xiàn)和采礦權(quán)的保護(hù)。企業(yè)現(xiàn)實(shí)具備的技術(shù)設(shè)備和資金實(shí)力應(yīng)是采礦權(quán)人資質(zhì)的唯一客觀標(biāo)準(zhǔn)，若將所有制形式作為頒發(fā)采礦許可證的依據(jù)，則混淆了礦山企業(yè)的資格與特定采礦權(quán)主體的資格，這種濃厚的行政色彩極大限制了采礦權(quán)取得程序中競爭機(jī)制的引入，在市場經(jīng)濟(jì)條件下無法

21、達(dá)到資源的最優(yōu)化配置。(二)采礦權(quán)取得程序及方式基于市場機(jī)制優(yōu)化配置資源及可持續(xù)發(fā)展的考慮，現(xiàn)階段我國已確立了采礦權(quán)的有償取得制度，最主要的取得方式就是申請登記方式。申請登記制度就是采礦人向登記管理機(jī)關(guān)提出申請，提交有關(guān)資料，經(jīng)登記管理機(jī)關(guān)準(zhǔn)予登記后依法繳納采礦權(quán)使用費(fèi)等價(jià)款，辦理登記手續(xù)，領(lǐng)取采礦許可證。而根據(jù)所開采的礦產(chǎn)資源及礦區(qū)的不同，所提交申請的登記管理機(jī)關(guān)級別也不相同。如對國家規(guī)劃礦區(qū)和對國民經(jīng)濟(jì)具有重要價(jià)值的礦區(qū)內(nèi)、領(lǐng)海及中國管轄的其他海域的礦產(chǎn)資源的開采，登記管理機(jī)關(guān)為國務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門，而對上述礦區(qū)以外的礦產(chǎn)，其儲量規(guī)模在中型以上的礦產(chǎn)資源的開采，其登記管理機(jī)關(guān)為各省、自治

22、區(qū)、直轄市人民政府地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門14。登記管理機(jī)關(guān)根據(jù)申請人所提交的相關(guān)材料予以審查，在收到申請40日內(nèi)，對符合要求者予以采礦權(quán)登記，頒發(fā)采礦許可證。不予登記的，登記管理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向采礦權(quán)申請人說明理由。當(dāng)然，對一些特殊礦產(chǎn)采取特別勘探開采方式的，探礦權(quán)人可以通過特別的申請程序而取得采礦權(quán)。如探礦權(quán)人申請石油、天然氣滾動勘探開發(fā)的，依照勘查管理辦法第七條規(guī)定，向登記管理機(jī)關(guān)提出申請，提交有關(guān)資料，經(jīng)批準(zhǔn)辦理登記手續(xù)，可以領(lǐng)取滾動勘探開發(fā)的采礦許可證;另外勘查管理辦法第十九條規(guī)定，探礦權(quán)人在勘查許可證有效期內(nèi)進(jìn)行勘查時(shí)，發(fā)現(xiàn)符合國家邊探邊采規(guī)定要求的復(fù)雜類型礦床的，可以提出開采申請，經(jīng)登記管理機(jī)

23、關(guān)批準(zhǔn)辦理采礦登記手續(xù)，領(lǐng)取采礦許可證。當(dāng)有多家礦山企業(yè)或個(gè)體戶欲申請采礦權(quán)時(shí)，若完全采取申請?jiān)谙仍瓌t勢必會使得一些技術(shù)、資金、管理處于優(yōu)勢地位的礦山企業(yè)無法取得采礦權(quán)，無法充分實(shí)現(xiàn)效益。為了消除這種尷尬，國家可采取招標(biāo)、拍賣的方式，由開發(fā)方案優(yōu)越的投標(biāo)人或價(jià)高的受賣人取勝。該方式更大程度促進(jìn)了資源的優(yōu)化配置，日益受到青睞。我國在對外合作開采海洋石油資源、對外合作開采陸上石油資源中已采用了類似方法15。(三)采礦權(quán)與土地使用權(quán)及環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系采礦權(quán)的取得并不意味著對礦區(qū)范圍內(nèi)的土地也享有土地使用權(quán)。礦區(qū)既包含地下部分也包括地表。在法律上，采礦權(quán)的取得同時(shí)便獲得地下部分的占有使用權(quán)，但地表的

24、占有使用權(quán)，即我們通常所說的土地使用權(quán)須另行取得。若礦區(qū)位于國有土地上，礦業(yè)權(quán)人到國有土地管理局辦理土地使用權(quán)出讓及登記手續(xù)，領(lǐng)取礦地使用權(quán)證，取得礦地使用權(quán);若該土地為荒漠等非耕地，土地使用權(quán)通過行政劃撥方式產(chǎn)生;若該國有土地為耕地，土地使用權(quán)通過出讓方式取得，礦業(yè)權(quán)人支付土地使用權(quán)出讓金。礦區(qū)建于集體所有的土地上時(shí)，國家首先將該幅土地征為國有，然后由國有土地管理局將土地使用權(quán)出讓給礦業(yè)權(quán)人，礦業(yè)權(quán)人支付土地使用權(quán)出讓金。采礦權(quán)的客體為地下部分與礦產(chǎn)資源組織體，土地使用權(quán)的客體為地表，二者可以并存，并均遵循不給或盡量少地給對方造成損害的原則行使。因?yàn)椴傻V權(quán)實(shí)現(xiàn)必須要取得礦地使用權(quán)，采礦權(quán)先成

25、立并有效期間，土地使用權(quán)不得在礦區(qū)上產(chǎn)生并損害采礦權(quán)，此場合貫徹不相容物權(quán)間先成立者效力優(yōu)先規(guī)則16。若土地使用權(quán)先成立，采礦權(quán)的產(chǎn)生并須占用存在土地使用權(quán)的地表時(shí)，沖突的協(xié)調(diào)一般由當(dāng)事人雙方協(xié)商解決。在協(xié)商一致基礎(chǔ)上，可終止土地使用權(quán)，改設(shè)礦區(qū)土地使用權(quán)，并由采礦權(quán)人賠償土地使用權(quán)人的損失。礦藏屬于不可再生資源，因此采礦權(quán)的行使應(yīng)以節(jié)約利用為原則。堅(jiān)持節(jié)約利用原則，一要做到多目標(biāo)開發(fā)和綜合利用礦產(chǎn)資源，提高利用礦產(chǎn)資源的技術(shù)水平，充分利用貧礦、伴生礦和共生礦產(chǎn)資源，使礦產(chǎn)資源的非正常損失減小到最低限度;二要做到既利用礦產(chǎn)資源又保護(hù)自然生態(tài)平衡;采礦權(quán)的行使導(dǎo)致不特定的礦產(chǎn)資源脫離土地而轉(zhuǎn)化為

26、特定動產(chǎn)，在開采及粗加工過程必然伴隨著對周圍環(huán)境不同程度的影響。生態(tài)環(huán)境的重要性不言而喻，我國法律對此也規(guī)定了相應(yīng)的救濟(jì)措施，如對礦山企業(yè)要求有資源利用方案和礦山環(huán)境影響報(bào)告，并規(guī)定了停止侵害、恢復(fù)原狀、停業(yè)治理、罰款、吊銷采礦許可證等事后救濟(jì)措施。筆者認(rèn)為，針對于我國低效率、破壞性采礦嚴(yán)重的現(xiàn)狀，在上述救濟(jì)措施基礎(chǔ)上應(yīng)有所完善，具體包括：(1)構(gòu)建礦山生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入制度，要求新建礦山企業(yè)必須提交擬建礦山環(huán)境影響評價(jià)報(bào)告書和地質(zhì)環(huán)境影響評價(jià)報(bào)告及保護(hù)方案;(2)礦山建設(shè)與礦山環(huán)境保護(hù)設(shè)施建設(shè)要同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)使用;(3)設(shè)立采礦權(quán)人礦山地質(zhì)環(huán)境治理備用金制度。采礦權(quán)人在領(lǐng)取采礦許可證

27、的同時(shí)需與礦政主管部門簽訂礦山地質(zhì)環(huán)境治理責(zé)任書，并分期繳納不得低于治理費(fèi)用的備用金;(4)對礦山企業(yè)設(shè)置專門的環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu);(5)堅(jiān)持誰開發(fā)誰保護(hù)、誰污染誰治理、誰破壞誰恢復(fù)、誰使用誰補(bǔ)償?shù)牡V山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理原則。對礦山損毀的土地要因地制宜地進(jìn)行治理，礦山企業(yè)關(guān)閉礦山，須按照批準(zhǔn)的關(guān)閉礦山報(bào)告，完成有關(guān)勞動安全、水土保持、土地復(fù)墾和環(huán)境保護(hù)工作，或繳清土地復(fù)墾和環(huán)境保護(hù)的有關(guān)費(fèi)用?？傊覀儜?yīng)通過一套完整的制度措施來凸顯生態(tài)環(huán)境保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展的主體價(jià)值目標(biāo)地位。三.采礦權(quán)的變動權(quán)利的變動是指權(quán)利在其存續(xù)過程中狀態(tài)發(fā)生變化，包括主體的變更、內(nèi)容變更、效力變更等，我們在此所要探討的主要是指采

28、礦權(quán)主體的變更，即通常所說的采礦權(quán)的流轉(zhuǎn)。(一)采礦權(quán)兩級市場的形成采礦權(quán)依法流轉(zhuǎn)的前提當(dāng)然是采礦權(quán)主體從礦產(chǎn)資源所有者(通常是國家)手中取得采礦權(quán)，于是采礦權(quán)的出讓形成了以資源所有者和采礦者為市場主體的一級市場或稱初始市場。相應(yīng)地采礦權(quán)主體在其權(quán)利實(shí)施工程中因其他原因?qū)⑵錂?quán)利轉(zhuǎn)讓給其他單位或個(gè)人，此形式的流轉(zhuǎn)即形成了采礦權(quán)的二級市場。其中采礦權(quán)二級市場的實(shí)現(xiàn)是以一級市場中采礦權(quán)的有償取得為動力的，各國對石油、煤礦、鹽等獲利水平高的礦產(chǎn)資源實(shí)行采礦租約制度已趨同一，即不同程度地明確了采礦權(quán)的有償取得和可依法流轉(zhuǎn)。在美國，國家可根據(jù)其獲利水平分得紅利，而對獲利水平較低的金屬礦實(shí)行一般的采礦許可制

29、度，對建筑材料等價(jià)值較低的礦產(chǎn)，則允許采礦者直接購買整個(gè)礦山;在加拿大，一級市場中實(shí)行采礦租約制，在二級市場中，各自大多規(guī)定了采礦權(quán)經(jīng)申請、審批、登記后可轉(zhuǎn)讓;在印度尼西亞，將礦業(yè)權(quán)和所包含的權(quán)利及義務(wù)作為一個(gè)整體通過標(biāo)準(zhǔn)合同取得探礦權(quán)和采礦權(quán)，并允許采礦權(quán)經(jīng)審批后可在二級市場流轉(zhuǎn)。我國起初并無采礦權(quán)的二級市場，1986年礦產(chǎn)資源法并未以物權(quán)的指導(dǎo)思想規(guī)范采礦權(quán)，對采礦權(quán)仍然實(shí)行由國家無償授予并不得流轉(zhuǎn)的制度，致使私營、外商等多種采礦主體出現(xiàn)后，國家對地質(zhì)勘探工作的大量投入?yún)s被各種形式的礦山企業(yè)無償占有，嚴(yán)重侵害了國家利益。隨著土地使用權(quán)有償出讓制度建立后，對于礦產(chǎn)資源利用的物權(quán)化和可流轉(zhuǎn)性提

30、出了挑戰(zhàn)，因此修改后的礦產(chǎn)資源法改變了采礦權(quán)絕對不可轉(zhuǎn)讓的規(guī)定，以礦產(chǎn)資源的有償使用為核心，確立了采礦權(quán)的有償取得和在某些特定情形下可依法轉(zhuǎn)讓的法律制度17。采礦權(quán)作為一項(xiàng)具有諸多用益物權(quán)特性的特別法上的物權(quán)，本身就是一種價(jià)值和利益的體現(xiàn)，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制中采礦權(quán)由于行政授權(quán)無償取得不得流轉(zhuǎn)的制度，抹煞了采礦權(quán)的趨利特性，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，無法充分發(fā)揮市場配置資源的作用，這直接導(dǎo)致了我國長期以來自然資源的低效利用和嚴(yán)重浪費(fèi)，修改后的礦產(chǎn)資源法和國際通行機(jī)制接軌，明確了采礦權(quán)的可流轉(zhuǎn)性，這無疑是立法的一大進(jìn)步。(二)采礦權(quán)的流轉(zhuǎn)機(jī)制采礦權(quán)在二級市場中的流轉(zhuǎn)主要表現(xiàn)為采礦權(quán)的轉(zhuǎn)讓、抵押、出租和承包等

31、方式。1.采礦權(quán)的轉(zhuǎn)讓在我國法律明文規(guī)定的采礦權(quán)的流轉(zhuǎn)形式主要是有償轉(zhuǎn)讓。這里首先應(yīng)明確，采礦權(quán)是由礦產(chǎn)資源所有權(quán)所派生出來的一種他物權(quán)，二者之間是母權(quán)利與子權(quán)利的關(guān)系。采礦權(quán)人通過依法有償取得采礦權(quán)，并通過占有使用礦產(chǎn)資源進(jìn)而獲得收益。當(dāng)采礦權(quán)主體因各種情況不再需要這個(gè)他物權(quán)時(shí)，必須通過法定程序來進(jìn)行采礦權(quán)流轉(zhuǎn)，這里可以認(rèn)為國家與采礦權(quán)人是一種民事主體間的他物權(quán)流轉(zhuǎn)行為。一方面，國家對礦產(chǎn)資源物權(quán)中最重要的所有權(quán)依然掌握，并未喪失，具體表現(xiàn)在無論誰為采礦權(quán)人均須對國家盡法定義務(wù)。另一方面國家通過法律和礦產(chǎn)權(quán)管理機(jī)關(guān)的合法行政行為與另一個(gè)采礦權(quán)人完成了新的法律關(guān)系。因此，采礦權(quán)的轉(zhuǎn)讓不是礦產(chǎn)資

32、源所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓，無論什么人或單位，若不按照探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法進(jìn)行的采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓是非法和無效的。同時(shí)應(yīng)明確，由于采礦權(quán)支配的客體所具有的不動產(chǎn)性質(zhì)，采礦權(quán)在不同主體間的有償轉(zhuǎn)讓時(shí)，必須經(jīng)礦管機(jī)關(guān)的登記和批準(zhǔn)。除了探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法規(guī)定的采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓條件外18，我國礦產(chǎn)資源法第6條第2款和探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法第3條第2款均規(guī)定：已經(jīng)取得采礦權(quán)的礦山企業(yè)，因企業(yè)合并，分立，與他人合資，合作經(jīng)營或者因企業(yè)資產(chǎn)出售以及有其他變更企業(yè)資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的情形，需要變更采礦權(quán)主體的，經(jīng)依法批準(zhǔn)，可以將采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓與他人。因此在經(jīng)原許可或批準(zhǔn)單位批準(zhǔn)的前提下，采礦權(quán)的轉(zhuǎn)讓只限于取得采礦權(quán)的企業(yè)的資產(chǎn)或企業(yè)變動

33、而發(fā)生轉(zhuǎn)移，也就是只有負(fù)載于原企業(yè)的變動而變動，不得單獨(dú)轉(zhuǎn)讓給他人。具體而言，采礦權(quán)可能因下列原因而發(fā)生轉(zhuǎn)讓：(1)企業(yè)兼并導(dǎo)致采礦權(quán)的轉(zhuǎn)讓。這項(xiàng)內(nèi)容設(shè)置之目的，在于化解現(xiàn)實(shí)中相當(dāng)企業(yè)資金有余但開采能力欠缺的尷尬局面，他們可以通過兼并具備開采能力的企業(yè)而完善自身的采礦資質(zhì)，在資金充足的情況下，這比通過自身技術(shù)上的集結(jié)力量擴(kuò)大規(guī)模而具備采礦權(quán)主體資格要快而且容易得多。這也一定程度促進(jìn)了社會資源的最優(yōu)化配置。而現(xiàn)代企業(yè)的兼并無非有兩種主要方式，一是通過連續(xù)購買股票致持股達(dá)一定比例，從而達(dá)到控制發(fā)股企業(yè)的目的;二是通過購買全部資產(chǎn)來收購整個(gè)企業(yè)19。在第一種方式下，通過連續(xù)購股而控制企業(yè)的股票，既避

34、免了逐項(xiàng)購買企業(yè)資產(chǎn)的繁瑣，又取得了企業(yè)所有權(quán)。由于兼并方在買下完整兼并企業(yè)的同時(shí)也買下了企業(yè)所具有的生產(chǎn)能力，因此作為企業(yè)財(cái)產(chǎn)一部分的采礦權(quán)，一經(jīng)礦管機(jī)關(guān)審核批準(zhǔn)，便當(dāng)然歸兼并企業(yè)所有。這相當(dāng)于采礦權(quán)隨主體一起轉(zhuǎn)移，它的轉(zhuǎn)讓的有償性體現(xiàn)在兼并方為購買企業(yè)整體而付出的代價(jià)之中。第二種方式通過購買全部資產(chǎn)來購買整個(gè)企業(yè)，那么，對作為企業(yè)一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)的采礦權(quán)就要具體支付價(jià)格了。由于確定范圍內(nèi)礦產(chǎn)資源總量的有限性，采礦權(quán)的行使的過程同時(shí)是權(quán)利逐漸實(shí)現(xiàn)過程，因此后位主體對權(quán)利的預(yù)期整體利益隨之減少，采礦權(quán)本身所蘊(yùn)含的經(jīng)濟(jì)價(jià)值應(yīng)有所減損，對此可根據(jù)現(xiàn)有儲量和質(zhì)量對采礦權(quán)進(jìn)行估價(jià)，由雙方自由協(xié)商。但這個(gè)轉(zhuǎn)讓過

35、程必須置身于礦管機(jī)關(guān)的監(jiān)督之下，受讓主體的資格必須經(jīng)它的批準(zhǔn)，采礦權(quán)的轉(zhuǎn)讓才能成立。(2)企業(yè)破產(chǎn)拍賣導(dǎo)致采礦權(quán)的轉(zhuǎn)讓。在采礦企業(yè)破產(chǎn)的情況下，對企業(yè)資產(chǎn)的拍賣也必然會包括對采礦權(quán)的拍賣。在這種拍賣當(dāng)中，競買人若認(rèn)為原主體的采礦設(shè)施還存有使用價(jià)值，可為采礦權(quán)的行使提供便利，那么，采礦權(quán)和相關(guān)資產(chǎn)的競買就會合二為一;否則必然會出現(xiàn)單獨(dú)競買采礦權(quán)的情況20。此時(shí)采礦權(quán)的轉(zhuǎn)讓已非原采礦權(quán)主體的自愿行動，而是在破產(chǎn)管理人與權(quán)利受讓方之間進(jìn)行的。應(yīng)注意，整個(gè)拍賣過程應(yīng)受到礦管機(jī)關(guān)的嚴(yán)格監(jiān)督，在拍賣開始前應(yīng)預(yù)設(shè)一個(gè)競買主體的資格過濾制度，即參加采礦權(quán)拍賣的競買人必須符合采礦權(quán)主體的資質(zhì)要求，否則不得競買，

36、以免導(dǎo)致程序資源的無謂浪費(fèi)。而破產(chǎn)管理人應(yīng)根據(jù)破產(chǎn)企業(yè)對采礦權(quán)的行使及采礦權(quán)本身的價(jià)值情況，提出一個(gè)拍賣底價(jià)，由競買者依競買規(guī)則以價(jià)優(yōu)者購得采礦權(quán)。(3)因企業(yè)的具體需要導(dǎo)致采礦權(quán)的轉(zhuǎn)讓。有些采礦權(quán)主體因?yàn)楸旧淼木唧w情況會自愿轉(zhuǎn)讓其采礦權(quán)。例如在取得采礦權(quán)以后，由于某些非人為的因素導(dǎo)致企業(yè)喪失了開采能力，或者在法定時(shí)間內(nèi)不能開始其開采活動，如不轉(zhuǎn)讓就會被終止其采礦權(quán)主體的資格，那么采礦權(quán)主體往往會把其未行使過的采礦權(quán)有償轉(zhuǎn)讓出去。另外有些采礦權(quán)主體在權(quán)利行使的過程中，因行業(yè)規(guī)劃的原因，需要轉(zhuǎn)產(chǎn)。那么，它也會自愿地將采礦權(quán)及采礦設(shè)備等出賣21。由于這種主觀上的具體需要情態(tài)各異，因此礦管機(jī)關(guān)須對采

37、礦權(quán)的轉(zhuǎn)讓條件嚴(yán)格審查，以避免在轉(zhuǎn)讓采礦權(quán)的外形下，為牟取暴利而倒賣采礦權(quán)的違法行為大行其道。2.采礦權(quán)的抵押我國的法律法規(guī)并未對采礦權(quán)的抵押問題做出明文規(guī)定，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)允許采礦權(quán)的抵押作為其一種重要的流轉(zhuǎn)機(jī)制而存在，從而使采礦權(quán)具有擔(dān)保的功能。能否將采礦權(quán)作為抵押標(biāo)的作為權(quán)利抵押權(quán)的一種呢?我國大多學(xué)者對此持否定意見，理由是所謂權(quán)利抵押權(quán)，是指以不動產(chǎn)他物權(quán)為標(biāo)的而成立的抵押權(quán)，是擔(dān)保物權(quán)，依照物權(quán)法定意義，非依法法律的規(guī)定，不得創(chuàng)設(shè)物權(quán)，我國民法規(guī)定可以設(shè)定抵押權(quán)的不動產(chǎn)他物權(quán)有土地使用權(quán)與土地，與土地使用權(quán)具有同一性質(zhì)的草原使用權(quán)，水面使用權(quán)，灘涂使用權(quán)，林地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)可以設(shè)定抵押權(quán)，

38、除此之外，在土地上存在的其他權(quán)利不論其性質(zhì)是否為財(cái)產(chǎn)權(quán)而具有交換價(jià)值，均不得設(shè)定抵押權(quán)22。筆者認(rèn)為，這種所謂的嚴(yán)格依法辦事其實(shí)已陷入思維僵化的樊籬，無視權(quán)利中所蘊(yùn)含的巨大交換價(jià)值而斷然否定其可抵押性的態(tài)度未免有些消極。況且將物權(quán)法定作如上理解過于狹隘，因?yàn)榉刹]有采礦權(quán)不得抵押的強(qiáng)制性禁止規(guī)定，根據(jù)民法中法無明文禁止即是許可原則，這本身就是對采礦權(quán)以抵押方式實(shí)現(xiàn)其財(cái)產(chǎn)價(jià)值的一種法定許可。當(dāng)然對此做進(jìn)一步的立法完善必不可少，包括嚴(yán)格的依法登記行政審批程序和對最終采礦權(quán)歸屬主體的資質(zhì)限制等。資金收回的可能性是左右銀行放貸與否的砝碼，而抵押物的價(jià)值及社會需求度又直接決定了放貸資金能否收回。而礦產(chǎn)資源蘊(yùn)含的巨大經(jīng)濟(jì)利益必然導(dǎo)致采礦權(quán)拍賣時(shí)競買者的絡(luò)繹不絕，這在極大程度消除了銀行放貸的后顧之憂，所帶來的積極效應(yīng)便會使資金融通的順暢有加，因此采礦權(quán)當(dāng)仁不讓地成為了最理想的抵押物之一。另外對于因采礦建設(shè)需要而向銀行貸款的情況，銀行在要求其以采礦權(quán)作為抵押的同時(shí)，還可以要求貸款企業(yè)必須把貸款全部用于礦山建設(shè)和礦山開采之中，否則在其不能還貸的情形可把用貸款購置的機(jī)器設(shè)備、建設(shè)的