水利構(gòu)建基金前景的關(guān)鍵問(wèn)題

1、水利構(gòu)建基金前景的關(guān)鍵問(wèn)題一、水利建設(shè)基金對(duì)水利投資的必要性、重要性 水利基金屬于預(yù)算外資金收支。財(cái)政部1997年1月23日發(fā)布的水利建設(shè)基金籌集和使用管理暫行辦法（以下簡(jiǎn)稱辦法）對(duì)水利建設(shè)的構(gòu)成、征收、及其用途做出了明確的規(guī)定。因此，從1997年開始，各級(jí)政府開始依法征收此基金。 （一）水利建設(shè)基金征收的必要性 水利建設(shè)基金征收的必要性的理由有如下幾點(diǎn)： 第一，水利是典型的公共物品，同時(shí)也是資金密集型，低風(fēng)險(xiǎn)成熟型，但盈利能力較低的產(chǎn)業(yè)，這些特性決定了水利建設(shè)資金等政府公共財(cái)政支出是世界各國(guó)水利投資的主要資金來(lái)源。從世界各國(guó)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)看，水利投入主要來(lái)源于政府財(cái)政投入，尤其是防洪工程建設(shè)更是

2、靠政府投入，無(wú)論是發(fā)展中國(guó)家還是發(fā)達(dá)國(guó)家均把防洪事業(yè)視為公益性事業(yè)，由各級(jí)政府投資造福于民，投資不要求回收。 第二，“十一五”期間我國(guó)水利資金缺口巨大，財(cái)政中水利投資渠道必須進(jìn)一步拓寬，亟需探索建立穩(wěn)定的水利建設(shè)資金等政府投資主渠道。目前，我國(guó)的水利投資主體多元化初步形成。但是，由于水利行業(yè)具有很大的特殊性，水利的投資仍然主要依靠國(guó)家投資。水利基本建設(shè)完成投資仍是以國(guó)家投資為主，國(guó)家投資主要以中央為主，而中央投資主要以國(guó)債投資為主。根據(jù)全國(guó)水利發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃和2010年規(guī)劃及有關(guān)研究機(jī)構(gòu)測(cè)算，“十一五”期間水利基本建設(shè)投資需求大約在6000億元左右。但是，目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，財(cái)政預(yù)算內(nèi)撥

3、款中用于基本建設(shè)的財(cái)力十分有限，中央財(cái)政可用于水利的規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足水利投資需求。 面臨著新的形勢(shì)，如果我們?nèi)匀还淌卦瓉?lái)的政府水利投資框架，那么水利投資必然會(huì)進(jìn)一步受到影響，同時(shí)加大各級(jí)財(cái)政對(duì)水利建設(shè)投入將會(huì)遇到很大的障礙。因此，財(cái)政中水利投資的渠道必須進(jìn)一步拓寬，探索建立穩(wěn)定的水利建設(shè)資金等政府投資主渠道尤為重要。 第三，以國(guó)債為主的水利投資模式蘊(yùn)涵著較大的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，政府水利投資必須轉(zhuǎn)向重視依靠水利建設(shè)基金等多元化的融資渠道。據(jù)統(tǒng)計(jì)，國(guó)債資金的1/5投向水利建設(shè)。在預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入收縮，地方各級(jí)財(cái)政水利投資較少的情況下，國(guó)債資金也成為水利投資的最重要的力量。但是，伴隨著國(guó)債發(fā)行規(guī)模的進(jìn)一步擴(kuò)張

4、，機(jī)會(huì)成本也在不斷上升，剩余效應(yīng)在不斷縮小，國(guó)債風(fēng)險(xiǎn)在不斷累加，國(guó)債風(fēng)險(xiǎn)的累加勢(shì)必會(huì)引致財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的遞增。隨著國(guó)債余額的累積，中央財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的加劇必然會(huì)對(duì)水利投資形成影響。由于以國(guó)債為主的水利投資模式蘊(yùn)涵著較大的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，因此，政府水利投資必須重視依靠水利建設(shè)基金等多元化的融資渠道。 （二）水利建設(shè)基金征收的重要性 水利建設(shè)基金隸屬國(guó)家預(yù)算內(nèi)專項(xiàng)基金，它具有資金來(lái)源可靠，無(wú)需承擔(dān)資金成本等優(yōu)點(diǎn)；同時(shí)，水利基本建設(shè)作為水利投資專款專用資金，國(guó)家政策規(guī)定其使用程序，因此可以為水利投資提供有利的保障。 水利建設(shè)基金隸屬國(guó)家預(yù)算內(nèi)專項(xiàng)基金，它的實(shí)質(zhì)是國(guó)家憑借行政權(quán)力參與基本建設(shè)資金分配的一種手段。從資金屬

5、性角度看，征收水利建設(shè)基金鐵路建設(shè)基金具有如下幾方面的優(yōu)點(diǎn)： 第一，資金來(lái)源可靠。辦法明確規(guī)定了水利建設(shè)基金征收的來(lái)源，只要相關(guān)稅基還存在，就有建設(shè)基金收入，能夠?yàn)樗ㄔO(shè)提供有限的資金支持。 第二，無(wú)需支付收繳成本。水利建設(shè)基金由政府基金中收取一定部分。中央水利建設(shè)基金的劃轉(zhuǎn)辦法由財(cái)政部會(huì)同國(guó)家計(jì)委、水利部另行制定。地方水利建設(shè)基金的劃轉(zhuǎn)辦法，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府參照中央水利建設(shè)基金劃轉(zhuǎn)辦法，根據(jù)各地實(shí)際情況制定。 第三，無(wú)需還本付息。水利建設(shè)基金屬國(guó)家預(yù)算內(nèi)專項(xiàng)基金，水利部代表中央政府行使投資管理職能，投資使用后無(wú)需還本付息。 二、我國(guó)水利建設(shè)基金發(fā)展現(xiàn)狀 （一）水利建設(shè)基金總量征

6、收情況 1998-2002年間，政府性基金總量逐步下滑，但水利建設(shè)基金基本呈上升的發(fā)展態(tài)勢(shì)，約計(jì)占政府性基金收入的6-8%，但年際間投資波動(dòng)較大。 在目前各類統(tǒng)計(jì)年鑒中，只有水利基本建設(shè)投資中有關(guān)于水利建設(shè)基金的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。從辦法政策制定精神看，這兩者的數(shù)據(jù)應(yīng)該是相等的。但是，在水利建設(shè)基金計(jì)提征收期間，水利工程建設(shè)投資工期可以與其不匹配；基金征收中容易存在少計(jì)提水利基金，或者將基金挪為它用的情況。因此，在實(shí)際中，這兩者之間經(jīng)常是不相等的。從實(shí)際運(yùn)行進(jìn)程看，實(shí)際征收的水利建設(shè)資金通常要大于實(shí)際用于水利建設(shè)投資的基金數(shù)量。 由于數(shù)據(jù)的缺失，我們以此數(shù)據(jù)作為替代，并結(jié)合政府性基金收入數(shù)據(jù)進(jìn)行分析。1

7、9982002年間，全國(guó)政府基金收入呈逐步遞減的發(fā)展態(tài)勢(shì)。而從用于水利基本建設(shè)投資的水利基金數(shù)量看，與政府性基金持續(xù)遞減發(fā)展不同，水利建設(shè)資金用于基本建設(shè)投資大體上呈逐年上升的發(fā)展態(tài)勢(shì)，雖然在2000年后有所回落，但2002年開始又逐步上升，而且整體超過(guò)1998、1999年的投資水平。具體數(shù)據(jù)如圖1所示。 進(jìn)一步地，從水利建設(shè)資金占政府行政性基金收入比重看，在1998-2002期間，有4年水利建設(shè)資金均超過(guò)5%，最高比例為8.42%，最低比例為3.77%，5年平均比例為6.2%。基于上面數(shù)據(jù)來(lái)源的分析，即用于水利基本建設(shè)投資的水利基金總量會(huì)小于實(shí)際征收的基金總量，并結(jié)合圖2比例的計(jì)算，可以判斷

8、得出，水利建設(shè)基金約計(jì)占行政性基金的6-8%之間，應(yīng)該說(shuō)這一比例的推導(dǎo)是遵循保守估計(jì)辦法。 最后，從年際之間的投資情況看，不同年度水利建設(shè)資金投資存在較大的波動(dòng)，從統(tǒng)計(jì)指標(biāo)數(shù)值上看，最高年度水利建設(shè)投資基金用于水利基建投資為32.3億元，但最低年度僅有18.05億元，相差14.25億元。5年間，年水利建設(shè)基金投資于水利急件的平均值為24.51億元，標(biāo)準(zhǔn)方差為5.59，可見(jiàn)，在不同年度之間，水利建設(shè)投資存在一定的波動(dòng)。 （二）水利建設(shè)基金在水利建設(shè)投資中的運(yùn)用情況 1.水利建設(shè)基金占水利基本建設(shè)投資比重偏小，2000年后所占比重持續(xù)下降。從水利建設(shè)基金占水利基本建設(shè)投資完成額比重情況看，無(wú)論是中

9、央年度水利基本建設(shè)投資完成額，還是地方水利基本建設(shè)完成額中，水利假設(shè)投資基金所占的份額均很小，沒(méi)有超過(guò)5%。從不同投資主體的情況具體看，2000年之前，中央水利基本建設(shè)完成投資比重中，水利建設(shè)基金所占的份額超過(guò)地方水利基本建設(shè)投資比重；但是，2001年開始地方所占比重開始超過(guò)中央的比重。 同時(shí)，從所占比例的具體情況看，2000年之后，水利建設(shè)基金占水利投資的比重逐年下降。具體數(shù)據(jù)如表1、圖3所示。 2.體制的障礙引致水利建設(shè)基金的管理存在一定問(wèn)題，出現(xiàn)水利工程資金滯留現(xiàn)象。當(dāng)前，由于我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政計(jì)劃、預(yù)算體制及水利工程建設(shè)自身特殊性等因素，包括水利建設(shè)資金在內(nèi)的水利建設(shè)資金的投資管理、使用方

10、面尚存在一定的體制障礙。從最近幾年的情況看，突出的問(wèn)題是，水利建設(shè)資金滯留，由此也導(dǎo)致投資管理出現(xiàn)了較多的問(wèn)題。 2004年國(guó)家審計(jì)局對(duì)水利部的審計(jì)發(fā)現(xiàn)，截至2003年底，水利部及7個(gè)流域機(jī)構(gòu)滯留資金13.85億元。但所有資金目前均在賬戶上，沒(méi)有挪用或改變用途。造成錢沒(méi)有花掉的原因是，有些項(xiàng)目按照現(xiàn)在的程序還沒(méi)有完成審批手續(xù)，有些項(xiàng)目的方案還在進(jìn)一步深化，導(dǎo)致資金沒(méi)有及時(shí)按計(jì)劃撥付。 具體說(shuō)來(lái)，主要有如下幾點(diǎn)原因：第一，目前的體制使得建設(shè)單位不可能按照計(jì)劃和財(cái)政年度的要求全面完成當(dāng)年投資；第二，因規(guī)劃、地勘、測(cè)量、設(shè)計(jì)等環(huán)節(jié)，以及審批程序復(fù)雜等原因，導(dǎo)致水利建設(shè)項(xiàng)目前期工作滯后；第三，我國(guó)的財(cái)

11、政年度與水利年度不盡一致，使得當(dāng)年計(jì)劃安排的投資不可能在當(dāng)年的財(cái)政年度里完成；第四，國(guó)家投資計(jì)劃審批下達(dá)環(huán)節(jié)多、程序復(fù)雜、周期長(zhǎng)、相關(guān)部門協(xié)調(diào)難度。 3.監(jiān)管的缺失，導(dǎo)致水利建設(shè)資金征收存在部門尋租行為，出現(xiàn)少征水利建設(shè)基金，或者將水利建設(shè)基金挪為他用。審計(jì)署駐成都特派辦在對(duì)陜西省水利建設(shè)資金專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，而審計(jì)發(fā)現(xiàn)，陜西省財(cái)政在實(shí)際征收中，從1999年起，將車輛通行費(fèi)和養(yǎng)路費(fèi)提取水利基金的比例由3%調(diào)整為：省交通廳集中管理的養(yǎng)路費(fèi)按每年2200萬(wàn)元標(biāo)準(zhǔn)、通行費(fèi)收入按0.08%(2001年后恢復(fù)為3%)，僅此一項(xiàng)就導(dǎo)致減少水利基金收入10821.54萬(wàn)元。對(duì)市場(chǎng)管理費(fèi)、個(gè)體工商管理費(fèi)、公

12、路運(yùn)輸管理費(fèi)、地方分成的電力建設(shè)基金、征地管理費(fèi)等其他政府性基金，省政府既未調(diào)整水利基金提取標(biāo)準(zhǔn)，也未按3%的比例足額提取，致使漏提、少提現(xiàn)象較為普遍；而各地、縣也普遍未從國(guó)有土地出讓金和城市維護(hù)建設(shè)稅(有防洪任務(wù)的城市)中提取水利建設(shè)基金。 審計(jì)發(fā)現(xiàn)，1998年至2003年，陜西省省本級(jí)共少提取水利建設(shè)基金14013.47萬(wàn)元；西安市本級(jí)各類政府性基金(收費(fèi)、附加)、國(guó)有土地出讓金和城市維護(hù)建設(shè)稅未按規(guī)定提取水利基金，減少水利基金收入39999萬(wàn)元，省市兩級(jí)少提水利建設(shè)基金共計(jì)54012.47萬(wàn)元，是陜西省同期實(shí)際水利基金收入120932.8萬(wàn)元的45%。 審計(jì)還發(fā)現(xiàn)，從1998年至2003

13、年，陜西省本級(jí)財(cái)稅部門從地方水利建設(shè)基金中共計(jì)提取勞務(wù)費(fèi)、業(yè)務(wù)費(fèi)、獎(jiǎng)勵(lì)款和專項(xiàng)補(bǔ)助累計(jì)達(dá)1.22億元，占同期征收水利基金(12.09億元)的9%。西安市財(cái)政局在1999年至2003年除省財(cái)政統(tǒng)一提取并分配的勞務(wù)費(fèi)和獎(jiǎng)勵(lì)款、業(yè)務(wù)費(fèi)外，還自行提取勞務(wù)費(fèi)和獎(jiǎng)勵(lì)款1548.51萬(wàn)元；1998年至2003年，西安市財(cái)政局在提取的勞務(wù)費(fèi)、業(yè)務(wù)費(fèi)3097.84萬(wàn)元中，用于勞務(wù)費(fèi)和獎(jiǎng)勵(lì)2751萬(wàn)元，占89%。陜西省財(cái)政廳后勤服務(wù)中心將收到的474.9萬(wàn)元全部用于財(cái)政廳職工補(bǔ)貼；陜西省地稅局及其直屬征收分局將收到資金除用于補(bǔ)助機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)和給職工發(fā)放勞務(wù)、獎(jiǎng)勵(lì)外，還用于修建職工住房。 三、未來(lái)水利建設(shè)基金亟需解決的

14、關(guān)鍵問(wèn)題 （一）水利建設(shè)基金征收名目、立項(xiàng)依據(jù)需要重新論證 改革開放后，包含水利建設(shè)資金在內(nèi)的預(yù)算外資金規(guī)模迅速膨脹。規(guī)范政府分配秩序，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，是中國(guó)政府未來(lái)依法行政、提高執(zhí)法能力的重要趨勢(shì)，以行政名目征收水利建設(shè)資金將會(huì)越來(lái)越難。 建國(guó)初期至改革開放前?，預(yù)算外資金中只有為數(shù)較少的稅收附加和零星的收費(fèi)收入。改革開放后?，預(yù)算外資金的規(guī)模開始迅速膨脹起來(lái)。據(jù)財(cái)政部1995年統(tǒng)計(jì)?，中央政府及有關(guān)部門批準(zhǔn)的收費(fèi)項(xiàng)目共?369項(xiàng)?（272項(xiàng)納入預(yù)算外，97項(xiàng)納入預(yù)算內(nèi)?）。省級(jí)政府及有關(guān)部門的收費(fèi)和基金項(xiàng)目則更多?，據(jù)估計(jì)項(xiàng)目達(dá)千余個(gè)?，金額達(dá)?2000億元。 從時(shí)間序列角度看，1978-2

15、002年間，除1993年、1997年外，統(tǒng)計(jì)樣本數(shù)據(jù)中中國(guó)的預(yù)算外財(cái)政收入呈持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)的發(fā)展態(tài)勢(shì)，計(jì)算年平均增長(zhǎng)率為17.33%。行政事業(yè)性收費(fèi)是預(yù)算外財(cái)政收入最為重要的組成部分，其計(jì)算年平均增長(zhǎng)率為27.87%。 預(yù)算外收入的猛增，一方面致使企業(yè)負(fù)擔(dān)的加重，也容易引致各級(jí)政府亂收費(fèi)，而這些對(duì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及其不利。為了規(guī)范政府分配秩序，同時(shí)進(jìn)一步擴(kuò)大內(nèi)需。2004年，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，財(cái)政部頒發(fā)了關(guān)于公布取消部分政府性基金項(xiàng)目的通知。通知規(guī)定，從2004年6月1日起，全國(guó)85%的全國(guó)政府性基金項(xiàng)目，共計(jì)277項(xiàng)將被取消。預(yù)計(jì)一年可減輕企事業(yè)單位和居民負(fù)擔(dān)約170億元。 根據(jù)中央的政策精神，今后除法

16、律、國(guó)家行政法規(guī)明確規(guī)定外，國(guó)家原則上不再設(shè)立新的政府性基金項(xiàng)目。即使法律、國(guó)家行政法規(guī)明確規(guī)定的政府性基金項(xiàng)目，有關(guān)地區(qū)和部門也要按照規(guī)定程序報(bào)財(cái)政部批準(zhǔn)，或由財(cái)政部審核后報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。嚴(yán)格禁止未經(jīng)國(guó)務(wù)院或財(cái)政部批準(zhǔn)越權(quán)設(shè)立各種政府性基金項(xiàng)目。 因此，以行政名目征收水利建設(shè)資金將會(huì)越來(lái)越難。水利建設(shè)基金征收名目、立項(xiàng)依據(jù)需要重新論證。 （二）水利建設(shè)基金的性質(zhì)、資金來(lái)源、管理方式必須重新定位 2004年全國(guó)政府性基金項(xiàng)目目錄規(guī)定，2006年起，不再征收水利建設(shè)基金；水利建設(shè)基金的性質(zhì)、資金來(lái)源、管理方式必須重新定位 根據(jù)財(cái)政部2004年頒布的基金目錄，全國(guó)水利建設(shè)基金的征收期限將由2002年

17、規(guī)定的2010年，調(diào)整到2005年底。同時(shí)，財(cái)政部的政策還要求，在取消這些政府性基金項(xiàng)目后，各地區(qū)和有關(guān)部門要妥善解決好有關(guān)事業(yè)發(fā)展和建設(shè)項(xiàng)目出現(xiàn)的資金缺口問(wèn)題。對(duì)于公共財(cái)政支出范圍的事務(wù)，應(yīng)逐步納入公共財(cái)政支出范圍，通過(guò)財(cái)政預(yù)算予以安排和保障，不再通過(guò)建立政府性基金籌資解決。此外，各地區(qū)、各部門安排基本建設(shè)投資項(xiàng)目，要量力而行，充分考慮社會(huì)承受能力，突出重點(diǎn)，避免重復(fù)建設(shè)，嚴(yán)禁通過(guò)設(shè)立政府性基金的方式籌集各種建設(shè)資金。 因此，從2006年開始，水利建設(shè)基金的水利建設(shè)基金的性質(zhì)、資金來(lái)源、管理方式必須重新定位。 1.水利建設(shè)基金性質(zhì)定位：水利建設(shè)基金要形成集全民之實(shí)力，修全民水利建立一種專門用

18、于興修水利的基金，水利建設(shè)資金應(yīng)該成為水利建設(shè)的主要資金來(lái)源水利產(chǎn)品的公共物品屬性，使得國(guó)家必須建立一種專門用于興修水利的水利基金，集全民之實(shí)力，修全民水利。從水利建設(shè)的資金來(lái)源看，中央財(cái)政預(yù)算內(nèi)用于水利事業(yè)的投入、水利建設(shè)基金、以及發(fā)行專項(xiàng)水利建設(shè)債券，是三個(gè)可以解決的來(lái)源。從未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)看，水利建設(shè)基金應(yīng)該成為國(guó)家水利投資的主要資金渠道。 在基金設(shè)立之初，由于資金規(guī)模較小，不可能滿足修建水利工程的全部資金需要，因而只能作為國(guó)家水利信貸撥款體系以外的一種補(bǔ)充手段。隨著規(guī)模的不斷擴(kuò)大，水利基金最終將成為水利建設(shè)資金的主要來(lái)源。所以，從性質(zhì)上講，水利基金在初期是補(bǔ)充，到后期則成為核心。 2.水利建設(shè)資金來(lái)源應(yīng)該多元化，不但包括財(cái)政收入渠道，而且還應(yīng)該包括資本市場(chǎng)渠道，以及來(lái)自建設(shè)基金投資增值部分。目前，我國(guó)水利基金來(lái)源及其單一，完全依靠財(cái)政收費(fèi)。但