2021年我們要什么樣的城市化經(jīng)濟(jì)

1、精編word文檔 下載可編輯“城市化”正在成為新的發(fā)展熱點，較貧困的省份和城市，聲音又高些。像9年代初期的第三產(chǎn)業(yè)熱一樣，人們從中看到了不同的機(jī)會，有各自的理解和動機(jī)。那么，究竟應(yīng)該“加快”什么樣的城市化？借用發(fā)展專家斯蒂格利茨的評語“問題不是城市化進(jìn)程是否會發(fā)生，而是它如何發(fā)生，億萬中國人今后幾十年的生活水平將取決于這個問題的解決?！狈铰孕〕擎?zhèn)化還是常規(guī)城市化“控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城市”是改革以來的長期方針。依靠小城鎮(zhèn)吸納農(nóng)村人口，最晚在1984年，已有可操作的政策內(nèi)容。主流觀點把我國的小城鎮(zhèn)戰(zhàn)略與常規(guī)城市化進(jìn)程做對比，認(rèn)為既可以避免“大城市病”，又可以減輕我國城市人

2、口高福利（和高福利成本）帶來的財政壓力。目前，對城市規(guī)模進(jìn)行謀劃布局仍然是政府主導(dǎo)城市化進(jìn)程的要旨。那么，小城鎮(zhèn)化究竟是符合國情的唯一出路，還是對傳統(tǒng)體制的“路徑依賴”，這樣提出問題確有必要。積極發(fā)展小城鎮(zhèn)的主張，起自指令性經(jīng)濟(jì)時期，改革以后成為一種平滑過渡。新中國建立初期，為了加快工業(yè)化，以推遲農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化作為“必要代價”，導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距不斷拉大，于是設(shè)置城鄉(xiāng)壁壘緩解城市壓力，從而阻斷了城市化自然進(jìn)程。為維持速度，繼續(xù)挖農(nóng)業(yè)、壓消費、背離城市化規(guī)律。這使得我國產(chǎn)業(yè)層次有著不同于一般二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的體制特征。結(jié)構(gòu)難調(diào)整，癥結(jié)就在于成長方式未變。一是大量剩余勞力因城鄉(xiāng)壁壘積淀在有限的耕地上。二是“吃偏

3、飯”造成工業(yè)效率低下，既很少反哺農(nóng)業(yè)，又不足以支撐三次產(chǎn)業(yè)全面興起。三是服務(wù)業(yè)缺少城市載體。四是分工和消費的驅(qū)動力明顯不足。目前的產(chǎn)業(yè)關(guān)系不是依次遞進(jìn)，而是互相牽制，互爭發(fā)展條件。這個全局性難題主要由歷史造成，僅靠投資體制改革不足以矯治產(chǎn)業(yè)層次紊亂，還需要使經(jīng)濟(jì)成長方式真正轉(zhuǎn)向以城市為主。8年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在體制夾縫中崛起，給發(fā)展小城鎮(zhèn)的主張?zhí)峁┝酥С?。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)模式和小城鎮(zhèn)道路承接了現(xiàn)存的城鄉(xiāng)關(guān)系和粗放型增長方式，看起來改革成本和阻力小，可以避難就易，但從長遠(yuǎn)看可能再次走上歷史彎路。不僅因為小城鎮(zhèn)模式無法獲得人口聚合效應(yīng)與規(guī)模效益，從節(jié)約資源，保護(hù)環(huán)境及經(jīng)濟(jì)合理性諸方面評價，小城鎮(zhèn)模式均無優(yōu)勢可言

4、。從198年至1998年，我國建制鎮(zhèn)增加了1萬多個， 但是鎮(zhèn)平均人口僅增長6，3萬人以上的鎮(zhèn)僅8多個。小城鎮(zhèn)的戶籍限制并不嚴(yán)，人口增長緩慢，主要是因為缺少就業(yè)機(jī)會。即使放開小城鎮(zhèn)戶口，收效也有限。9年代中期的經(jīng)濟(jì)過熱實現(xiàn)軟著陸以后，支撐增長的外部條件改變；加上環(huán)境和資源破壞已被從嚴(yán)限制，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的粗放擴(kuò)張優(yōu)勢走近終點。更進(jìn)一步看，不少縣域經(jīng)濟(jì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)經(jīng)濟(jì)有相似性。大中型城市的經(jīng)濟(jì)潛質(zhì)則逐漸顯現(xiàn)。我國gdp超過2億元的城市1994年為21個，1998年達(dá)到54個。1999經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的西部地區(qū)也有此特征，例如1999年西安市的gdp占全省比重高達(dá)42。流動人口進(jìn)城之所以加劇了城鄉(xiāng)社會矛盾，與其

5、說因為農(nóng)民太多，不如說因為城市過少。更不如說“離土不離鄉(xiāng)”的體制和政策一面繁育流動人口，一面阻礙新興城市生長，制造和加劇著失衡。上升中的第三產(chǎn)業(yè)更需要以城市規(guī)模為條件。遼寧省和湖南省各有31個和29個城市（1998年），但湖南2萬人口以下城市占71，遼寧2萬人口以上城市占6，觀察第三產(chǎn)業(yè)比重，遼寧比湖南約高5個百分點。從全國看，1998年，我國231個地級以上城市第三產(chǎn)業(yè)平均比重達(dá)到44，比當(dāng)年全國第三產(chǎn)業(yè)比重高15個百分點；特大城市第三產(chǎn)業(yè)平均比重更是超過5。更具全局性影響的是人口問題。以某一時期的總和生育率為參照，推算出經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展因素和計劃生育因素作用下，我國1971至1998年共少生3

6、4億人，方法似過于簡單。它忽略了刺激人口增長的新增變數(shù)。以農(nóng)村普遍使用的計生追懲手段為例，高額罰款使許多超生農(nóng)戶致貧，長期看具有推升人口的后果。農(nóng)村迄今缺乏降低生育率的內(nèi)生經(jīng)濟(jì)社會力量，更是不爭的事實。農(nóng)村人口至今增長過快，說明生育率偏高并非緣于“錯批了一個人”，根本原因是城鄉(xiāng)分割阻抑了農(nóng)村發(fā)展。教育的落后和家庭勞力的重要，都刺激人口增長，戶籍壁壘則固化和加強(qiáng)刺激程度。如果有意淡化這些“促生”因素，將誤導(dǎo)決策，在人口問題如此關(guān)鍵的時候，忽視時弊，不知道是否還有糾正的機(jī)會。認(rèn)識到城市化政策與人口增長率的聯(lián)系后，其緊迫性不言而喻。國際經(jīng)驗證明“教育是最有效的避孕藥” 。根據(jù)我國經(jīng)驗，還應(yīng)注意到，城

7、市產(chǎn)生降低生育率的機(jī)制，在大城市尤其明顯。城市化道路選擇中，一個長期被忽視的重要因素是城鄉(xiāng)居民中多數(shù)人偏好進(jìn)入大城市，而這就是經(jīng)濟(jì)活力的源泉。提出人力資本學(xué)說的經(jīng)濟(jì)學(xué)家舒爾茨說“正是這種追求環(huán)境改善的基本原則，使個人和家庭獲得了最好的收益，也正是這種保持開放的高效率的經(jīng)濟(jì)體制的原則，極大地增進(jìn)著人類的福利?！背鞘谢殡S工業(yè)化出現(xiàn)，又隨第三產(chǎn)業(yè)化而加快進(jìn)程，其背景是產(chǎn)業(yè)成長帶動的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)變化。當(dāng)前條件下，我國城市化政策的基本著眼點不急于定位于提高城市生活質(zhì)量，先要給全民族提供生存和發(fā)展的選擇空間；消除外部的（歷史包袱和資源約束）和制度的發(fā)展障礙。與小城鎮(zhèn)化相對立，有觀點提出應(yīng)積極發(fā)展1

8、萬至4萬人口城市。本文不同于“大城市戰(zhàn)略”，而是主張順應(yīng)城市化發(fā)展規(guī)律，減少對規(guī)模的制度干預(yù)，允許和鼓勵新興城市多樣性成長。城市該大還是該小的制度設(shè)計，不如讓位于綜合發(fā)展條件。政策建置“城市化”還是人口城市化對城市化進(jìn)程的衡量，有不同統(tǒng)計口徑。我國現(xiàn)在通常使用城市行政轄區(qū)人口（不含市轄縣）數(shù)字， 1998年為3.4。這里面包含了近年大規(guī)?？h改市、縣改區(qū)帶入的農(nóng)業(yè)人口。如果以戶籍管理的非農(nóng)業(yè)人口計算，城市人口比重為11。1999從個例中更能看出城市人口中存在虛數(shù)山西晉城市人口2多萬，城鎮(zhèn)人口比率達(dá)到72，但非農(nóng)業(yè)人口比重為12，城市建成區(qū)內(nèi)人口僅占全市人口的14。我國目前的“城市化”進(jìn)程具有雙重

9、目標(biāo)，其重心放在行政建置的調(diào)整方面，意在減少機(jī)構(gòu)層次，利用城市力量拉動周邊農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。依靠城市吸納農(nóng)業(yè)剩余勞力和人口的目標(biāo)則被旁移。又由于現(xiàn)有城市人口自然增長形成“就業(yè)壓力”，使嚴(yán)控“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的政策不見松動，越大的城市限制力度也越大。這樣，人口城市化的政策從改革前的逆城市化（減少城市吃閑飯人口，動員下鄉(xiāng)）過渡到建置“城市化”（增加城市行政轄區(qū)內(nèi)人口，不論其是否脫離農(nóng)業(yè)），一方面維持著人口流動的城鄉(xiāng)壁壘與城鄉(xiāng)福利鴻溝，一方面又希望在經(jīng)濟(jì)上實現(xiàn)城鄉(xiāng)互補(bǔ)，希望農(nóng)業(yè)過剩勞力繼續(xù)沉淀在鄉(xiāng)村。建置“城市化”的利弊此處不作全面分析。大規(guī)模的縣改市，適應(yīng)了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的要求，還是另有利益驅(qū)動，值得認(rèn)真

10、反思。僅就城市化政策而言，建置城市化帶來的負(fù)面效應(yīng)，一是雖然增加了“城鎮(zhèn)”人口，卻沒有相應(yīng)減少農(nóng)業(yè)人口。一個國家的現(xiàn)代化可以歸結(jié)為農(nóng)民大軍的消亡，即農(nóng)業(yè)的工業(yè)化。否則，城鎮(zhèn)人口就是一個無意義的數(shù)字。美國第一次人口普查時，25人以上的聚居地就定義為城市，單照此口徑，我國早已城市化。二是城市行政轄區(qū)擴(kuò)大和城鎮(zhèn)數(shù)量增多之后，城市功能卻沒有相應(yīng)增強(qiáng)，人口、資本、資源、市場的聚集效應(yīng)都不足。這起因于上述的小城鎮(zhèn)局限，也與城市管理中的制度供給“過?！保胤奖Ｗo(hù)加劇有直接關(guān)系。城鄉(xiāng)間大市場受阻于轄區(qū)小圈子，連同一城市的區(qū)之間也搞起了封鎖。三是模糊了城市概念與城鄉(xiāng)邊界，最大“城市”轄區(qū)可達(dá)1xx多平方公里。城

11、市建成區(qū)市政設(shè)施和公共服務(wù)質(zhì)量偏低；城鄉(xiāng)結(jié)合部管理薄弱、問題多。由此帶來的土地問題尤為嚴(yán)重。城市得以“攤大餅”式擴(kuò)張，郊區(qū)農(nóng)村干部熱衷于租售土地，9年代全國耕地銳減與建置“城市化”同步加快，很難說兩者沒有關(guān)聯(lián)。大城市建成區(qū)的“退二進(jìn)三”如果是企業(yè)行為，會受到成本硬約束，但作為政府行為，則有變現(xiàn)土地租金的利益強(qiáng)刺激。四是建置層次過多、管理機(jī)構(gòu)重迭的弊端仍存。建置層次上，省、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）之外，有計劃單列市、地級市、縣級市。行政隸屬有省轄市、市轄市、市轄縣、市轄區(qū)、市轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)。好像北京的新地名，東里西里南里北里都是“里”，該廓清處偏要混同，其理何在。過于偏重建置“城市化”在客觀上還有鎖定城市規(guī)模的作用

12、，使社會管理成本增大。缺乏經(jīng)濟(jì)潛質(zhì)的城市要維持行政級別架子，機(jī)構(gòu)林立；有能力擴(kuò)張的城市則越不出級別，多方掣肘。例如珠江三角洲的許多縣級市經(jīng)濟(jì)實力遠(yuǎn)強(qiáng)于西部省、地級城市，但銀行不能設(shè)支行，因城市級別不夠。從建置“城市化”的實踐結(jié)果看有潛質(zhì)的新興城市成長過慢；有經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張條件的城市不吸納農(nóng)村人口 ；城市戶籍人口凝滯、外來人口比例過高；所有城市采取歧視方式（經(jīng)濟(jì)性接納社會性拒絕）對待進(jìn)城農(nóng)民，城鄉(xiāng)兩僵的“死結(jié)”至今未能解開。大城市拒絕人口機(jī)械增長，中小城市紛紛效法大城市，原因或理由有二一是城市人口會帶來“大城市病”，不利于提高生活質(zhì)量和持續(xù)發(fā)展；二是會增加資源和基礎(chǔ)設(shè)施負(fù)擔(dān)，公共服務(wù)業(yè)不堪重負(fù)。對于“

13、大城市病”，國際上已經(jīng)有新的認(rèn)知；“城市病”與其說是因為人口多，不如說因為行政效能低。研究和經(jīng)驗證明，即使在發(fā)展中國家，超大城市的生活質(zhì)量也比預(yù)測的好。專家認(rèn)為，密集型居住有利于環(huán)保和節(jié)約資源。至于說城市負(fù)擔(dān)，則居民作為城市主體，既是消費者，又是生產(chǎn)者。僅從消費者角色來看，能聚合商業(yè)、服務(wù)業(yè)的需求，同樣是一種經(jīng)濟(jì)資源，居民需要“養(yǎng)活”的觀念已經(jīng)過時；增加一個城市居民，財政每年要多拿出幾萬元錢的說法，離事實更遠(yuǎn)。多種公共服務(wù)的價格早已經(jīng)“按成本定價”，而且漲勢居前。財政補(bǔ)貼如果用在經(jīng)營性虧損上，與居民增量并無線性關(guān)系。況且，地方財政收入本來就是聚居民之財，謀居民之利；“眾人拾柴火焰高”，居民數(shù)量

14、決定稅基。再者，基礎(chǔ)設(shè)施和市政服務(wù)之所以被稱為公共產(chǎn)品，基本特征就是具有非排他性。一條道路，一套電纜，并不因使用者增多而加大成本。許多城市的基礎(chǔ)設(shè)施何以陳舊緊缺，公共服務(wù)供給為何總是不敷需求，應(yīng)該找準(zhǔn)主要原因。使新興城市加快人口擴(kuò)容，調(diào)整政策固然重要，更關(guān)鍵的是建立政府動機(jī)。本文認(rèn)為，不宜僅從“賣戶口”、“賣商品房”方面尋找途徑，那樣會抬高城市門檻。從速見效的激勵辦法是將城市的建成區(qū)（含近郊）作為基準(zhǔn)來界定城市。隨城市常住人口規(guī)模擴(kuò)大，提升其行政層級（增設(shè)副地級和副省級城市），同時引入單位面積內(nèi)常住人口指標(biāo)，以防止單純擴(kuò)展城市轄區(qū)。這樣可以把建置調(diào)整目標(biāo)和真實城市化進(jìn)程結(jié)合起來，解決建置級別制

15、約城市生長的矛盾。機(jī)制政府“抓”還是市場“育”改革以來，雖有新興城市的成功個例，卻不足以牽動全局。深圳市和浙江的龍港市等，在經(jīng)濟(jì)實力增加的同時，常住人口增加數(shù)十倍。而許多城市及明星鄉(xiāng)鎮(zhèn)，經(jīng)濟(jì)實力訊速增長，常住人口增加卻很少。廣東一個地級市，僅工業(yè)使用外來固定工逾2萬人，每年獎勵性的戶口指標(biāo)不足百名。“賣城市戶口”作為不規(guī)范的渠道，迄今為止負(fù)面作用大于積極效果。在大城市，加強(qiáng)流動人口管理，提高暫住人口收費，限定外來人口總量的工作正在抓緊進(jìn)行。進(jìn)城謀生的農(nóng)民總數(shù)從9年代中期的8萬人降到目前的5萬人左右。一個城市的管理層可以把無業(yè)農(nóng)民收容遣返，或者自以為可以長期做到。然而，這并沒有解決國家的問題。農(nóng)

16、民的利益即國家利益，農(nóng)民沒出路，整個國家不會安康。在限制農(nóng)民進(jìn)城的同時，加快城市化被許多地方政府確立為“十五”重點。盡管在論證中賦予城市化以帶動經(jīng)濟(jì)增長和深化改革的意義，但涉及實際措施方面，政府觀念往往重“城”而輕“市”。地方政府?dāng)M劃的重點大同小異，一是“加強(qiáng)規(guī)劃管理”，二是“加快基礎(chǔ)建設(shè)”，三是“城市形象工程”。從最單純的動機(jī)上分析，這樣的“積極推進(jìn)”也隱含著危險，很可能因此偏離城市化的真實進(jìn)程和減緩當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展步伐。第一，在規(guī)劃建設(shè)中產(chǎn)生沉重成本，會吸走本可以用于經(jīng)營活動的資金。有一座建成區(qū)僅1萬人的城市，修建了比北京長安街還寬的濱海大道，主持者還被稱頌為有遠(yuǎn)見、有魄力、有辦法。近兩年

17、，廣場熱、草坪熱、亮麗熱從大城市向中小城市迅速蔓延。這些“亮化、美化、綠化”工程，建設(shè)成本動輒上千萬甚至上億元，往往華而不實。如果都像大連市那樣，使城市形象與經(jīng)濟(jì)社會同步前進(jìn)，切實從居民需要出發(fā)，投資美化城市當(dāng)然值得。但是許多城市經(jīng)濟(jì)并不景氣，卻多營不急之務(wù)。依靠負(fù)債和攤派，花架子必然撐不下去，損失和浪費將堆成如山壞帳。第二，城市規(guī)劃管理中產(chǎn)生制度供給過?，F(xiàn)象，加大民間經(jīng)濟(jì)活動成本。企業(yè)成本多數(shù)轉(zhuǎn)嫁到消費者頭上，因此帶來的變相和隱性漲價抑制居民購買力，加劇供求失衡的局面，使經(jīng)濟(jì)患上外熱內(nèi)寒的虛癥。例如城市政府規(guī)劃建設(shè)的各種“一條街”，替代了市場發(fā)育過程和多樣性規(guī)律，伴隨著對企業(yè)的不當(dāng)干預(yù)，帶有

18、明顯統(tǒng)制特征。還有中小城市普遍存在的空殼市場現(xiàn)象和大城市的爛尾樓現(xiàn)象，許多起因于政府行為，是一筆筆說不明白的“學(xué)費”。真正的付費者的就是在銀行存款的所有儲戶。第三，超越實際條件的社會規(guī)制過多，會降低政府效能。所謂“法立弊生”，造租尋租活動也會相應(yīng)泛濫。統(tǒng)制型經(jīng)濟(jì)的病根就是，它要規(guī)劃和控制一切活動，但是無法控制規(guī)劃者和管理者?，F(xiàn)實中政府的“花錢經(jīng)濟(jì)”和“收費行政”的危害亟需警惕?；ㄥX、收費的規(guī)模與部門、單位集團(tuán)利益存在正比關(guān)系。這使得規(guī)制嚴(yán)格程度和“部門失控”程度也有了正比關(guān)系。幾乎找不到不附加收費的社會經(jīng)濟(jì)管理活動；而審批、罰款是政府部門唯一偏好的事前、事后管理手段。城市化進(jìn)程中，最困難也是最

19、需要做的是管理政府。這個觀念轉(zhuǎn)變和“入世”一樣已經(jīng)來得太晚了。并非巧合的是，最近清華大學(xué)于安教授談到，人們議論“入世”后企業(yè)該如何遵守世貿(mào)規(guī)則，這是錯誤的。世貿(mào)組織與中國達(dá)成的議定書草案，19條規(guī)則全部針對中國國內(nèi)行政管理，沒有一條涉及企業(yè)行為?！俺恰焙汀笆小敝g存在對立統(tǒng)一關(guān)系。一定條件下，“城”的嚴(yán)整有序會帶動“市”的繁華；另一種條件下，會出現(xiàn)相反的結(jié)果。城在“官”掌握下而“市”源于民間活動。所以，在改革和轉(zhuǎn)軌時期，需要做出的政策選擇并非先建城還是先興市；而是下多大力量規(guī)制政府行為，保護(hù)易受傷害的微觀經(jīng)濟(jì)主體。本文對城市化政策的具體建議一是培育城市生長機(jī)制。城市規(guī)模取決于經(jīng)濟(jì)規(guī)模和與之相連

20、的吸納人口能力。人為地限制或擴(kuò)展城市規(guī)模，都將削弱城市功能。城市要發(fā)展和成長，行政建置本位制需要靈活多樣；或者說，建置級別應(yīng)當(dāng)有助于強(qiáng)化城市功能尤其是吸納農(nóng)村人口的功能。二是培育城市人口自然調(diào)節(jié)機(jī)制，減少城市保護(hù)方面的制度供給。應(yīng)當(dāng)多利用大城市勞動力再生產(chǎn)成本高的市場門檻來抑制大城市人口。此外，只有減少“城市租金”，才可能使就業(yè)與長期定居地相協(xié)調(diào)，疏通城市人口流出渠道。三是培育城鄉(xiāng)資源和制度貫通機(jī)制。城市的難題要靠農(nóng)村解決，農(nóng)村的難題也要靠城市解決。例如，農(nóng)村計劃生育不能只用懲戒手段，應(yīng)有獎勵獨生子女家庭的利益誘導(dǎo)機(jī)制，放寬農(nóng)村獨生子女家庭移居城市的限制，就是可以操作的政策選擇。再例如，允許城市