XXXX年檢察機關(guān)對行政訴訟實施法律監(jiān)督的調(diào)研對策可編輯

1、XXXX年檢察機關(guān)對行政訴訟實施法律監(jiān)督的調(diào)研對策(可編輯) 檢察機關(guān)對行政訴訟實施法律監(jiān)督的調(diào)研對策行政訴訟法作為行政相對人維護自身合法權(quán)益的重要法律其實施狀況在很大程度上反映了一個國家的法治水平。 檢察機關(guān)對行政訴訟實行法律監(jiān)督既是憲法賦予檢察機關(guān)的職權(quán)也是我國行政訴訟法所確定的基本shy則之一。 我國行政訴訟法已shy生效實施近二十年時間了但處于法律監(jiān)督地位的檢察機關(guān)如何對行政訴訟活動實施監(jiān)督仍面臨著一系列的困難和問題實踐中仍在試點摸索相關(guān)理論也不夠成熟。 因此重視和加強檢察機關(guān)對行政訴訟實施法律監(jiān)督路徑和方法的研究有利于促進行政訴訟活動合法、公正地開展也有利于我國法治的進步。 一、我國

2、檢察機關(guān)對行政訴訟實施法律監(jiān)督的路徑和方法的現(xiàn)狀 中華人民共和國憲法第一百二十九條規(guī)定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)”這是檢察機關(guān)對行政訴訟活動實行法律監(jiān)督的最高法律依據(jù)。 行政訴訟法第十條規(guī)定：“人民檢察院對行政訴訟實行法律監(jiān)督”這是法律賦予人民檢察院的法律監(jiān)督權(quán)在行政訴訟中的體現(xiàn)它明確了我國行政訴訟的法律監(jiān)督原則。 行政訴訟法第六十四條規(guī)定：“人民檢察院對人民法院已經(jīng)法規(guī)規(guī)定的有權(quán)按照審判裁定發(fā)現(xiàn)違反法律、發(fā)生法律效力的判決、監(jiān)督程序提出抗訴。 ”根據(jù)這一規(guī)定檢察機關(guān)在行政訴訟中的直接監(jiān)督形式是：對人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定發(fā)現(xiàn)違反法律法規(guī)的有權(quán)按照審判監(jiān)督程序

3、提出抗訴。 也有學(xué)者認為根據(jù)刑法第三百九十九條第二款對司法工作人員在行政審判活動中的徇私舞弊、枉法裁判罪作了規(guī)定檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)的重要職責(zé)之一就是偵查國家公職人員的職務(wù)犯罪并依法提起公訴制裁職務(wù)犯罪行為因而檢察機關(guān)追究貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判的行政審判人員的刑事責(zé)任也是對行政訴訟實施法律監(jiān)督的方式之一。 筆者認為該種監(jiān)督方式直接針對的是國家公職人員的行為的廉潔性而非行政訴訟活動本身因而未將該種方式作為檢察機關(guān)對行政訴訟實施法律監(jiān)督的路徑和方法予以探討。 由于我國目前立法僅規(guī)定了按照審判監(jiān)督程序抗訴這一種監(jiān)督方式難以適應(yīng)司法實踐的需要檢察機關(guān)在實踐中探索出了多種相對靈活的行政訴訟監(jiān)督

4、方式主要包括：（）再審檢察建議。 檢察機關(guān)收到當(dāng)事人申訴經(jīng)過審查認為生效的行政判決、裁定確有錯誤的由檢察院直接向同級法院發(fā)出檢察建議建議法院啟動審判監(jiān)督程序進行再審。 法院再審結(jié)束時將再審結(jié)果通知提出檢察建議的人民檢察院。 原審法院不接受檢察建議的檢察院可以向上級檢察院提請抗訴。 （）糾正違法通知書。 對于人民法院在行政訴訟活動中的較為嚴重的程序違法行為檢察機關(guān)可以發(fā)出糾正違法通知書請人民法院糾正錯誤。 另外行政訴訟活動中當(dāng)事人或者有關(guān)單位的違法行為需要糾正的檢察機關(guān)也可以適用糾正違法通知書的監(jiān)督方式。 （）其他檢察建議。 檢察建議是對人民法院在行政訴訟活動中存在的一般的程序性錯誤或者應(yīng)當(dāng)予以

5、改進的問題提出糾正或改進建議的一種監(jiān)督方式。 實踐中人民檢察院通過制作檢察建議書的方式指出同級人民法院應(yīng)當(dāng)糾正或改進的問題這種建議一般針對某些案件的共性問題提出不具有特別的強制力。 二、我國檢察機關(guān)對行政訴訟實施法律監(jiān)督現(xiàn)有方式的分析 我國行政訴訟法第十條規(guī)定“人民檢察院有權(quán)對行政訴訟實行法律監(jiān)督”由此能否理解為檢察機關(guān)對行政訴訟的監(jiān)督是全面的監(jiān)督呢從該條規(guī)定來看檢察機關(guān)對行政訴訟的監(jiān)督范圍是行政訴訟的整個過程應(yīng)該包括事中監(jiān)督和事后監(jiān)督。 但是行政訴訟法第六十四條僅規(guī)定人民檢察院對行政審判的生效判決、裁定發(fā)現(xiàn)違法有權(quán)按照審判監(jiān)督程序提出抗訴提起再審程序只有事后監(jiān)督未規(guī)定事中監(jiān)督。 由于立法關(guān)于

6、檢察機關(guān)對行政訴訟實行法律監(jiān)督的范圍規(guī)定的不夠明確、具體引發(fā)了理論界和實踐界關(guān)于檢察機關(guān)對行政訴訟可以采取哪些監(jiān)督方式的爭論。 一種是認為檢察機關(guān)對行政訴訟的監(jiān)督應(yīng)目前主要有兩種觀點： 該是全方位的因而監(jiān)督方式應(yīng)該包括提起行政訴訟、支持起訴、提起二審程序的抗訴以及審判監(jiān)督程序的抗訴等多種監(jiān)督方式另一種意見認為應(yīng)該采取小范圍的監(jiān)督即審判監(jiān)督程序的抗訴的單純方式的監(jiān)督。 筆者認為從現(xiàn)代社會行政權(quán)不斷擴張的趨勢以及國家法治的長遠發(fā)展需要來看檢察機關(guān)對行政訴訟應(yīng)采取全范圍、多方式的監(jiān)督而不應(yīng)局限于提起再審一種監(jiān)督方式。 現(xiàn)行法律采取小范圍、局限于提起再審的監(jiān)督方式是由行政訴訟立法時我國相對落后的法治狀

7、況決定的。 隨著我國法治的不斷發(fā)展這種單一的監(jiān)督方式已經(jīng)難以滿足司法實踐的需要。 而且從實踐來看僅有的抗訴這種監(jiān)督方式也存在不完善的地方主要表現(xiàn)在以下方面： 事后性。 無論是現(xiàn)行法律規(guī)定明確規(guī)定的抗訴監(jiān)督方式還是檢察實踐中探索總結(jié)出來的檢察意見、檢察建議和糾正違法通知書等幾種監(jiān)督方法都是發(fā)生在行政審判活動結(jié)束后的“事后監(jiān)督”而不存在行政審判活動進行當(dāng)中的“事中監(jiān)督”。 依據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定檢察機關(guān)只能在發(fā)現(xiàn)發(fā)生法律效力的判決、裁定確有錯誤時才能提出抗訴實施法律監(jiān)督這使得檢察機關(guān)成為行政案件立案和審理活動的局外人。 這種現(xiàn)狀與檢察機關(guān)的法律監(jiān)督地位不相符也影響了檢察機關(guān) 對行政訴訟活動監(jiān)督的效果。

8、缺乏可操作性。 行政訴訟法第六十四條規(guī)定“人民檢察院對人民法院已shy發(fā)生法律效力的判決、裁定發(fā)觀違反法律、法規(guī)規(guī)定的有權(quán)按照審判監(jiān)督程序提出抗訴”但具體由哪一級檢察機關(guān)提出抗訴檢察機關(guān)在訴訟活動中的地位、權(quán)限如何出庭監(jiān)督法院采取何種方式進行再審等一系列具體問題卻沒有明確規(guī)定這無疑增加了檢察機關(guān)有效地進行法律監(jiān)督的難度。 三、完善我國檢察機關(guān)對行政訴訟實施法律監(jiān)督的路徑和方法的思路 完善我國檢察機關(guān)對行政訴訟實施法律監(jiān)督的路徑和方法不僅要考慮我國憲法對檢察機關(guān)的定位借鑒國外的有益經(jīng)驗更要從我國行政訴訟的實際出發(fā)探索適合我國國情的行政訴訟檢察監(jiān)督路徑和方法。 筆者認為可以從以下兩個方面考慮： （

9、一）完善現(xiàn)有監(jiān)督方式 進一步完善抗訴制度。 立法要對抗訴程序做出詳細、明確的規(guī)定。 雖然最高人民檢察院在人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則對檢察機關(guān)如何辦理行政抗訴案件做了具體規(guī)定但這只是針對檢察機關(guān)的具體辦案程序規(guī)定。 權(quán)限如何出庭監(jiān)督法院采取對于檢察機關(guān)在訴訟活動中的地位、 何種方式進行再審等一系列重要問題均需要以立法的形式做出明確規(guī)定檢察機關(guān)對行政訴訟的監(jiān)督才能落到實處。 在立法上明確檢察建議、檢察意見和糾正違法通知書的適用范圍和法律后果增強監(jiān)督效果。 在司法實踐中總結(jié)出來的檢察意見、檢察建議和糾正違法通知書等幾種監(jiān)督方法由于在立法上沒有明確因而在實踐中被監(jiān)督者往往對此置之不理既影響了監(jiān)

10、督的效果也影響了檢察機關(guān)的威信。 這三種非抗訴監(jiān)督方式如果運用的好與再審抗訴的監(jiān)督方式可以起到補充的作用有利于提高監(jiān)督的效率和效果。 因此有必要在立法上進一步明確檢察建議、檢察意見和糾正違法通知書的適用范圍和法律后果一方面由最高人民法院和最高人民檢察院聯(lián)合作出司法解釋另一方面從長遠的角度應(yīng)當(dāng)以立法的形式肯定這三種監(jiān)督方式并明確其適用范圍和法律后果。 （二）創(chuàng)設(shè)新的監(jiān)督形式 賦予檢察機關(guān)提起行政訴訟的權(quán)力 檢察機關(guān)提起行政訴訟是指對涉及國家和公共重大利益而又無人起訴或其他單位和個人沒有起訴資格的行政違法案件由檢察機關(guān)代表國家提起訴訟請求人民法院對行政機關(guān)的具體行政行為的合法性進行司法審查。 檢察

11、機關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機關(guān)負有監(jiān)督法律統(tǒng)一、正確實施的職責(zé)。 檢察機關(guān)對行政案件的提起訴訟權(quán)在現(xiàn)代法治國家是普遍存在 的。 如英國行政法規(guī)定：“檢察長的職責(zé)是保護國家和公共利益為維護國家和公共利益檢察長有責(zé)任代表公共利益監(jiān)督行政機關(guān)的行為并提起訴訟”。 美國法律規(guī)定：“總檢察長可以由國會授權(quán)以公益代表人的資格提起訴訟”。 此外日本、法國、德國也有類似的法律規(guī)定。 目前我國尚無檢察機關(guān)對行政案件提起訴訟的法律依據(jù)但是從觀實需要來看需要立法賦予檢察機關(guān)對行政案件提起訴訟的權(quán)力。 這主要體現(xiàn)在以下兩種情況：一是由于行政機關(guān)的違法行為致使社會公共利益受到損害但又不存在確定的行政相對人導(dǎo)致無人起訴。 例

12、如某單位或個人排放污染物造成環(huán)境污染而行政機關(guān)對此不予處理這種情況就需要由人民檢察院作為公共利益的代表對于行政機關(guān)的這種不作為形式的違法行為提起行政訴訟。 二是行政相對人受到違法行為的侵害但由于種種原因而不敢起訴、無力起訴或者不愿起訴。 我國由于長期的封建思想統(tǒng)治在人們的傳統(tǒng)思想意識中形成了牢固的“官本位”思想以至于長期以來人們不知告“官”、不敢告“官”、不愿告“官”。 鑒于此作為法律監(jiān)督機關(guān)的人民檢察院如果沒有提起行政訴訟的權(quán)力顯然與檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職責(zé)是相違背的也與行政訴訟保護行政相對人的立法目的不符。 因此立法賦予檢察機關(guān)對行政案件的起訴權(quán)是極為必要的。 當(dāng)然賦予檢察機關(guān)代表國家提起行

13、政訴訟的權(quán)力并不意味著任何行政案件都可以由檢察機關(guān)提起訴訟法律應(yīng)當(dāng)對此作出必要的限制即只有涉及國家和公共重大利益且無人能夠起訴的行政案件檢察機關(guān)才能提起行政訴訟。 建立檢察機關(guān)參與行政訴訟的制度 在行政訴訟中法院的審判活動是整個訴訟活動的中心。 審判是否合法判決是否公正是行政訴訟活動的關(guān)鍵所在。 根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定檢察機關(guān)對行政訴訟進行監(jiān)督的方式僅限于抗訴也就是行政審判活動結(jié)束后的“事后監(jiān)督”而不存在行政審判活動進行當(dāng)中的“事中監(jiān)督”。 筆者認為檢察機關(guān)對行政訴訟活動的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)是直接的、有形的監(jiān)督而不能僅僅是事后的、無形的監(jiān)督。 檢察機關(guān)如果不參與法庭審判就無法了解行政訴訟的基本情況和整個過程對

14、行政訴訟也難以有效的進行監(jiān)督。 因此要加強檢察機關(guān)對行政訴訟活動的監(jiān)督必須增加“事中監(jiān)督”建立檢察機關(guān)參與行政訴訟的制度。 建立該制度應(yīng)考慮以下幾個方面： （）檢察機關(guān)參加行政訴訟的時間。 檢察機關(guān)在行政訴訟的任何階段均有權(quán)參加。 法院在受理行政案件后應(yīng)當(dāng)通知檢察機關(guān)由檢察機關(guān)決定是否 參加訴訟。 （）檢察機關(guān)參與庭審活動的案件范圍。 從我國檢察機關(guān)現(xiàn)有的力量和承擔(dān)的任務(wù)來看有必要對檢察機關(guān)參與行政訴訟的范圍給予必要的限制。 在界定檢察機關(guān)參與行政訴訟的范圍時應(yīng)堅持以下標(biāo)準：對一些事實清楚、案件情況簡單、爭議不大的行政案件檢察機關(guān)無須參與對關(guān)系到國家、集體和公民的重大權(quán)益、影響較大的行政案件檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)參與。 基于這一標(biāo)準筆者認為檢察機關(guān)參與行政訴訟的范圍包括三類案件：（）涉及損害國家利益、社會公共利益的行政案件（）當(dāng)事人請求檢察機關(guān)參與且檢察機關(guān)認為有必要的行政案件（）其它有重大社會影響的案件。