地方人大述職評(píng)議幾個(gè)焦點(diǎn)問題的思考

1、地方人大述職評(píng)議幾個(gè)焦點(diǎn)問題的思考地方人大述職評(píng)議幾個(gè)焦點(diǎn)問題的思考述職評(píng)議將監(jiān)督事和監(jiān)督人、工作監(jiān)督和人事監(jiān)督結(jié)合起來，在一定程度上增強(qiáng)了監(jiān)督的效果，各地人大因此比較普遍地將其作為有效行使監(jiān)督職權(quán)的突破性路徑之一。從最初基層人大自發(fā)性的探索試驗(yàn)，到在地方性法規(guī)和規(guī)范性文件的指導(dǎo)和推動(dòng)下各級(jí)地方人大普遍地開展這項(xiàng)工作，歷經(jīng)十多年的探索實(shí)踐，述職評(píng)議已經(jīng)成為各級(jí)地方人大一種重要的經(jīng)常性的監(jiān)督方式。但是，由于缺乏明確而持續(xù)的理論指導(dǎo)、法規(guī)不夠完善以及存在體制性矛盾等原因，述職評(píng)議也面臨許多亟待解決的理論和現(xiàn)實(shí)問題，并因此而呈現(xiàn)出停滯不前的狀況。要讓述職評(píng)議繼續(xù)發(fā)展下去，就必須對(duì)其所面臨的問題作出理

2、論回答，并進(jìn)行制度性、法制化的現(xiàn)實(shí)解決。一、關(guān)于述職評(píng)議的功能問題明確述職評(píng)議的功能（即目的和作用），是解決述職評(píng)議一系列問題的前提和起點(diǎn)。從本質(zhì)上說，述職評(píng)議是人大為了對(duì)自己的人事決定行為負(fù)責(zé)而采取的一種人事監(jiān)督行為。法定的監(jiān)督方式應(yīng)有其特定的法律功能。述職評(píng)議作為一種常規(guī)性的人事監(jiān)督方式，它不同于質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤職、罷免等特殊情況下的“問題式”監(jiān)督方式。特殊或者“問題式”監(jiān)督是針對(duì)可能存在或者已經(jīng)查證的特定問題進(jìn)行監(jiān)督，主要是為了弄清可能存在的問題，或者直接根據(jù)已經(jīng)查證的問題進(jìn)行處置或制裁。述職評(píng)議一般是“非問題式”監(jiān)督，是對(duì)評(píng)議對(duì)象依法履職的一般情況進(jìn)行監(jiān)督，主要是為了了解其任后依

3、法履職的情況，基本功能是：檢查工作，了解情況；評(píng)議優(yōu)劣，加以勉誡；發(fā)現(xiàn)問題，督促整改。如果評(píng)議中發(fā)現(xiàn)了重大問題，需要對(duì)評(píng)議對(duì)象進(jìn)行處理，則需啟動(dòng)新的程序，即人事處理程序，比如責(zé)成評(píng)議對(duì)象的主管機(jī)關(guān)進(jìn)行查處，或者提出特定問題調(diào)查案，或者直接提出免職案或撤職案，或者移交司法機(jī)關(guān)處理等。人事處理不屬于述職評(píng)議的范圍，雖然可以由述職評(píng)議轉(zhuǎn)入已有的人事處理程序，但它們是兩個(gè)完全不同的法定程序，并且人事處理程序必須另行依法啟動(dòng)。這就是說，述職評(píng)議不應(yīng)也不能直接承擔(dān)人事處理的功能?，F(xiàn)行有關(guān)述職評(píng)議的地方性法規(guī)一般也正是遵從的這種原則。但是在實(shí)際工作中，存在一種直接根據(jù)述職評(píng)議的結(jié)果進(jìn)行人事處理的傾向，企圖將

4、人事處理程序簡(jiǎn)單化地作為述職評(píng)議的一個(gè)環(huán)節(jié)。似乎不進(jìn)行人事處理（如在評(píng)議測(cè)評(píng)“不滿意”票超過半數(shù)的情況下），就意味著述職評(píng)議效果不好，還因此而埋怨不敢“碰硬”，或者簡(jiǎn)單地歸咎于黨委不支持人大的工作，認(rèn)為與其如此，還不如不搞述職評(píng)議。這種情況正是由于對(duì)述職評(píng)議的法律屬性和基本功能認(rèn)識(shí)不清造成的。對(duì)述職評(píng)議法律屬性和基本功能的認(rèn)識(shí)的紊亂，將會(huì)使述職評(píng)議工作陷入矛盾和尷尬的境地，有損于述職評(píng)議的效果和信譽(yù)，從而影響其進(jìn)一步的發(fā)展，因此必須對(duì)述職評(píng)議的功能進(jìn)行明確的理論界定和嚴(yán)格的法律規(guī)定。需要指出的是，人大述職評(píng)議不同于有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)其組成人員的考核評(píng)價(jià)和內(nèi)部行政性監(jiān)督。目標(biāo)考核、業(yè)績(jī)和全面評(píng)價(jià)及其

5、內(nèi)部行政性監(jiān)督，是有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)的職權(quán)，人大不能越俎代庖。人大可以要求和責(zé)成有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)加強(qiáng)和改進(jìn)這些方面的工作即加強(qiáng)考核和行政監(jiān)督，但是不能越權(quán)代辦。必須明確，人大述職評(píng)議是監(jiān)督而不是工作考核或者人事考察。人大述職評(píng)議的主要內(nèi)容應(yīng)該是：貫徹執(zhí)行憲法、法律、法規(guī)和人大決議、決定以及有關(guān)審議意見的情況；依法履行職責(zé)、勤政廉政的情況；辦理代表議案、建議的情況；有無違法、失職、瀆職等方面的重大問題等。二、關(guān)于述職評(píng)議的程序性問題在討論述職評(píng)議的程序性問題之前，讓我們先來對(duì)述職評(píng)議的主體和對(duì)象進(jìn)行簡(jiǎn)要的界定。從理論上說，人大述職評(píng)議可以分為代表大會(huì)述職評(píng)議和代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)述職評(píng)議兩種；至于選民和原選

6、舉單位對(duì)其所選舉代表的述職評(píng)議，則不屬于本文論述的范圍。代表大會(huì)述職評(píng)議的完全主體是代表大會(huì)，評(píng)議對(duì)象是代表大會(huì)選舉產(chǎn)生的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員。由于操作上比較困難等原因，代表大會(huì)述職評(píng)議很少開展（鑒于此，本文所論述職評(píng)議主要是指常委會(huì)述職評(píng)議）。人大常委會(huì)述職評(píng)議的完全主體是常委會(huì)；評(píng)議對(duì)象一般是常委會(huì)（決定）任命的政o府組成人員和法院、檢察院有關(guān)人員，從可操作性出發(fā)，也可以包括代表大會(huì)選舉產(chǎn)生的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員（最好要有代表大會(huì)的授權(quán)）。常委會(huì)作為評(píng)議主體，負(fù)責(zé)決定述職評(píng)議案，授權(quán)主任會(huì)議組織實(shí)施，聽取和審議述職報(bào)告和述職評(píng)議調(diào)查報(bào)告，召開全體會(huì)議進(jìn)行評(píng)議，聽取評(píng)議對(duì)象的說明和辯護(hù)，進(jìn)行滿意度測(cè)

7、評(píng)，作出評(píng)議意見或者有關(guān)決定。在述職評(píng)議的這些環(huán)節(jié)中，不能用其他會(huì)議來代替常委會(huì)全體會(huì)議。述職評(píng)議作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的一種監(jiān)督方式，需要法制化的程序保障。首先是述職評(píng)議案的提出和決定要做到民主化和制度化?，F(xiàn)行地方性法規(guī)一般規(guī)定由常委會(huì)主任會(huì)議根據(jù)情況提出并決定述職評(píng)議案。這種規(guī)定使得提出和決定述職評(píng)議案的隨意性較大，比如開不開展述職評(píng)議，什么時(shí)間開展述職評(píng)議，選擇誰為評(píng)議對(duì)象等，都是由行政化傾向較重的主任會(huì)議來提出和決定的。這就會(huì)讓述職評(píng)議隨著領(lǐng)導(dǎo)人及其觀念和注意力的變化而變化，顯然不符合民主和法治的要求。因此，應(yīng)當(dāng)對(duì)述職評(píng)議案的提出主體、決定主體和提出、決定程序作出法律規(guī)定。述職評(píng)議案的提出主

8、體應(yīng)該包括主任會(huì)議、專門委員會(huì)和一定數(shù)量的常委會(huì)組成人員（聯(lián)署）等。提出述職評(píng)議案，應(yīng)當(dāng)說明理由。述職評(píng)議案的決定主體只能是常委會(huì)。主任會(huì)議應(yīng)于年底對(duì)各方提出的下年的述職評(píng)議案進(jìn)行匯總和協(xié)調(diào)，形成草案，提請(qǐng)常委會(huì)會(huì)議審議決定。如有特殊情況，年中可以按照一定程序?qū)κ雎氃u(píng)議計(jì)劃進(jìn)行個(gè)別調(diào)整。提出和決定述職評(píng)議案，主要應(yīng)當(dāng)遵從“有事”評(píng)議和“告訴”評(píng)議的原則以及“重要性”原則。從必要性、可行性和效果、成本等多方面考慮，不宜對(duì)所有（決定）任命人員進(jìn)行普遍的述職評(píng)議。其次是述職評(píng)議的過程要公正、合法。述職評(píng)議涉及到對(duì)有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)重要官員的評(píng)價(jià)，可能會(huì)導(dǎo)致啟動(dòng)人事處理（處罰）程序，可能導(dǎo)致一定的法律后果。

9、述職評(píng)議過程的合法化、公正化是述職評(píng)議后果合法化、公正化的前提和條件。因此必須對(duì)述職評(píng)議的過程尤其是評(píng)議調(diào)查、評(píng)議會(huì)議、評(píng)議申辯以及作出評(píng)議意見或者決定等作出程序性規(guī)定，使之具有法律確定性，以維護(hù)其嚴(yán)肅性和權(quán)威性，盡可能地避免隨意性。比如評(píng)議調(diào)查人員應(yīng)當(dāng)按照一定的規(guī)則和程序在常委會(huì)組成人員中確定（也可吸收其他代表參加）；評(píng)議調(diào)查應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)事求是、客觀公正的原則，按照一定的方式來進(jìn)行；評(píng)議會(huì)議和作出評(píng)議意見或者決定應(yīng)當(dāng)遵循一定的規(guī)則和程序等。值得注意的是，一些地方在實(shí)際工作中常常剝奪了評(píng)議對(duì)象申辯的權(quán)利，在未進(jìn)行申辯的情況下就草率地進(jìn)行評(píng)議表決，有的甚至據(jù)此作出免職、撤職等懲罰性處理。這就如同法

10、庭在無理剝奪被告申辯權(quán)的情況下根據(jù)一面之詞強(qiáng)行作出判決一樣的沒有道理，更何況在述職評(píng)議“判決”中，評(píng)議主體往往集“原告”和“法官”身份于一身，處于難以對(duì)抗的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位。這種傾向應(yīng)當(dāng)引起高度注意，并及時(shí)加以校正。三、關(guān)于述職評(píng)議的法律后果問題述職評(píng)議的法律后果一般包括轉(zhuǎn)送或者作出評(píng)議意見，進(jìn)行勉勵(lì)、表彰（比如授予榮譽(yù)稱號(hào)）或者督促、警誡，責(zé)成整改或檢討，以及有的責(zé)成評(píng)議對(duì)象的主管機(jī)關(guān)依照規(guī)定和職權(quán)進(jìn)行行政性查處，提出特定問題調(diào)查案，提出免職案或者撤職案，移交司法機(jī)關(guān)依法處理等。目前有關(guān)述職評(píng)議爭(zhēng)議的主要焦點(diǎn)在于，是否可以根據(jù)述職評(píng)議測(cè)評(píng)的結(jié)果進(jìn)行懲罰性人事處理，比如免職、撤職等。這也是有關(guān)述職

11、評(píng)議能否沿著正確的方向和軌道繼續(xù)發(fā)展下去的關(guān)鍵性問題之一。基于如前所述，對(duì)于述職評(píng)議的功能的法理認(rèn)識(shí)和法律定位不清、評(píng)議調(diào)查尚不具備司法取證的性質(zhì)、目前述職評(píng)議的過程存在較大的隨意性和比較濃厚的行政化色彩、述職評(píng)議還缺乏申辯機(jī)制（程序）和法律救濟(jì)途徑等諸多原因，筆者認(rèn)為，直接根據(jù)述職評(píng)議測(cè)評(píng)的結(jié)果作出人事處理（處罰）決定，缺乏法律依據(jù)和法理支持，失之草率和粗疏，有損于人事任免的嚴(yán)肅性和正常秩序。因此，不宜將評(píng)議測(cè)評(píng)的結(jié)果直接作為人事處理的依據(jù)，換句話說，就是不宜直接根據(jù)述職評(píng)議測(cè)評(píng)的結(jié)果作出人事處理（處罰）決定。那么應(yīng)該如何對(duì)待各地人大在述職評(píng)議中普遍開展的測(cè)評(píng)呢？回答這個(gè)問題，必須弄清測(cè)評(píng)結(jié)

12、果所可能具有的法律效力。就目前地方性法規(guī)的規(guī)定和實(shí)際操作的情況而言，述職評(píng)議及其測(cè)評(píng)都還缺乏必需的、嚴(yán)密的、公正的法律程序，評(píng)議測(cè)評(píng)不具有生成法律效力的基礎(chǔ)、條件，測(cè)評(píng)結(jié)果本身不具有或者說不應(yīng)具有強(qiáng)制性的法律效力，不能由測(cè)評(píng)結(jié)果直接形成人事處理（處罰）的法律后果。但是，這并不等于說測(cè)評(píng)結(jié)果就沒有一定的作用。測(cè)評(píng)結(jié)果作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的一種意向性評(píng)價(jià)，至少可以對(duì)評(píng)議對(duì)象產(chǎn)生一定的激勵(lì)作用，或者構(gòu)成某種社會(huì)壓力和心理壓力，促其揚(yáng)長(zhǎng)避短，克服缺點(diǎn)，改進(jìn)工作。如果將包括測(cè)評(píng)結(jié)果在內(nèi)的評(píng)議結(jié)果及時(shí)公布于眾，就會(huì)使評(píng)議結(jié)果較差的評(píng)議對(duì)象的社會(huì)形象和公信力受到一定程度的影響，從而使述職評(píng)議產(chǎn)生一定的威懾作用，形成一種威懾態(tài)勢(shì)。這是述職評(píng)議可能實(shí)現(xiàn)的重要監(jiān)督價(jià)值之一。正是從這個(gè)意義上考慮，筆者才認(rèn)為有必要進(jìn)行述職評(píng)議滿意度測(cè)評(píng)。不過，測(cè)評(píng)的技術(shù)指標(biāo)只宜設(shè)置“滿意”、“基本滿意”、“不滿意”（其指向?yàn)樵u(píng)議內(nèi)容，而不僅僅是述職報(bào)告）之類的意向性指標(biāo)，而不宜設(shè)置“稱職”、“基本稱職”、“不稱職”一類與述職評(píng)議的法律屬性不相對(duì)稱的確定性指標(biāo)。我們知道，問責(zé)監(jiān)督是擺在人大面前的一項(xiàng)重要課題。人大不能對(duì)述職評(píng)議中發(fā)現(xiàn)的問題視而不見。如果述職評(píng)議中發(fā)現(xiàn)評(píng)議對(duì)象有違法、失職、瀆職、嚴(yán)重不稱職等