人大機(jī)關(guān)公文處理漫談

1、人大機(jī)關(guān)公文處理漫談一、依據(jù)當(dāng)前機(jī)關(guān)公文處理的依據(jù)主要有：一是國務(wù)院發(fā)布的國家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法（國發(fā)XX23號(hào)，XX年8月24日印發(fā)，XX年1月1日起實(shí)施），共九章五十七條。二是.辦公廳發(fā)布的中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)公文處理?xiàng)l例（中辦發(fā)199614號(hào)，1996年5月3日印發(fā)，發(fā)布之日起實(shí)施），共十二章四十條。三是全國人大常委會(huì)辦公廳發(fā)布的人大機(jī)關(guān)公文處理辦法（常辦秘字XX197號(hào)，XX年11月15日印發(fā)，XX年1月1日起實(shí)施），共七章十六條。關(guān)于這三個(gè)規(guī)范性文件。第一，制定時(shí)間有先后。早在1951年9月29日，.人民政府政務(wù)院就頒布了公文處理暫行辦法。而到了1989年4月25日，.辦公廳才發(fā)布中國共

2、產(chǎn)黨各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)文件處理?xiàng)l例（試行）。至于人大機(jī)關(guān)公文處理辦法(試行)則是1998年2月6日由全國人大常委會(huì)辦公廳印發(fā)。第二，在實(shí)踐中不斷發(fā)展并相互借鑒。我們今天看到的三家公文處理規(guī)范性文件最新版本，都經(jīng)過了一個(gè)不斷修改完善的過程。在這個(gè)過程中，國務(wù)院辦法與中辦條例是相互借鑒的，條例借鑒辦法，辦法后來也借鑒條例。至于人大辦法，全國人大常委會(huì)辦公廳在關(guān)于印發(fā)辦法的通知里開宗明義地指出，印發(fā)辦法的依據(jù)是國家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法。隨著實(shí)踐的不斷發(fā)展，根據(jù)過去的經(jīng)驗(yàn)，一般是7到XX年要修改一次。第三，國務(wù)院辦法與中辦條例具體規(guī)定有一些差異。一是公文用紙不同。黨的機(jī)關(guān)公文采用16k型紙(長260毫米、寬

3、184毫米)或a4型紙(長297毫米、寬210毫米)，實(shí)際上用的是16k紙；行政機(jī)關(guān)公文采用國際標(biāo)準(zhǔn)a4型紙；二是所用字號(hào)不同。黨的機(jī)關(guān)公文排印字號(hào)為4號(hào)仿宋體，印發(fā)機(jī)關(guān)前和印發(fā)日期后均空半格；行政機(jī)關(guān)公文排印字號(hào)為3號(hào)仿宋體，印發(fā)機(jī)關(guān)與成文日期左右各空1格；三是標(biāo)識(shí)名稱不同。黨的機(jī)關(guān)公文叫“版頭”、“印發(fā)傳達(dá)范圍”；行政機(jī)關(guān)公文叫“發(fā)文機(jī)關(guān)標(biāo)識(shí)”、“附注”；四是聯(lián)合發(fā)文形式不同。黨的機(jī)關(guān)公文用主辦單位版頭或各聯(lián)署單位專制版頭；行政機(jī)關(guān)公文用各聯(lián)署單位專制發(fā)文機(jī)關(guān)標(biāo)識(shí)；五是保密期限標(biāo)識(shí)不同。黨的機(jī)關(guān)公文密級(jí)標(biāo)識(shí)在首頁左上角；行政機(jī)關(guān)公文密級(jí)標(biāo)識(shí)在版心右上角；六是成文日期標(biāo)注不同。黨的機(jī)關(guān)公文用

4、阿拉伯?dāng)?shù)字標(biāo)注；行政機(jī)關(guān)公文用漢字標(biāo)注；七是落款署名方式不同。黨的機(jī)關(guān)公文成文日期前的落款處均應(yīng)署發(fā)文機(jī)關(guān)名稱；行政機(jī)關(guān)公文單一或兩個(gè)機(jī)關(guān)聯(lián)合制發(fā)的公文，在落款處不署發(fā)文機(jī)關(guān)名稱，僅在成文日期上加蓋發(fā)文機(jī)關(guān)印章即可，有的則只在成文日期上加蓋行政首長個(gè)人印章。這些差異客觀存在，到了地方上見仁見智、公文處理總顯得不夠規(guī)范也就不奇怪了。因此，學(xué)術(shù)界也有人呼吁要一致起來。我覺得，國務(wù)院的辦法起步早、時(shí)間長、層次高、不斷完善、與世界接軌，因此具有很高的權(quán)威性。這就不難理解為什么全國人大常委會(huì)辦公廳在制定人大機(jī)關(guān)公文處理辦法時(shí)要以國務(wù)院的辦法為基礎(chǔ)。實(shí)際上，.國家機(jī)關(guān)、地方各級(jí)黨委人大政府在制定各自公文處

5、理辦法時(shí)也都是以國務(wù)院的辦法和中辦的條例為藍(lán)本。包括浙江省人大機(jī)關(guān)公文處理規(guī)定也是這樣產(chǎn)生的。因此，我認(rèn)為，在人大機(jī)關(guān)從事公文處理，首先要下功夫吃透國務(wù)院的辦法和中辦的條例精神，這樣才會(huì)有一個(gè)比較好的基礎(chǔ)。當(dāng)然我們學(xué)習(xí)這三個(gè)規(guī)范性文件，重點(diǎn)在于掌握公文處理的主要內(nèi)涵、基本原則、總體要求，而不可簡(jiǎn)單地拘泥套用。因?yàn)檫@三個(gè)辦法條例雖然兼顧到了地方，但主要還是從.國家機(jī)關(guān)出發(fā)的。國家權(quán)力機(jī)關(guān)的性質(zhì)、地位和作用決定了人大工作的性質(zhì)、內(nèi)容、特點(diǎn)，人大工作的性質(zhì)、內(nèi)容、特點(diǎn)又決定了人大機(jī)關(guān)公文及公文處理的個(gè)性特點(diǎn)。因此人大機(jī)關(guān)公文處理具有自身的復(fù)雜性，必須堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)。二、現(xiàn)狀人大機(jī)關(guān)公文處理的歷史與現(xiàn)

6、狀，歸納起來有這么幾個(gè)問題：第一，長期以來人大機(jī)關(guān)公文處理，主要是參照黨政機(jī)關(guān)公文處理辦法進(jìn)行操作。一方面，縣級(jí)以上地方人大設(shè)立常委會(huì)時(shí)間比較短，另一方面，人大機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)同志很多是從黨政機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)崗過來的。所以，人大機(jī)關(guān)過去不僅參照黨政機(jī)關(guān)公文處理的具體做法，而且學(xué)習(xí)借鑒黨政機(jī)關(guān)公文處理的經(jīng)驗(yàn)并逐步規(guī)范化制度化。第二，人大機(jī)關(guān)日常文件除了工作文件之外還有大量的會(huì)議文件?！叭龝?huì)”都有很多文件需要處理，這方面工作量也是很大的，而且也有一個(gè)規(guī)范化制度化的問題。會(huì)議文件與工作文件是相互關(guān)聯(lián)、交叉、轉(zhuǎn)化的關(guān)系。比如說，常委會(huì)審議通過的地方性法規(guī)、人事任免事項(xiàng)，會(huì)后都要制作公文予以印發(fā)；有的地方年度工作要點(diǎn)、

7、專項(xiàng)報(bào)告的審議意見等都是常委會(huì)審議通過的，會(huì)后也要制作公文予以印發(fā)。這些都是會(huì)議文件向工作文件轉(zhuǎn)化的例證。第三，人大機(jī)關(guān)層次多、發(fā)文主體多、情況相對(duì)比較復(fù)雜。以省人大為例，人大有常設(shè)機(jī)構(gòu)即常委會(huì)，還有專門機(jī)構(gòu)即專門委員會(huì)；常委會(huì)下面有工作機(jī)構(gòu)即工作委員會(huì)和綜合辦事機(jī)構(gòu)即辦公廳、研究室，專門委員會(huì)下面分別設(shè)有辦事機(jī)構(gòu)即辦公室；工作委員會(huì)、辦公廳、研究室下面也都設(shè)有職能處室。其中，還有工委與專委合署等等。如果不是在人大機(jī)關(guān)工作，確實(shí)不容易搞得很清楚。人大機(jī)關(guān)層次多，對(duì)應(yīng)的是發(fā)文主體多。以省人大為例，發(fā)文主體就包括常委會(huì)、常委會(huì)黨組，7個(gè)專門委員會(huì)、8個(gè)工作委員會(huì)，辦公廳、研究室、信訪辦，機(jī)關(guān)黨組、

8、機(jī)關(guān)黨委，初步估算就有22個(gè)，相應(yīng)地要制作22種文件紅頭備用。這無疑增加了人大機(jī)關(guān)公文處理的復(fù)雜性，因此要熟悉掌握這方面的情況是有一定難度的。比較起來，黨委、政府就要簡(jiǎn)單得多。比如，省委省政府發(fā)文主體都只有兩個(gè)，即省政府、省政府辦公廳，省委、省委辦公廳。發(fā)文主體如此之多，有時(shí)難保發(fā)文有序進(jìn)行。我曾經(jīng)有一個(gè)設(shè)想，考慮到常委會(huì)及其黨組、專門委員會(huì)每年行文數(shù)量不多，工作委員會(huì)盡量不要對(duì)外行文，機(jī)關(guān)日常工作對(duì)外行文盡可能走辦公廳這條通道，從而使省人大機(jī)關(guān)所有公文在一個(gè)口子進(jìn)出。這樣做便于把關(guān)、便于統(tǒng)一管理。第四，人大機(jī)關(guān)公文常用文種較少、格式簡(jiǎn)化、內(nèi)容廣泛、法律性強(qiáng)。黨的機(jī)關(guān)公文有14種，國家行政機(jī)關(guān)

9、公文有13種，人大機(jī)關(guān)公文有14文種（公告，決議，決定，法、條例、規(guī)則、實(shí)施辦法，議案，建議、批評(píng)和意見，請(qǐng)示，批復(fù)，報(bào)告，通知，通報(bào)，函，意見，會(huì)議紀(jì)要），加起來總共是41種，除掉重復(fù)的部分，大概還有19種。我在人大機(jī)關(guān)工作將近20年，而且主要從事公文處理和文稿寫作。說實(shí)在的，不要說這19種，就是上述人大機(jī)關(guān)14種文種很多都沒有寫過，其實(shí)常用的文種并不多。而且，人大機(jī)關(guān)公文在格式方面也簡(jiǎn)單一些，譬如，秘密等級(jí)、保密期限、緊急程度等等在實(shí)際公文處理過程中都很少用到。第五，多數(shù)人不關(guān)注公文處理情況。以省人大機(jī)關(guān)為例子，有一個(gè)見怪不怪的現(xiàn)象，那就是有的同志在人大機(jī)關(guān)工作十幾年，始終不熟悉甚至不了解

10、公文的基本規(guī)范和運(yùn)轉(zhuǎn)處理程序。這種人如果來辦文，你就得耐心費(fèi)力地為他講解公文流程。因?yàn)樗麄儾桓信d趣，所以就采取事不關(guān)己高高掛起的態(tài)度，在公文處理方面完全依賴辦文職能處室的工作，從而增加了辦文職能處室的工作量。這直接影響到機(jī)關(guān)公文處理的有序進(jìn)行和規(guī)范化建設(shè)。從機(jī)關(guān)辦文職能處室角度講，既然無法要求機(jī)關(guān)全體同志都能夠熟練地掌握公文處理知識(shí)和方法，那就只好自己在這方面多下功夫。三、關(guān)系（一）人大機(jī)關(guān)公文管理機(jī)構(gòu)。負(fù)責(zé)公文處理，協(xié)調(diào)和指導(dǎo)本機(jī)關(guān)各處室的公文處理工作，秘書處比較合適。但是，浙江省人大由于歷史傳統(tǒng)的關(guān)系，至今仍然放在綜合處。（二）人大機(jī)關(guān)公文處理工作特點(diǎn)。與黨政機(jī)關(guān)相比，人大機(jī)關(guān)公文既有共性

11、，又有鮮明的個(gè)性。人大機(jī)關(guān)公文處理工作的特點(diǎn)：一是廣泛性。黨政機(jī)關(guān)的公文，一般只針對(duì)其上下級(jí)機(jī)關(guān)或有關(guān)的組織、團(tuán)體和單位，很少針對(duì)個(gè)人。人大機(jī)關(guān)的公文不但可以對(duì)上下級(jí)人大機(jī)關(guān)和“一府兩院”以及有關(guān)單位，而且還可以對(duì)特定的個(gè)人，比如直接通知人大代表和人大常委會(huì)組成人員。二是告知性。由于人大及其常委會(huì)同下級(jí)人大及其常委會(huì)之間不是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，而是工作指導(dǎo)關(guān)系，同“一府兩院”是監(jiān)督關(guān)系，所以人大形成的公文，很少有指示性、指令性公文，多數(shù)是告知性的公文。三是強(qiáng)制性。人大及其常委會(huì)通過的決議決定等規(guī)范性文件，都具有法律的強(qiáng)制性，一旦通過并公布實(shí)施，就具有法律效力，本行政區(qū)域內(nèi)的一切團(tuán)體、政黨、單位和個(gè)人，都

12、必須遵照?qǐng)?zhí)行。（三）人大機(jī)關(guān)行文制度。1、行文條件。人大機(jī)關(guān)行文的必要條件是：要有認(rèn)真嚴(yán)肅的工作態(tài)度。確有需要解決的問題。行文要符合客觀規(guī)律。2、行文關(guān)系。人大機(jī)關(guān)可以有三種行文關(guān)系。下行文。一般有三種情形：逐級(jí)行文。一般行文只對(duì)直接的下一級(jí)，與再下一級(jí)單位無關(guān)。多級(jí)行文。高級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)采取同時(shí)直接發(fā)到所屬幾級(jí)組織的辦法，目的是免除層層轉(zhuǎn)發(fā)的環(huán)節(jié)，以提高時(shí)效。直貫到底行文。高一級(jí)人大機(jī)關(guān)根據(jù)需要可以把文件一下子發(fā)到最基層的組織或直達(dá)人大代表，需要全.周知的某些文件還可以采取登報(bào)等形式，直接與廣大人民群眾見面。上行文。人大機(jī)關(guān)的上行文，主要是請(qǐng)示問題、匯報(bào)工作。“請(qǐng)示問題，應(yīng)當(dāng)一事一文，不得在

13、非請(qǐng)示公文中夾帶請(qǐng)示事項(xiàng)。不得越級(jí)請(qǐng)示或者多頭請(qǐng)示”。這說明，人大機(jī)關(guān)的上行文一般只適用逐級(jí)行文的辦法，不能越級(jí)行文。在特殊情況下，人大機(jī)關(guān)“必須越級(jí)請(qǐng)示時(shí)”也可以使用上行文，但“應(yīng)當(dāng)抄送被越過的上級(jí)機(jī)關(guān)”。同時(shí)，“向領(lǐng)導(dǎo)請(qǐng)示問題的公文，除特殊情況外，一般應(yīng)當(dāng)送辦公廳（室）文秘部門按規(guī)定程序辦理，不應(yīng)直接送領(lǐng)導(dǎo)本人”。平行文。向相互間沒有隸屬關(guān)系的機(jī)關(guān)、部門之間的行文就是平行文。人大機(jī)關(guān)同本級(jí)的黨政軍機(jī)關(guān)、團(tuán)體、工礦企業(yè)、事業(yè)單位，也不管是什么行政區(qū)域，相互間如果有問題要解決，都可以直接行文。只是相互間一般不能發(fā)指令性文件，也不能互相請(qǐng)示、匯報(bào)、報(bào)告，雙方應(yīng)是一種平等身份。平行文的口氣應(yīng)當(dāng)是協(xié)

14、商，并有必要的禮貌。3、行文原則。（1）不多發(fā)文件。行文必須本著精簡(jiǎn)、有效的原則，從實(shí)際情況出發(fā)，嚴(yán)格控制數(shù)量和范圍，可發(fā)可不發(fā)的堅(jiān)決不發(fā)。（2）不要輕易越級(jí)行文。在一般情況下，都應(yīng)當(dāng)按系統(tǒng)行文，必須越級(jí)行文時(shí)，應(yīng)當(dāng)抄報(bào)越過的隸屬機(jī)關(guān)。（3）不要重復(fù)行文。同樣的文件，或者基本上是一樣的文件，如果已經(jīng)發(fā)過，就不要再發(fā)。同樣的文件如果已發(fā)給一個(gè)部門辦理，就不要同時(shí)再發(fā)給另一個(gè)部門辦理。（4）不要違反常規(guī)秩序。不是隸屬關(guān)系的不要以隸屬關(guān)系的身份行文。根據(jù)黨章的規(guī)定，黨組只是對(duì)上級(jí)黨委負(fù)責(zé)，它并不是一級(jí)黨委，因此不宜用人大常委會(huì)黨組的名義向下行文。不要黨政不分。人大的專門委員會(huì)既是人大的工作機(jī)構(gòu)，也是

15、常委會(huì)的工作機(jī)構(gòu)，在人代會(huì)閉會(huì)期間接受常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，不是一個(gè)獨(dú)立的工作機(jī)構(gòu)，因此不宜直接向黨委報(bào)告工作，也不能單獨(dú)對(duì)外發(fā)指示。同樣，上級(jí)黨委也不宜直接向人大專門委員會(huì)發(fā)指示。（5）行文應(yīng)有主次。發(fā)文件應(yīng)有主送部門。請(qǐng)示性或要求對(duì)方辦理答復(fù)的文件，主送部門一般只應(yīng)有一個(gè)，以便受文方面處理。除了主送部門，對(duì)其他有關(guān)部門可以作為抄送關(guān)系行文。抄送部門同樣不應(yīng)過多，因?yàn)槌筒块T一般不負(fù)責(zé)處理，只起了解情況和協(xié)助貫徹執(zhí)行的作用，多了只會(huì)增加領(lǐng)導(dǎo)同志和文書處理工作部門的負(fù)擔(dān)。同時(shí)還要注意，向上級(jí)機(jī)關(guān)的請(qǐng)示，不要同時(shí)抄送下級(jí)機(jī)關(guān)；向下發(fā)的重要文件，可以抄送直接上級(jí)機(jī)關(guān)。（6）盡量少用聯(lián)名行文。實(shí)際工作中，聯(lián)

16、合行文只適用于同一系統(tǒng)內(nèi)的同級(jí)機(jī)關(guān)和不同系統(tǒng)中地位或級(jí)別相當(dāng)?shù)臋C(jī)關(guān)之間，且聯(lián)合行文的“單位不宜過多”。由于上下級(jí)機(jī)關(guān)之間存在著領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)或指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，故而上下級(jí)機(jī)關(guān)之間不能聯(lián)合行文。一般情況下最好不用或盡量少用聯(lián)合行文的方式。四、文種黨的機(jī)關(guān)公文有14種，國家行政機(jī)關(guān)公文有13種，加起來是27種。其中有9個(gè)是相同的（決定、意見、通知、通報(bào)、請(qǐng)求、報(bào)告、批復(fù)、函、會(huì)議紀(jì)要），不同的也有9個(gè)（公報(bào)、指示、決議、條例、規(guī)定等5個(gè)屬于黨的機(jī)關(guān)，命令令、議案、通告、公告等4個(gè)屬于國家行政機(jī)關(guān)），公文學(xué)界一般把這18個(gè)文種稱為法定公文。人大機(jī)關(guān)公文有14個(gè)（公告，決議，決定，法、條例、規(guī)則、實(shí)施

17、辦法，議案，建議、批評(píng)和意見，請(qǐng)示，批復(fù)，報(bào)告，通知，通報(bào)，函，意見，會(huì)議紀(jì)要），其中法、實(shí)施辦法和建議、批評(píng)、意見等兩個(gè)文種為人大機(jī)關(guān)所獨(dú)有，這就是人大機(jī)關(guān)文種與黨政機(jī)關(guān)文種的不同之處。不同文種的含義，可以參考國務(wù)院辦法、中辦條例、全國人大常委會(huì)辦公廳辦法等規(guī)范性文件。這里結(jié)合實(shí)際重點(diǎn)講幾個(gè)問題。第一，關(guān)于人大機(jī)關(guān)特有的兩個(gè)文種。先說法、條例、實(shí)施辦法。在文書學(xué)上可以廣義地把它們理解為公文。但是從法理學(xué)的角度審視，法、條例、實(shí)施辦法等，屬立法機(jī)關(guān)的立法范疇，無論是在制發(fā)程序、制作技術(shù)還是施行效力方面，均較一般狹義類機(jī)關(guān)公文有很大不同。有鑒于此，國家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法中國人民解放軍機(jī)關(guān)公文處

18、理?xiàng)l例都將屬于立法范疇的行政（軍事）法規(guī)、規(guī)章排除在機(jī)關(guān)公文處理制度之外，而另行制定其他規(guī)定。如國務(wù)院專門制定了行政法規(guī)制定程序條例和規(guī)章制定程序條例。事實(shí)上，對(duì)于法、條例、實(shí)施辦法等“公文”的創(chuàng)制，全國人大專門有立法法予以調(diào)整和規(guī)范，對(duì)有立法權(quán)的地方人大對(duì)制定和批準(zhǔn)“條例”（含地方性法規(guī)、自治條例和單行條例）也專門作出了規(guī)定。而且，法、條例、實(shí)施辦法在制作程序上與人大機(jī)關(guān)公文處理辦法第五章的“公文辦理”程序相脫節(jié)的，因?yàn)椤肮霓k理”一章僅規(guī)定了狹義類機(jī)關(guān)公文的發(fā)文程序。更為主要的是，法、條例、實(shí)施辦法獨(dú)立性不強(qiáng)，在公布時(shí)必須與“xx令”、“公告”等組合使用才能生效。再看代表建議、批評(píng)和意見。

19、首先，從機(jī)關(guān)公文形成主體的角度看，機(jī)關(guān)公文形成的主體必須是機(jī)關(guān)法人，機(jī)關(guān)公文必須具備符合國家標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的體式。就單個(gè)人大代表而言，他僅是國家權(quán)力機(jī)關(guān)的一名組成人員，并不具備機(jī)關(guān)法人資格。人大代表向人大及其常委會(huì)提出建議、批評(píng)和意見，并不意味著代表了人大機(jī)關(guān)法人的意圖。其次，從標(biāo)準(zhǔn)化的角度看，有關(guān)機(jī)關(guān)公文格式的國家標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)公文的組成要素有嚴(yán)格的規(guī)范化要求，即一件公文必須由發(fā)文機(jī)關(guān)標(biāo)識(shí)（發(fā)文版頭）、公文生效標(biāo)識(shí)（印章）、版記等區(qū)別于其他類型文書的特定標(biāo)志。人大代表提出的建議、批評(píng)和意見所形成的書面材料，顯然不符合上述規(guī)范。第三，從發(fā)文程序看，人大機(jī)關(guān)公文處理辦法第五章規(guī)定了人大機(jī)關(guān)的發(fā)文程序，即包括

20、起草、校核、審簽、登記、印制和分發(fā)等環(huán)節(jié)。作為公文形成主體的人大代表，在制發(fā)“建議、批評(píng)和意見”時(shí)，難以按照上述程序進(jìn)行操作。第二，決議與決定的異同。決議和決定是機(jī)關(guān)和組織對(duì)于某些重大問題或重大工作事項(xiàng)所作出的決定性意見或者采取的措施，均屬于決策性文件。其相同之處有四：首先，從行文關(guān)系看，它們都是下行文，制發(fā)機(jī)關(guān)必須是權(quán)力機(jī)關(guān)或領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)。其次，從行文內(nèi)容看，它們都帶有決策性質(zhì)，具有較強(qiáng)的指令性。第三，從行文格式看，人大作出的決議、決定，其標(biāo)題下面都加題注（用括號(hào)寫明于什么日期、經(jīng)過什么會(huì)議通過），正文前都沒有主送單位。第四，從行文程序看，都要經(jīng)過按一定程序召開的組織成員會(huì)議、代表會(huì)議或代表大會(huì)

21、集體討論和表決通過。其不同之處有三：一是決策內(nèi)容不同?！皼Q議”決策的層次較高，決策的問題涉及到貫徹執(zhí)行黨的路線、方針、政策和有關(guān)重要法律、法規(guī)方面的大事，涉及到比較長遠(yuǎn)重大的有關(guān)全局的原則性問題，因而都是帶有宏觀性、戰(zhàn)略性和指導(dǎo)性的?！皼Q定”是人大常委會(huì)日常工作性文件，涉及的內(nèi)容比較單一、具體，主要是對(duì)人大和“一府兩院”日常工作中的某些重大行動(dòng)、重要問題所作出的決策、規(guī)范和安排，處置性和針對(duì)性較強(qiáng)?！皼Q議”的內(nèi)容重在統(tǒng)一思想和認(rèn)識(shí)，旨在加強(qiáng)宏觀和戰(zhàn)略指導(dǎo)；“決定”的內(nèi)容重在行動(dòng)，旨在安排落實(shí)。二是適用范圍不同。決議適用的范圍相對(duì)來說比較集中，決定適用的范圍比較寬泛。決議受決策的內(nèi)容所決定，又是

22、在重要會(huì)議上作出的，而每次會(huì)議一般又在特定的時(shí)間舉行。決定所適用的范圍涉及人大工作的各個(gè)方面，有關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置、人事安排的決定，有政策性、法規(guī)性的決定，有關(guān)于某項(xiàng)重大工作安排的決定，有關(guān)于某個(gè)重大問題處理的決定，有關(guān)于某個(gè)重大事項(xiàng)、某個(gè)具體工作的決定，等等。三是行文用語不同。決議正文以會(huì)議作為第三人稱進(jìn)行敘述，多用“會(huì)議聽取了、審議了、會(huì)議指出、會(huì)議認(rèn)為、會(huì)議強(qiáng)調(diào)、會(huì)議要求、會(huì)議號(hào)召”等慣用語引起下文；而決定常在理由和內(nèi)容兩部分之間用“為此，特作如下決定”之類的慣用語過渡。“決議”是以會(huì)議名義發(fā)布的，而“決定”是以機(jī)關(guān)名義發(fā)布的。目前，浙江省人大根據(jù)實(shí)際內(nèi)容，將決議決定分為兩類：一是批準(zhǔn)類。這類

23、決議決定內(nèi)容較為簡(jiǎn)明，起草工作簡(jiǎn)易，一般不組織專門的起草班子，可按照常規(guī)任務(wù)分工進(jìn)行。二是重大事項(xiàng)類。這類決議決定主要針對(duì)某一方面的重大事項(xiàng)，起草工作要求較高。宜建立主任會(huì)議領(lǐng)導(dǎo)，秘書長辦公會(huì)議協(xié)調(diào)，專工委和辦公廳、研究室共同參與的起草工作機(jī)制。根據(jù)常委會(huì)年度工作計(jì)劃，由承擔(dān)組織實(shí)施任務(wù)的專工委牽頭，抽調(diào)辦公廳、研究室有關(guān)同志參加，組成起草工作班子負(fù)責(zé)起草。在起草過程中，專工委側(cè)重內(nèi)容和專業(yè)，辦公廳和研究室側(cè)重文體和文字，相互支持配合，取長補(bǔ)短，共同把決議決定起草好。決議決定如何發(fā)文？如果決議決定事關(guān)全局，需要全.知曉，面向廣大人民群眾，登報(bào)是最好的公布方式。因?yàn)檫@些決議具有普適性，屬于普發(fā)性

24、文件，一經(jīng)登報(bào)，問題就解決了，如果再去發(fā)文，則不僅行文對(duì)象很難確定，而且有畫蛇添足之嫌。譬如，人代會(huì)作出的各項(xiàng)決議，就是這樣處理的。以此類推，常委會(huì)作出的決議決定，如果涉及面非常廣，面向全.和廣大人民群眾，登報(bào)之后也不需要再去發(fā)文。如果是就具體事項(xiàng)作出的決議決定，則登報(bào)之后可以根據(jù)情況再行發(fā)文。如省人大常委會(huì)批準(zhǔn)杭州、寧波法規(guī)的決定，接受有關(guān)人員辭職的決定，就某方面工作作出的決定，等等。第三，關(guān)于審議意見。過去人們對(duì)審議意見的性質(zhì)作用進(jìn)行過廣泛的探討，但認(rèn)識(shí)很不一致，做法也千差萬別。省八屆、九屆人大期間的審議意見主要根據(jù)常委會(huì)簡(jiǎn)報(bào)整理而成，由秘書長簽發(fā)，用辦公廳函件送交“一府兩院”辦理?！耙桓?/p>

25、兩院”屆時(shí)會(huì)有一個(gè)類似答復(fù)性質(zhì)的材料即辦理情況過來。這時(shí)的審議意見以說理為主、內(nèi)容比較空洞，很少明確具體措施、沒有強(qiáng)制性要求，審議意見處理基本上停留在辦事機(jī)構(gòu)之間文來文往。監(jiān)督法出臺(tái)之后，審議意見有了新的規(guī)定，但問題沒有徹底解決好，各地的理解和做法還是沒有一個(gè)準(zhǔn)則。省十屆人大常委會(huì)把“一府兩院”報(bào)告分為只聽取不審議、雖聽取又審議但不出審議意見、既聽取又審議而提出審議意見且要求整改落實(shí)等三大類型，每年圍繞重點(diǎn)工作提出2到3個(gè)審議意見（具體可操作），以常委會(huì)文件交辦，明確整改落實(shí)等具體要求，并進(jìn)行跟蹤監(jiān)督，務(wù)求實(shí)效。也就是說，上一屆省人大采取的是少而精的策略。而省十一屆人大常委會(huì)在審議意見問題上改

26、變了思路，凡是聽取“一府兩院”報(bào)告都要提出審議意見，因此必須在審議意見處理落實(shí)要求方面加以區(qū)分。常委會(huì)提出的審議意見一般包括會(huì)議審議情況、對(duì)專項(xiàng)工作總體評(píng)價(jià)、指出存在問題、提出意見建議、要求處理落實(shí)等五個(gè)方面內(nèi)容。在實(shí)際工作中，會(huì)議審議情況、工作總體評(píng)價(jià)、存在具體問題等方面內(nèi)容的寫法較為統(tǒng)一和明確，審議意見的主要差別在于所提意見建議和研究處理要求的不同。據(jù)此，將審議意見分成以下四種情形：（一）研究參考類。這類審議意見所提出的意見建議一般較為原則，或者主要針對(duì)全局工作，可采取附常委會(huì)會(huì)議相關(guān)簡(jiǎn)報(bào)、專題調(diào)研報(bào)告的方式，交由報(bào)告機(jī)關(guān)研究處理。（二）研究辦理類。這類審議意見所提出的意見建議一般既有原則

27、性的要求，也有具體的工作要求，需在綜合常委會(huì)組成人員審議發(fā)言、專題調(diào)研報(bào)告的基礎(chǔ)上形成，交由報(bào)告機(jī)關(guān)研究處理。（三）整改落實(shí)類。這類審議意見所提出的意見建議較上一類更為明確具體，在交由送報(bào)告機(jī)關(guān)研究處理時(shí)，還明確規(guī)定向省人大常委會(huì)反饋整改情況的形式和時(shí)限。（四）跟蹤督查類。這類審議意見，是在明確要求反饋整改落實(shí)情況的同時(shí)，還要于次年由相關(guān)專門委員會(huì)對(duì)整改落實(shí)情況進(jìn)行專項(xiàng)跟蹤監(jiān)督。在具體工作中，審議意見到底采取上述哪種情形，常委會(huì)是否聽取或?qū)徸h整改情況報(bào)告，以及是否對(duì)審議意見整改落實(shí)情況進(jìn)行滿意度測(cè)評(píng)等等，都由有關(guān)專工委在向主任會(huì)議匯報(bào)專項(xiàng)監(jiān)督工作方案時(shí)提出建議，最后由主任會(huì)議討論決定。審議意見

28、一般由有關(guān)專工委負(fù)責(zé)起草，辦公廳審核把關(guān)，秘書長辦公會(huì)議研究修改，在常委會(huì)會(huì)議結(jié)束之后的一個(gè)星期內(nèi)召開主任會(huì)議研究通過。省十屆人大常委會(huì)期間以常委會(huì)文件交辦，標(biāo)題是關(guān)于報(bào)告（工作、情況）的審議意見，抬頭是省人民政府、省高級(jí)人民法院、省人民檢察院，正文就是審議意見的主體部分，落款是浙江省人大常委會(huì)及時(shí)間。省十一屆人大常委會(huì)期間以辦公廳文件交辦，辦公廳文件的標(biāo)題是關(guān)于印送審議意見的通知，抬頭主送省政府辦公廳或者省法院、省檢察院，落款是省人大常委會(huì)辦公廳及時(shí)間，辦公廳文件后面即獨(dú)立的審議意見（標(biāo)題是關(guān)于報(bào)告工作、情況的審議意見，標(biāo)題下面加題注即主任會(huì)議通過的時(shí)間）。審議意見是否獨(dú)立成為一個(gè)文種？如果

29、以常委會(huì)文件交辦，審議意見作為人大機(jī)關(guān)的一個(gè)文種勢(shì)在必行。如果以辦公廳文件交辦，則審議意見缺乏獨(dú)立性，作為文種顯得沒有那么迫切。當(dāng)然，關(guān)于審議意見的起草、成文、通過、交辦等等，全國各地各級(jí)人大機(jī)關(guān)的做法都不相同。我認(rèn)為，只要道理上講得通，符合公文處理的一般原則精神，都是可以的。第四，關(guān)于文種的確定和使用。這里總結(jié)歸納四條：一是必須按照公文管理辦法的統(tǒng)一規(guī)定使用，不能亂起名稱。也就是說，實(shí)踐中所使用的文種都是有依據(jù)的，不能隨意確立文種，文種的確立必須具有權(quán)威性，譬如審議意見是否作為一個(gè)文種，應(yīng)該由全國人大常委會(huì)辦公廳去解決；二是要依據(jù)發(fā)文機(jī)關(guān)的權(quán)限選用，不可超越職權(quán)；三是要依據(jù)行文關(guān)系加以選用，

30、考慮到與收文機(jī)關(guān)的組織關(guān)系；四是要考慮發(fā)文的具體目的與要求。五、格式人大機(jī)關(guān)的公文，一般由秘密等級(jí)和保密期限、緊急程度、發(fā)文機(jī)關(guān)標(biāo)識(shí)、發(fā)文字號(hào)、簽發(fā)人、標(biāo)題、主送機(jī)關(guān)、正文、附件、發(fā)文機(jī)關(guān)署名、成文日期、印章、主題詞、抄送機(jī)關(guān)、印制版記等部分組成。這里選擇幾個(gè)問題進(jìn)行重點(diǎn)分析。（一）關(guān)于發(fā)文字號(hào)。發(fā)文字號(hào)由發(fā)文機(jī)關(guān)代字、年份、序號(hào)組成。發(fā)文字號(hào)應(yīng)當(dāng)排列于發(fā)文機(jī)關(guān)標(biāo)識(shí)之下，橫線之上居中處。聯(lián)合發(fā)文，只標(biāo)明主辦機(jī)關(guān)發(fā)文字號(hào)?！鞍l(fā)文機(jī)關(guān)代字、年份、序號(hào)”不僅構(gòu)成“發(fā)文字號(hào)”的三項(xiàng)基本內(nèi)容，而且標(biāo)示出諸項(xiàng)內(nèi)容的排列次序，這是“發(fā)文字號(hào)”編制時(shí)必須遵循的一條基本原則。“機(jī)關(guān)代字”，居“發(fā)文字號(hào)”之首。以

31、體現(xiàn)簡(jiǎn)明、科學(xué)、統(tǒng)一為宗旨。所謂“簡(jiǎn)明”，指其所選用的代“字”，既要十分簡(jiǎn)練，應(yīng)盡量丟掉可用可不用的“字”，又要十分明確，不至于同其它地區(qū)或者有關(guān)機(jī)關(guān)的代“字”相混淆，一般以二三字為宜；所謂“科學(xué)”，即要正確理解組成“機(jī)關(guān)”諸要素中每個(gè)代“字”的屬性含義，不得摻雜非機(jī)關(guān)屬性的任何代“字”；所謂“統(tǒng)一”，即對(duì)所選用的各個(gè)代“字”的排列次序，必求取規(guī)范，不得政出多門、各行其是。據(jù)此，“機(jī)關(guān)代字”中的第一個(gè)字，應(yīng)選用該機(jī)關(guān)所處行政區(qū)域名稱的代“字”，第二個(gè)字（或最多第二、三個(gè)字）應(yīng)選用本機(jī)關(guān)本質(zhì)屬性的代“字”，第三個(gè)字（或最多第三、四個(gè)字）應(yīng)選用該機(jī)關(guān)內(nèi)承辦部門名稱的代“字”。（按：有時(shí)只有兩個(gè)字，

32、詞組首字居多）“年份”，居“發(fā)文字號(hào)”之中。應(yīng)統(tǒng)一使用方括號(hào)（“”）。其中的年份應(yīng)寫全數(shù)碼，不得作任何省略?！靶蛱?hào)”，居“發(fā)文字號(hào)”之尾。應(yīng)統(tǒng)一用阿拉伯?dāng)?shù)字進(jìn)行標(biāo)注，從“1”起編制流水號(hào)，其前不得添加累贅“0”字。其一，關(guān)于“發(fā)”的使用問題?！鞍l(fā)”，是發(fā)文的意思。它既不是某一個(gè)機(jī)關(guān)所處行政區(qū)域名稱的代“字”，也不是某一個(gè)機(jī)關(guān)本質(zhì)屬性的代“字”，嚴(yán)格地講，是不該出現(xiàn)在“機(jī)關(guān)代字”中的，或者說，它在“機(jī)關(guān)代字”中屬于一個(gè)可用可不用的“字”。其二，關(guān)于“字”、“第”的使用問題。“字”是表示機(jī)關(guān)代字，“第”是順序號(hào)的起首。原來它們是在“發(fā)文字號(hào)”中搭配使用的，如“xxx字xxxx第x號(hào)”。但在編制“發(fā)

33、文字號(hào)”時(shí)，應(yīng)當(dāng)講求規(guī)范和盡量簡(jiǎn)化，故以同時(shí)省去“字”、“第”為佳。其三，關(guān)于“函”、“復(fù)”的使用問題?！昂焙汀皬?fù)”均是法定公文名稱的簡(jiǎn)化“字”，它們根本就不屬于“機(jī)關(guān)代字”中的任何要素范圍，沒有理由出現(xiàn)在“機(jī)關(guān)代字”中。（二）關(guān)于公文的標(biāo)題。公文標(biāo)題應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確簡(jiǎn)要地概括公文的主要內(nèi)容，并標(biāo)明公文的種類。國務(wù)院辦法強(qiáng)調(diào)“公文標(biāo)題一般應(yīng)當(dāng)標(biāo)明發(fā)文機(jī)關(guān)”，中辦條例強(qiáng)調(diào)“公文標(biāo)題由發(fā)文機(jī)關(guān)、公文主題和文種組成”，二者幾乎都強(qiáng)調(diào)發(fā)文機(jī)關(guān)名稱必須在公文標(biāo)題里面出現(xiàn)，這樣公文標(biāo)題就由發(fā)文機(jī)關(guān)全稱（或者規(guī)范化簡(jiǎn)稱）、主要內(nèi)容和文種組成，位于主送機(jī)關(guān)或者正文之上居中排列。我認(rèn)為，公文標(biāo)題中的發(fā)文機(jī)關(guān)名稱完全可

34、以省略。一是因?yàn)榘l(fā)文機(jī)關(guān)名稱在文件版頭、發(fā)文字號(hào)、落款、印章、印制版記等多處重復(fù)出現(xiàn)，標(biāo)題省略發(fā)文機(jī)關(guān)名稱不會(huì)讓讀者造成誤解。二是從實(shí)踐情況看，有的公文標(biāo)題本身就不短，這時(shí)如果再加上發(fā)文機(jī)關(guān)名稱就會(huì)顯得非常臃腫，省略發(fā)文機(jī)關(guān)名稱可以讓公文標(biāo)題簡(jiǎn)潔明了。三是如果若干單位聯(lián)合行文，發(fā)文單位名稱同時(shí)出現(xiàn)在公文標(biāo)題之中，那是不可想象的難看。當(dāng)然，決議決定標(biāo)題中的發(fā)文機(jī)關(guān)名稱不可省略，因?yàn)闆Q議決定的結(jié)構(gòu)與一般公文明顯不同，其中一個(gè)重要之處是決議決定沒有落款，通過的機(jī)關(guān)和時(shí)間放在題注之中。（三）抄送單位。指除主送機(jī)關(guān)以外的其他需要告知的上下級(jí)、同級(jí)或不相隸屬機(jī)關(guān)。這里有兩個(gè)問題：第一，現(xiàn)在一律只用“抄送”

35、，而不用“抄報(bào)”、“抄發(fā)”。第二，自己給自己行文。向外發(fā)文，同時(shí)需要送給自己?jiǎn)挝坏念I(lǐng)導(dǎo)以方便使用，從而把自己?jiǎn)挝活I(lǐng)導(dǎo)的名字寫入抄送一欄，這就叫做“自己給自己行文”，這是一種不正確的做法。因?yàn)閱挝恢饕I(lǐng)導(dǎo)是機(jī)關(guān)法人代表，代表著機(jī)關(guān)的法人作者，他代表機(jī)關(guān)簽發(fā)文件，然后自己又變成接受者，形成了自己給自己行文。給領(lǐng)導(dǎo)一份單位外發(fā)的文件，通過“抄送”的方式是對(duì)“行文”這一基本概念的歪曲。六、程序人大的公文處理程序，包括收文處理程序和發(fā)文處理程序。（一）發(fā)文處理。一般包括文件起草、核稿、簽批、印制、一讀、分發(fā)、歸檔等程序。這里結(jié)合實(shí)際講幾個(gè)具體問題。第一，關(guān)于起草問題。要處理好工作人員與領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。在公文

36、起草方面，工作人員為領(lǐng)導(dǎo)服務(wù)有三種模式：一是領(lǐng)導(dǎo)先有思路，工作人員努力把領(lǐng)導(dǎo)思路表達(dá)好體現(xiàn)好；二是工作人員先埋頭苦干，寫出初稿后按照程序送領(lǐng)導(dǎo)審改；三是工作人員先深入思考，提出撰寫提綱，送領(lǐng)導(dǎo)審定，然后再著手起草。我認(rèn)為，第三種模式比較好，既可以發(fā)揮工作人員的主觀能動(dòng)性，又可以提前深入領(lǐng)會(huì)貫徹領(lǐng)導(dǎo)的意圖，還可以避免因事先缺乏溝通導(dǎo)致文稿送審過程中傷筋動(dòng)骨地修改從而降低工作效率，更為重要的是可以掌握文稿起草的主動(dòng)權(quán)，更好地為領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)好參謀搞好服務(wù)提供保障。第二，關(guān)于核稿問題。核稿核什么？一看行文關(guān)系和文種使用是否準(zhǔn)確，公文格式是否規(guī)范；二看文稿內(nèi)容是否符合黨的方針政策和國家法律法規(guī)，文字表達(dá)是否通

37、順；三看公文制作程序是否符合規(guī)定，有無擬稿部門領(lǐng)導(dǎo)的簽字，該會(huì)簽的是否會(huì)簽。核稿發(fā)現(xiàn)問題如何處理？一是對(duì)于法律、事實(shí)、文字方面的明顯錯(cuò)誤一經(jīng)發(fā)現(xiàn)則堅(jiān)決改之；二是對(duì)于不同的表達(dá)方式只要不引起歧義若屬于可改可不改的則堅(jiān)決不改；三是對(duì)于雖然有疑問但又吃不準(zhǔn)的則要及時(shí)與擬稿人聯(lián)系溝通了解真相，防止自己無知而武斷下筆改錯(cuò)。總之，核稿是為了把好文件質(zhì)量關(guān)，要注意處理好與擬稿處室及人員的關(guān)系。第三，關(guān)于審批問題。機(jī)關(guān)對(duì)外行文要做到有條不紊地運(yùn)轉(zhuǎn)，其中很關(guān)鍵的一個(gè)方面就是要把文件審批程序設(shè)計(jì)好，并用制度規(guī)定下來，不管誰來從事這項(xiàng)工作都有章可循。從領(lǐng)導(dǎo)角度來講：一級(jí)對(duì)一級(jí)負(fù)責(zé)，是否往上送要認(rèn)真把握；領(lǐng)導(dǎo)審批簽發(fā)公文，主批人應(yīng)當(dāng)明確簽署意見，